保障性住房投资与融资的机制研究，本文主要内容关键词为：融资论文,住房论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保障性住房投融资机制存在的问题
近年来，尽管我国城镇居民总体居住水平大为提高，但由于住房保障投资和融资体系方面存在的问题，导致低收入、甚至中等收入居民的住房问题日益突出。
(一)住房保障体系的问题
1、住房保障体系不健全。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出了清晰而完整的整体住房供应体系和住房保障体系。但一方面，由于财税体制和土地制度的约束，地方政府在建设廉租房和经济适用房方面缺乏积极性。另一方面，保障房尤其是经济适用房制度设计存在严重的问题而饱受诟病。廉租房、经济适用房建设在许多城市进展缓慢甚至停滞。保障性住房占全部住房比例不足10%，绝大多数保障对象处在实际的住房保障体系之外。2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知(国发[2003]18号)》要求“完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。以经济适用房为主体的保障体系事实上被废止，但是并没有随即构建新的保障体系。最近两年，各级政府在保障性安居工程建设方面进行了很好的探索，2011年9月30日国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，将公租房作为保障房的重要形式，提出2015年城镇家庭保障对象的比例达到20%的目标，但仍约有50%的中等及以下应保家庭没有被合适的住房保障形式覆盖。
2、住房保障模式与住房金融体系不匹配。当前，住房保障金融体系的主体就是公积金制度，这一制度是在借鉴新加坡经验的基础上，适应住房供应体系以经济适用房为主体而设计的。经济适用房类似新加坡的政府建屋局建设的组屋，其可持续运行的模式是：一方面，通过政府建设控制住房价格和建设标准，另一方面通过强制性公积金支持实现住房开发和消费的循环，这是一种政府提供福利、直接干预的准市场体系，需要诸多严格、苛刻的制度和管理条件。目前，一方面，政府已经放弃经济适用房为主体的保障性形式，另一方面，由于没有公积金制度之外的其他保障性住房金融，加上公积金规模小，同时存在许多问题等，所以，保障性住房的融资，事实上主要是通过商业银行信贷实现的。公积金所发挥的投资和融资作用相当有限，仅在住房消费信贷方面，实行商业银行贷款和公积金贷款进行组合。
(二)投资体制存在的问题
无论是在以经济适用房为主体的目标设计下，还是在经济适用房的主体地位被废弃之后，保障性住房的投资体制都没有理顺。保障房投资仍然存在以下问题：
1、政府投资。一方面，政府投资比例过低，另一方面投资隐性化。对于保障房的政府资金投入，目前多数城市主要由中央规定的三部分构成：中央投入当年保障房建设投资总额的10%、当年土地出让金收入的10%和部分公积金增值收益。这些要分别投资于廉租房、公租房、棚户区改造、农村危房改造等，其中一部分还要用于房改补贴，真正作为股权直接用于保障房投资的主要是廉租房。目前各地政府在保障房方面的政府支持，主要体现在土地无偿划拨和税费的减免及返还，这实际上也是政府投资，但其产权主体及股权结构不清，资产被大大低估。
2、社会投资。第一，由于期房制度存在，住房开发主要通过融资实现，开发商自有资金极为有限，缺乏动力直接进行包括保障房在内的投资并持有，乃至进行针对保障对象的出租；第二，由于没有股权投资的制度设计和政策优惠，加上基金等股权投资较为落后，企业、非营利机构和机构投资者对保障房投资(或者商品房投资持有用于对保障对象的出租)积极性不高；第三，由于缺乏相关政策优惠和稳定而持久的盈利模式，开发商不愿意从事廉租房、公租房、经济适用房、限价房和危改房等开发和投资；第四，在住房货币化分配的体制下，职工单位将对职工的住房分配内化在工资中，同时为职工缴纳公积金，因而也已经失去了直接投资的责任和动力。
3、个人投资。面对商品房价格快速地高涨，首先，富裕家庭开始大量投资商品房并按商品房的市场价格向社会出租，在缺乏稳定的制度安排和优惠政策的情况下，他们没有渠道、也没有动力投资保障房；其次，保障家庭尤其是低收入家庭以及中等收入的年轻家庭拥有投资购房的欲望，但购房投资能力相对不足，限价房、经济适用房、棚户区改造房、拆迁安置房数量有限。
