公共危机中的政府信任：从流失到重构——兼论公共危机的一种新解释视角，本文主要内容关键词为：危机论文,视角论文,重构论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.8 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2015)01-0018-06 在转型社会、风险社会和网络社会同步来临的当前，公共危机成为对人们生产生活产生直接影响的重大现实问题，以至于有人感慨而言：“现代社会中，由于环境自身的动荡性以及科学技术的发展为其所注入的更多不确定性，危机随之成为了社会环境的常态。”[1]对于这些纷至沓来的公共危机，人们沿着两条进路进行了重点分析：其一，在正视公共危机已经频频发生的基础上，分析其深层缘由；其二，基于建构性研究，提出公共危机的应对方略。经验表明，应对方略往往根植于对公共危机产生机理的深层剖析。对公共危机形成原因缺乏全面、深入研判，终究难以寻找科学合理的应对之策。 当前，一个似乎习以为常的分析是，只要谈及公共危机缘何产生，就将其定位于“社会转型”。“社会转型”似乎成了解释公共危机的灵丹妙药和通俗处方，伴随“社会转型”而来的利益分化及政府行为失范是其直接诱因。实际上，公共危机的产生同一定的社会基础密不可分。梳理一些具有典型性的公共危机案例，可以发现信任流失是其重要原因。信任流失不仅成为危机产生的深层缘由，而且还伴随危机演化的全过程。信任是一种润滑剂，对社会秩序的构建和维护具有基础性作用。因而，流失的信任自然需要找回、需要重构。基于此，本文以发生在江苏省T市的个案为例，采取动态解剖的技术路线，解析信任流失与公共危机之间的逻辑关联，并以建构性为研究旨归尝试提出信任重构的基本思路。 一、政府信任的缺失：对公共危机的一种解释视角 而对频繁发生且对人类社会生产生活产生直接干扰和破坏的社会公共危机，人们一直在苦苦思索一个问题：这些公共危机为何发生？对此，多元化的分析视角开始显现。在这个过程中，人们客观研判了转型社会所带来的系列变革及其对人们行为实践所带来的冲击。在“社会转型”成为无以改变的基本态势下，人们进而阐释了总体性社会格局改变对人们思维观念、价值取向、行为策略的深层次影响，及其对公共危机的潜在规制。如果说“社会转型”构成了公共危机发生的宏大背景，那么，对政府官员腐败行为的斥责，对自身利益受损后维权不畅的愤懑，以及部分社会成员的盲从意识，则成为公共危机的微观阐释。 实际上，作为一种社会行为，公共危机的产生及行动过程都依赖于一定的社会基础，社会基础从深层次上构成公共危机产生的内在机理。在社会基础这个庞杂的谱系中，政府信任是关键。无数经验表明，一旦当国家治理主要依托弱肉强食的丛林法则而不是社会成员之间的互惠合作和信任支持为基础，那么就预设着公共危机的极大可能性。 社会契约论对政府来源的阐释，有助于理解政府信任缺失对公共危机的深层影响。为构建宏大的社会契约论，霍布斯、洛克和卢梭等思想家预设了一个给人类生产生活带来诸多不便的“自然状态”。如洛克认为，在自然状态下，“人人都享有惩罚罪犯和充当自然法的执行人的权利”[2]。霍布斯更是直截了当地说，这种自然状态是“人对人是狼”、“人对人是战争”的可怕状态。尽管他们对自然状态的描述各略有差异，但是也有共通之处。那就是都认为，自然状态是一个无秩序的状态，给人们生活带来纷扰、带来不便，并且可能随时转化为战争状态。在这种状态下，每个人都是按照自己的意愿来行事，彼此之间不存在信赖和支持，唯一存在的就是相互对立、相互对峙。这样一来，“无序”一直成为它的代名词和外在特征。无序的自然状态给人们的生产生活带来了无穷的麻烦和纠缠。既然这种状态如此纠结，追求理想生活状态的人自然不会放弃对美好生活的渴望和期待。于是，开始探寻一个便捷途径来建构秩序，并能从根本上具有深厚的植根基础。这条路径是什么呢？在他们看来，就是委托授权、订立契约。 在订立契约的过程中，“每个人由于社会公约而转让出去的自己的一切权力、财富、自由，仅仅是全部之中其用途对于集体有重要关系的部分”[3]38。因契约而来的共同体便是政府。参加契约缔结的双方：共同体(政府)与人民(主权者)之间是代理—委托的关系，政府只不过是按照人民的意愿行使委托的权力而已，当政府违背授权的意愿时，主权者可以限制、改变乃至收回权力。也就是说，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而是人民的官吏；只要任命愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”[3]127。政府作为人民权力的委托者，“必须按照委托人的意愿行使所受托的权力，必须维护个人得以安全地享受他所有的一切”[3]138。这就是社会契约论的核心思想。 深层次看，人们之所以要订立契约，是因为生活中的诸多不便，而之所以能订立契约，则是源于信任。由此可见，秩序建构源于契约的生效，而契约之所以有效，乃是因为它产生于互信、合作和理性的妥协。如果没有信诺，继而导致失信，不仅契约难以建立，而且也难以维持。因为“信任存在于契约人间的共同活动之中，支持着契约人之间的交往与合作，并发挥着提高交往效率的作用，是社会秩序生成的内在基础”[4]。既然源于信任而缔结契约、形成秩序，那么一旦政府失去信任，自然会让参与缔结契约的社会成员产生反对和质疑，进而引致矛盾和冲突。应该说，这是从理论层面对公共危机之所以产生的深层揭示。 如果说社会契约论从学理层面解释了信任缺失给公共危机带来的潜在规制，那么生活中的信任缺失则从现实层面直接展现出它会引爆公共危机。这集中表现在两个方面：其一，公共服务不足引起公众失望，进而引致公共危机。常见的政府职能缺位、越位、错位，公共服务缺失等等，都是导致产生公共危机的“潜台词”。“权力超越边界和未到边界都是地方政府不作为、乱作为的重要根源，具体表现就是一些本该由地方政府承担的社会职责却以各种形式转嫁到公众身上，本该由这个部门履行的职责实际却由另一部门履行，本该由一个部门就可以负责到底的事情却是多个部门推诿扯皮，本该由市场调节的事情地方政府却插手其中，进而引起公众的不满。”[5]其二，政府行为不当引发不信任，进而产生公共危机。政府信任的直接来源是公众与官员之间的行为接触。因此，一旦政府行为不当，便会直接引发不信任。现实生活中，深为诟病的暴力执法、为民痛绝的贪污腐化、激烈雷人的言辞话语，都是其引发政府信任流失，进而产生公共危机的导火索。 由此可见，在关注社会转型对公共危机产生直接影响的同时，亦不能忽视政府信任缺失对公共危机的深层制约和潜在影响。政府信任缺失可以成为解释公共危机之所以产生的一种新视角。 二、信任流失的过程：基于T市一次公共危机的现场解读 近年来，公共危机成为困扰地方政府、影响社会秩序的一大现实难题。根据华东政法大学中国社会公共安全研究中心的测算，2013年发生在全国的公共危机中，东部地区占比是中西部地区的一倍多，且激烈对抗程度更大。T市经济较为发达，但经济社会的快速发展也潜在地激发了很多社会矛盾和冲突，发生在2014年5月的一次公共危机可以看作是信任流失引发危机的典型案例。 (一)“上次也是这样忽悠我的”：信任流失的前奏 2014年5月12日上午9点左右，T市城郊结合部的一个安置型社区居委会门口人头攒动。事情缘起于小区9位居民要求兑现征地拆迁时政府给予的安置补偿及社会保障承诺。一开始，他们要求居委会干部替他们向区政府反映，并兑现有关承诺。居委会随即按程序向街道办事处作了反映。