4、投资管理。第一，廉租房和公租房虽然都是由政府投资的，但是出资人及其代表主体缺位，产权模糊，出资者、建设者、经营者和管理者的定位不明，责任不清；第二，对于限价房、经济适用房、拆迁安置房、棚户区改造房等有限产权房，政府虽然以土地无偿划拨、基础设施配套、税费优惠等方式进行投入，但其产权模糊，尤其国有产权和股权比例界定不清，资产管理和增益收益的管理不到位。总之，没有建立起清晰而有效的投资管理和资产管理体制。
(三)融资体制存在的问题
目前保障性住房的融资主要是公积金信贷、商业信贷以及两者的组合，债券融资刚刚开始，融资体制和机制存在较大的缺陷和问题。
1、金融工具。从整个金融体系看，目前政策性金融规模狭小，而由于资本市场还不够发达，商业信贷在住房金融体系中处在绝对的垄断地位。第一，在没有政策支持的情况下，认为保障房成本高、违约风险大、盈利低，缺乏信贷动力；第二，目前的公积金由于规模有限，缺乏合理的制度设计等，承担的政策性开发和消费融资的能力也还十分有限；第三，虽然中央决定发行地方政府或企业的保障房建设债券，但如果不就债务偿还、风险担保和保险作出制度性合理安排，证券认购将会受到影响，未来也会出现难以避免的问题；第四，目前对商品房融资的信托已经开始出现，但是针对保障房融资的信托业务并没有开展；第五，虽然针对商品房的上市融资已经有了一定的规模，这些上市公司甚至也承担一定的保障房建设任务，但是完全针对保障房的上市融资还十分缺乏。
2、金融机构。目前负责住房保障的金融机构体系极不健全。第一，目前的住房保障机构主要是公积金管理中心，但公积金管理中心不仅内部治理机制存在缺陷，且在实际执行过程中存在着覆盖率低、执行不到位、规模小等问题，目前难以承担全部保障房融资的任务；第二，由于缺乏政策支持，曾经建立的住房储蓄银行也变成了商业银行，无论是商业性住房或保障性住房都要借助商业银行开展，而商业银行如前所述不愿开展保障性住房信贷；第三，没有专门的政策性金融的信托、基金、债券、担保和保险机构等，使得保障性住房无论是开发融资还是消费融资，无论是公积金的政策性机构，还是从商业信贷和证券市场融资都难以实现，导致保障性住房开发与消费的资金渠道狭窄。
3、融资机制：由于住房价值巨大，投资者无法依靠自有资金，需要短期通过向外部融资，实现所有权的让渡，然后在长期内逐步偿还外部融资。目前有关住房个人抵押贷款的融资机制比较成熟，商品房和限价房、经济适用房等出售给保障对象的住房融资机制已经实现了“短借长还”，但是有关廉租房、公租房等由政府和非营利机构等拥有用于出租的住房还没有建立起该机制。由于没有疏通长期分期还贷或长期债券融资的机制制度，无法形成稳定、持续的收益现金流以匹配长期分期还贷的现金流，因此保障性住房要么借不到钱，要么借到的是短期资金，无法解决公租房建设的资金缺口和保证公租房资金长期平衡，从而无法确保公租房的持续运转。
4、融资政策。除公积金制度的部分优惠政策外，有关保障性住房的开发融资和消费融资都没有基本的政策优惠。目前商业银行从事保障房的信贷并没有利息补贴和政府支持的担保机构的担保和保险，也没有税收减免的优惠，商业银行以及其他金融机构缺乏提供资金的积极性。
中国住房保障投融资机制的目标设计
国际上保障性住房发展模式及解决途径主要有三个模式：以美国为代表的市场模式，发挥市场的基础作用解决住房问题；以德国为代表的合作模式，发挥准市场的基础作用解决住房问题；以新加坡为代表的福利模式，发挥政府的主导作用解决住房问题。与此相适应，住房金融发展模式及投融资体制也主要有三种模式：以美国为代表的资本市场融资与住房抵押贷款制度，以德国为代表的合同储蓄融资与契约性住房储蓄制度，以新加坡为代表的强制储蓄融资与公积金制度。
基于我国人口多、幅员广阔、各地情况不同的国情，在我国城镇应该建立三类梯度保障、动态过滤调整的住房保障体系，同时建立混合型的住房保障金融体系与之适应配套。
(一)建立四级梯度、动态过滤的住房保障体系
将城镇全部居民(包括在本城镇出生的居民和在城市里固定工作一定时期的外地居民)，根据收入水平，同时参考家庭资产和工作年龄，分成四个层级，对于中上收入者、高收入家庭(30%)提供商品房，其中租赁10%，购买20%，同时通过物业税对奢侈消费进行限制。针对70%的中等及以下城镇家庭，建立四类梯度、动态过滤的住房保障体系。对低收入住房困难家庭(10%左右)确保租住廉居标准的保障性租赁房，通过政府直接实物配给或者全额货币补贴。中等偏下收入的年轻家庭(10%左右)(包括固定工作一定时期的外地人)租住安居标准的保障性租赁房；中等偏下收入年长家庭(10%左右)(包括固定工作一定时期的外地人)可购买安居标准的保障性自居房(包括经济适用房、棚户区改造房、合作建房、拆迁安置房以及居住10年以上的公共租赁房等)，这些住房属于共有产权，其中政府拥有部分产权，不可以直接对外出售。中等收入者(40%)购租康居标准的普通商品房租赁(10%)和普通商品房购买(30%)，政府给予税收优惠(税费减免)和金融支持(公积金、抵押贷款、担保保险、利息补贴)。购买的普通商品房产权属购买者个人或家庭所有，租赁的普通商品房产权属出租者个人或机构等所有。