时隔不久，街道办事处一位刘姓副主任来小区与他们沟通、解释。得知刘姓副主任来社区做解释工作，其他居民随后陆续赶到。不到半小时，居委会门口聚集了100多位居民，并且人数继续增多。从居民反映的主要问题看，核心在于当初的政府承诺没有真正兑现，曾经的承诺成为一纸空文。对此，区政府也作过解释，其理由是补偿事宜需要市区两级政府共同完成，而现在恰恰是市政府的有关配套没有到位，所以暂时难以完全兑现补偿方案。 眼看聚集的人越来越多，刘姓副主任备感压力，并向街道办事处主要领导作了汇报。汇报结束后，便向居民报告。他依旧解释说，此项补偿资金由市区两级政府负责，现在区政府资金已经到位，而市政府资金却没到位。但区政府会继续向市委市政府领导汇报，争取早日解决问题。还没等他解释完，一黄姓居民便立即反驳：“上次也是这样忽悠我的。”这个意见顷刻之间引起强烈反响，其他居民也开始附和。一时间，对街道办刘姓副主任的解释几乎形成了颠覆性的质疑，对政府的不信任在慢慢酝酿。 (二)“不要相信他”：信任流失在发酵 面对一片质疑之声，刘姓副主任作再多的解释似乎也是无济于事。他只好再次向街道党工委陈书记汇报。也许是出于对聚集人数众多的考虑，街道党工委陈书记决定向区委领导汇报，并迅速赶往小区，试图向居民作进一步的解释。 然而，让其未曾预料的是，居民对他的到来和解释并没有给予太多的信任，依旧认为他们是敷衍。无奈之下，区委决定委派一位分管的徐副区长来社区做工作。徐副区长依旧作了前述解释。可想而知，居民怎么会相信？所以，没等他解释完毕，很多居民一起高喊：不要相信他。这种场面让街道党工委书记备感压力，他试图作进一步解释，又被很多居民打断：每次你们都是这样解释，说可以很快落实到位，可快两年了，也未见落实，要我们如何相信？对此，很多人还借机举出了很多例子(如答应的事情办不到、当面反悔、干部行为粗暴等等)，证明街道、区政府的不守信。此时，信任流失开始进入发酵状态。 (三)“去市政府找领导”：信任流失催生的公共危机 区政府和街道办事处领导的解释都无济于事。相反还激发居民披露更多的对政府不信任事例。这直接激发了信任流失的升级。所以，当有人高喊“去市政府找领导”时得到了很多人的响应。原以为是居民的一句气话，但区政府和街道办事处领导远远没有想到成了一种行动。130多人浩浩荡荡地向市政府进发，有的骑车，有的步行，有的开车。着急的徐副区长立马向区委书记作了汇报。得到消息的区委书记，立即停止手上工作，直接奔赴通往市政府的路口，祈愿在此与这些居民见面，进一步作解释。 但是，已经积累较多怨气的居民再次让区委书记失算了。他们根本没有理会区委书记，直接来到市政府门前的广场。由于市委书记办公室正对着广场，广场上的一举一动尽收其眼底。当看到广场上聚集了越来越多的人，他便问及缘由。得知情况后，他便安排分管副市长和联系该区的常委去做工作。等两位市领导赶赴现场的时候，广场已是一片凌乱，人员嘈杂，有的居民还弄来了条幅，高喊“遵守承诺，兑现补偿”、“民不聊生，何为为民”。一场稍触即发的危机，正箭在弦上。 在与居民对话的时候，尽管分管副市长多次解释，资金正在筹备之中，社会保障正在方案制定过程之中，但是多次被居民打断：每次都这样解释，但是始终未见落地，已经让人难以相信。因此，要求当场解决，否则不会撤离现场，并且去省城上访。其间，居民的理由是政府多次承诺，但都是“竹篮打水一场空”，让人不能再相信。 (四)“凭什么相信你”：信任流失后的伤疤 源于信任缺失而来的公共危机，在僵持对立5个多小时后，以居民代表与市区两级政府领导进行协商讨论而告终。在协调过程中，分管副市长继续解释了资金缘何未能及时到位的缘由，以及社会保障实施方案的基本思路，并提出会在一个月内将补偿资金筹措到位，社会保障实施方案落实到位。 常理而言，这种解决方案理应得到居民代表的响应，但是会议结束之际，仍有很多居民持怀疑态度。其理由是，以前被“忽悠”过，留下过不值得信任的阴影，谁能保证政府的承诺真的能兑现呢？凭什么相信？面对政府的承诺，居民依然持“凭什么相信”的态度，正从侧面反映出信任流失后的一个难以消失的伤疤。 三、政府信任缘何流失进而引发公共危机？ 这个案例鲜活体现了信任流失对公共危机的直接影响，其集中表现就是地方政府违背基本的契约精神，不履行契约约定。其不履行契约的行为直接导致产生政府信任危机，继而从深层次上引发公共危机，并遗留诸多后遗症。其实，纵观诸多案例，都可发现信任流失对公共危机的基础性影响。换言之，信任流失确已构成引发公共危机的内在逻辑。对此，需要进一步深入思考的是，地方政府的信任缘何流失？ (一)地方政府的行为不当，客观上直接刺激了信任流失 从产生来源来看，作为一种共同体，政府源于人们的让渡和授权。它与向其授权的人们之间存在着一种“委托—代理”的关系，人们期待它能担当起“守夜人”的角色，能扛起秩序构建、维护正义的重责。然而，一旦人们向其授权之后，权力便会流露出其固有的扩张性和自利性。正所谓“国家同人所创造的一切事物一样具有两重性。它同人自身一样具有两重性”[6]。卡尔·波普尔更是直接指出：“显而易见，国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者(如我斗胆形容的)一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能根绝这种危险。”[7]由此可见，公共权力是一把“双刃剑”，它既可以成为公共利益的守护者，但也可能为恶；既可能发挥正能量，也可以产生负效应。如果说公共权力的扩张性是隐藏于内的，那么执掌权力的人所内含的幽暗意识则是更为深层次的规制。“所谓幽暗意识是发自对人性中与宇宙中与始俱来的种种黑暗势力的正视和省悟：因为这些黑暗势力根深蒂固，这个世界才有缺陷，才不能圆满，而人的生命才有种种的丑恶，种种的遗憾。”[8] 基于权力本身的扩张性和执掌权力的人的幽暗意识，无形之中使得政府在执掌权力后，有时变得“忘乎所以”，耐不住“守夜人”的寂寞，行为发生变异，总想将权力扩张到不该管和管不好的地方。然而，对于其行为变异，人们自然难以接受。正如T市案例所反映出来的居民对市区两级政府的质疑和不信任。与中央政府相比，地方政府与公众的接触更为直接，其言行举止更容易为公众所感知，因而，一旦当其言行失信于民，不信任便开始累计，进而激发产生公共危机。比如，在T市案例中，首先是对街道办事处的解释，提出“上次也被忽悠过”的质疑，随后，逐渐不信任的思维开始发酵，进而直接爆发出“不要相信他、去市政府找领导”的行动逻辑，以致酿成公共危机。 (二)压力型政府体制下的地方无奈，埋下了信任流失的伏笔 在中国的中央—地方的关系结构中，存在着一种压力型政府体制。在荣敬本教授看来，所谓压力型体制，指的是一级政治组织(县、乡)为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，通俗地说就是GDP政绩考核。县、乡党委和政府把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的主要项目均实行“一票否决”制，所以基层各级组织始终是在这种评价体系的沉重压力下运行[9]。 在压力型政府体制下，一方面，地方政府不得不做上级政府不能做或者不愿意做，甚至做不好的事情，要同广大公众直接、广泛地接触。但是，这种接触却难以妥善地把握分寸，进而让公众更加容易地看到了其缺点和不足，有时候甚至还要成为上级政府错误决策和行为的“替罪羊”。正如一些基层干部所言：很多事情，虽然问题在基层，但实际上根子在上面。所以，有时候公众会产生“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”的思维定式。一旦这种思维模式形成，信任也就亮起了“黄灯”。如在T市案例中，尽管居民将矛头指向区政府，但实际上是市政府的配套资金和社会保障方案没有到位，而区政府又无力抗拒，只能替市政府“背黑锅”，尽管无可奈何。但不管出于何种缘由，最终的结果却是信任在不断流失。 另一方面，出于上级考核的压力，基层政府不可避免地会围着上级考核的指挥棒转，上级政府考核什么，他们就做什么。于此，其服务对象——公众的公共服务需求自然很难进入基层政府的视野。当公共服务需求满足程度与信任之间具有密切相关性时，公众便很直接地以服务能否得到满足作为建构基层信任的依据。可想而知，在这种情况下，地方政府的信任何以不会流失？正如T市案例中一些居民借机“数落”区政府、街道办“不干正事，置百姓生活于不顾”。其实，从表面上，确实是区政府和街道办没有较好地回应居民的服务诉求，但实际上并不是它们不愿意提供公共服务，而是实无精力在应对上级考核与做好公共服务这两个有时难免相互冲突的事情上合理均衡。 由此可见，压力型政府体制与政府信任之间存在着紧密的逻辑关联：在生存压力和科层制惯性中，地方政府的权力极为孱弱，施展空间极为狭小，进而通过树立自身良好形象、提高服务能力，以提升自身信任度的空间不大。地方政府既要动员制度内乃至制度外的各种资源以完成上级政权下达的各种各样的任务，同时又要面对非程式化和规则化的乡土社会。各种压力和尴尬的双重挤压，使地方政府在信任建构上心有余而力不足，继而为信任流失埋下伏笔。 (三)刻板的公众认知和悖论的公共期待，引致“塔西佗陷阱” 政府信任产生于政府与公众的互动之中。“它是公众对于政府如何基于公众期望而运作的基本的评价。”[10]公众认知、公众期待是政府信任的基本函数，政府信任即是公众在对政府行为形成认知和期待过程中所产生的心理归属和主观评价。公众认知和公众期待直接构成政府信任的形成基础。 然而，当前有一种较为刻板的公众认知：只要出现问题，不管何种原因，都会认为一切错误均在政府，政府在“玩猫腻”。很多事例表明，这种思维定式颇有市场。2013年7月，笔者在江苏等地调研期间，在个别访淡、问卷调查中均充分体会到这种刻板的公众认知。在刻板印象中，对政府系统内部的感知同样如此：只要出现问题，缘由似乎总是下级政府的不作为，似乎总是“上面的好经被下面的和尚念歪了”。在上述的T市案例中，情况正是如此。从征地补偿的真实情况看，问题确实出在市政府，但不管区政府和街道办事处领导如何解释，居民都不相信，都认为是区政府没有认真做工作，甚至有人认为是区政府和街道办事处将钱私存了。刻板的公众认知将地方政府引致了“塔西佗陷阱”：当政府失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事，让人难以置信。尤其是在信息传递异常迅速、容易跨越边界的现代信息化社会，任何人的一举一动会经过互联网的发酵，顷刻之间得以无限放大、迅速传播、纷纷效仿。然而，在放大、效仿之间，这种刻板的公众认知只会得到更进一步的累积，政府信任只会更加流失。 与刻板的公众认知相比，一种颇富悖论的公众期待促使了政府信任的流失。简而言之，公众既表现出对政府的强烈依赖、深深眷恋，又对政府不时指责、宣泄不满。“公众对政府的预期是复杂的，一方面在面临新旧体制转型中出现的社会利益分化、贫富差距和社会矛盾时，公众期待政府能够维持经济持续增长，继续扮演计划经济时期‘父爱主义’角色，维持社会的基本公平甚至是平等。这就要求强化政府的资源配置能力和市场干预程度，是政府扩权指向的。另一方面公众又希望建立与政府无涉、能够自主运作的市场经济体系，清晰地划分政府与市场的边界。这就要求政府放权、限权，甚至退回到只是‘守夜人’的‘有限政府’。这种相互矛盾的期待，导致的结果是无论是何种社会、经济问题都能而且都会被归咎于政府的作为或不作为。”[11]在T市案例中，居民一方而表现出对市区两级政府的不信任，但又期待市政府作出的承诺早点能够兑现，尽管不少人表示“凭什么相信”。 四、为公共危机治理构筑信任之基 当政府信任流失成为引发公共危机之深层原因，进而构成公共危机的一种新解释视角时，思考的落脚点便转换到如何构筑信任之基，进而实现公共危机的良性治理。 (一)规范制约公共权力，构筑信任的外围环境 从实践来看，政府信任之所以流失，首先便与公共权力运行不规范密切相关。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的道理。”[12]“常识表明，良善政治生活的前提是具有一个健全的公共权力结构体系，公共权力结构的不完善或‘真空’往往会导致权力系统的紊乱，即失衡、失控与失范，进而产生权力滥用而危及社会。”[13]269对权力的规制不仅能促进权力结构的优化，而且还能软化信任的生长环境。因此，应对公共权力进行必要的规制。 从实践看，对公共权力的规范可以从两个层面着手：其一，建立健全科学、合理的权力结构。当前中国的权力结构虽然具有快速响应、决策高效的优势，但是其不足也是非常明显的。一旦出现重大失误，其优势也会在瞬间变成劣势。因此，应从整体和长远出发，积极建构科学、合理的权力结构。总体上看，这种权力结构的科学架构，其重点应在于执政党权力、国家权力及政权系统三个层面。就执政党的权力结构而言，可以进一步扩大党内民主，完善党际之间的权力结构，创新探索党委权力制约和监督机制。就国家权力结构而言，需要解决的是人大对“一府两院”权力的制约和监督问题。“增强人大对行政、审判和检察机关工作监督的针对性和实效性，真正将‘一府两院’行使的权力纳入到法制化、制度化的监督过程之中。同时，进一步提升国家司法机关的地位，充分发挥其司法监督功能。”[14]就政权系统内部的权力结构而言，主要就是解决好党委、人大、政府三大权力系统内部的分工合作问题。“当前我们应当重点加以考量的，是按照决策权、执行权、监督权适度分离的原则，整合相关职能及其机构，科学分配权力，合理设置权力层级。”[15]其二，夯实以权利制约权力的基础。权力源于权利的让渡和授予，因此，权力运行的重要目标就是对权利的尊重。一定意义上讲，一个国家公民权利的维护状况直接反映了权力的基本质态。因此，当前在夯实权利制约权力基础的过程中，首先需要做的乃是培育和提升公众的权利意识，要努力让公众意识到监督公共权力是其本来的重要权利范畴，以权力所有者的身份来监督权力运行情况是其理所当然的权利，也是其义务所在。 (二)推进合作治理，搭建信任建构的重要平台 类似T市公共危机的诸多事例表明，单纯依靠政府的行政管理难以实现与公众的沟通、互动，进而会产生较多交流障碍，形成误会。因为，在一个快速发展的转型社会，公众的需求日渐多元化、差异化，并呈几何级增长。面对这些复杂情势，迫切需要政府告别传统的一统独大的管控模式，而应该坚持合作治理。 在Kooiman看来，“一种倾向社会中心的治理模式逐渐在欧盟兴起，这是一种社会政治的治理改造工程，而不仅止于政府结构与人员的整并与精简；它是一种涉及政府与民间社会互动关系的行为面、过程面、结构面的动态结合。这种在欧盟兴起的治理模式就是‘合作式治理’”[16]。近年来的诸多案例表明，“作为一种基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系的伙伴情谊的治理形式，它强调的是一个公民社会，在政策制定的过程中，不只是由上而下的专家指导和政府全能，更希望由公民、基层、民间组织共同参与制定政策，借此形成与政府间的互相对话，实现共识的凝聚”[17]。在地方治理层面，这种合作治理主要就是地方政府与公众、社会组织之间的合作互动，它是一种政府引导、其他积极主体参与的治理模式。从《人民论坛》杂志社组织实施的国家治理创新实践所入选的典型案例来看，贯穿“政府创新十佳经验”和“社会管理十佳经验”的一条主线即是“合作”。这说明，合作互动已经成为当前治理活动的灵魂和精髓。 推进合作治理，首先需要政府革除公众参与容易导致社会动荡的错误思维。一段时间以来，谈及公众参与，政府习惯性地将其与社会不稳定因素直接相联。但实际上，公众参与有助于架通官民互动的桥梁，消除误会和隔阂，催生共识，因而并不会滋生社会动荡，相反有助于促进政府改进工作方式，为政府提供有用的决策咨询信息。其次，需要以“顶天立地”的精神搭建具体的合作平台。所谓“顶天”，就是要将合作上升到治理战略的高度来认识，而不是权宜之计；所谓“立地”，就是要开发一些具有可操作性的具体措施来促进合作。如始发于浙江温岭的民主恳谈就是一种典型的合作治理实践，它不仅激发了公众参与治理活动的意愿，而且以实际举措架构了合作治理的现实框架。最后，需要构建合理的责任机制。从目前的合作治理实践来看，人们容易忽视合作后的责任划分，从而导致出现“开心时友好合作，出事后互相指责”的尴尬局面。因此，在构建合作平台的同时，也应界定参与主体的责任和义务，清晰合理划分彼此权责范畴。 (三)培育公共精神，务实信任建构的社会基础 一些案例表明，政府信任缺失并不完全是政府单方面的原因。实际上，公众的公共精神匮乏也难辞其咎。一段时间以来，公共精神成为在一个纷繁复杂的时代里人们如何构建良好社会秩序的时代议题。因而，引起了一些大思想家如帕特南、阿伦塔、哈贝马斯、罗尔斯、麦金太尔等人的探究兴趣和持续不断的关注热情。检视这些研究可以看出，虽然他们各有自己的界定，但基本上都认为公共精神是一种能体现公共性的价值理念及行为准则。公共精神也可称之为公共理性。“这种公共理性就是所有公共生活参与者的伦理约束，是现代社会的一种精神原则和公共领域的行为准则与道德风尚，构成协调人与政治、人与社会、人与人之间文明关系的价值规范。”[13]262公共精神有助于促进社会成员形成共识，催生互信。“逻辑与历史分析表明，培养公众的公共理性精神是推动现代政治信任成长的内在要求与必然趋势。公共精神是现代公共领域的道德准则，是公众为公共利益而行动的气质特性，它能够引导公众自主地作出判断和选择，帮助公众形成理性品质，对政治信任的生成至关重要。”[13]263 然而，现实生活中的公共精神并不乐观。一些基于信任缺失进而导致公共危机的事例表明，一种“利益饥渴症”开始显露，人们不断向政府提出各种合理或不合理的利益诉求，但是，当要求其承担相应义务的时候，则难见其踪影；面对公权腐败，人们深恶痛绝，恨之入骨，但是在要求他积极付诸反腐败的实际行动时，则畏首畏尾，有的甚至背后对腐败行为推波助澜，宽容甚至希望自己能腐败；一方面指责别人不关心、不参与公共生活，另一方面自己也对公共事务置之不理，对公共活动冷漠无比；一边抨击政府徇私枉法，一边却毫无法治意识，四处钻法律的空子。 培育公共精神，首先培育适应现代国家治理的“公众文化”。将社会成员看作是政治生活中的独立个体而不是“附属物”，激发社会成员的主体意识、自主意识和权利观念，通过基层民主实践和社会自治训练，不断提升公众文化素养。“公共精神不是一朝一夕就可以养成的，也不是单纯的知识学习就能够得到的，而是在公共生活的实践活动中逐步习得的。”[18]如同学习游泳一样，一味地站在岸边听教练的教授或者观摩别人游泳，而自己却不下水，这样的游泳训练再久，也不能让学习者所掌握。公共精神培育的道理也是这样。唯有积极参与公共生活，才可以在“历练”中习得这一精神。 收稿日期：2014-08-11