政府制定保障性住房法律制度，对保障性住房的准入、轮候、退出等作出具体且合理的规定，第一，根据收入、家庭资产和工作年限等变化，定期调整保障家庭享受住房保障的层级；第二，根据城镇整体经济社会发展和居民收入水平的变化，调整住房保障的标准、结构和方式。
(二)建立政府负责兜底、家庭担当主体和社会广泛参与的多元投资体系
对应四级保障性住房体系，按照产权分类，保障性住房主要由三部分组成：公有产权的租赁房，主要包括廉居和安居标准的租赁房；共有产权房，主要包括部分安居标准的租赁房和自住房；自有产权房，主要包括康居标准的普通商品房、康居标准的租赁房和安居标准的租赁房。
其中，公有产权租赁房主要由政府投资和融资；共有产权租赁房由政府、企业、非营利机构、机构投资者分别或共同投资或融资；共有产权自住房(包括经济适用房、限价房、拆迁安置、棚户区改造、合作建房、自建房等)主要由保障对象投资和融资，政府以土地、基础设施配套投资及税费减免作价入股；自住自有产权房主要由个人投资融资。出租自有产权房主要由个人、企业、法人单独和共同投资持有并出租给保障对象。
1、多方筹措资金，实施政府对保障房的兜底投资。第一，中央财政、省级财政、市县财政从一般预算中列出资金，进行公有和共有产权租赁房的建设资金注入；第二，政府从土地出让金和将来的物业税中，提出一定比例资金建立住房保障基金，专门用于公有和共有租赁住房的股权投资；第三，税费减免，作为对于共有产权自住房的股权投入；第四，政府注资土地资产，作为公有或共有产权保障房股权投资；第五，政府将部分一般预算收入和住房基金作为股本，注资或增资建立政策性住房银行、担保公司和保险公司。
2、制定优惠政策，支持家庭作为投资保障房的主体。政府通过以提供土地、税收减免等形式作价入股投资，降低共有产权自住房的价格；通过抵押贷款优惠、政策担保和购房税费减免等。从而减轻购买共有自住房和自有自住房的负担，支持全部城市家庭的50%进行购房投资。
3、设计盈利模式，调动社会资金投资保障房。政府通过经营税费减免、土地优惠、特许经营权让渡、投资盈利补贴，确保企业、非营利机构、机构投资者等投资保障性住房能够获得稳定的收益，鼓励社会机构从事公有和共有产权租赁房的投资，鼓励社会机构从事商品房的开发与持有并向保障对象出租。
4、建立保障性住房投资的管理体制和机制。借鉴现代企业管理制度，建立共有和公有保障房资产管理公司，进行投资管理。作为出资者(包括政府、保障对象、部分企业、股权投资者)的代表行使资产的监管责任；代理机构(住房管理中心)接受出资人和政府委托，向出资人和政府负责，从事保障房的资产管理、经营和分配；企业及社会机构接受住房管理中心的委托提供市场化、专业化的建设、经纪和物管服务。
(三)建立混合型的保障性住房融资体系
未来的住房保障体系是多层次的，保障性住房建设需要投资者向外部大量融资。因此，要构建“短借长还”的融资机制，除了完善公积金制度、探索建立政策性抵押贷款银行和住房储蓄银行外，还要完善保障性住房的政策性融资制度，同时建立保障性住房的商业性融资制度。其融资体系如表1。
1、借鉴新加坡的经验，完善公积金制度。第一，建立公积金全覆盖制度，使城镇中各类就业群体(包括有固定工作的农民工)享受公积金福利待遇；第二，打通住房公积金、社保基金、养老基金等界限，使其互相调用；第三，建立与家庭收入水平逆向差别优惠的公积金存贷制度。首先，适当提高住房公金存贷款利率，并与市场住房贷款利率变化挂钩，形成准市场利率的住房公积金基准利率。其次，对具备一定住房消费承受能力的高收入和中等收入家庭按照准市场利率发放住房公积金贷款及组合贷款，对低收入和中低收入家庭发放无息和低息贷款。再次，成立专门的公积金经营管理公司，接受公积金管理中心的委托，负责管理公积金的储蓄、投资、信贷等管理。最后，将公积金经营公司纳入金融监管范围，由银监会根据金融法规，制定相关具体法规进行监管。
2、借鉴日本的经验，建立住房政策银行或改造现有的国家开发银行使之成为住房抵押贷款政策银行。一方面，通过提供信贷和购买债券等形式向住房投资者提供开发贷款；另一方面，对中等及以下收入家庭购买保障性住房和普通商品房进行金融支持。向保障对象提供低利率的消费贷款。住房政策银行也可以将抵押贷款进行证券化后在二级市场上进行出售。
3、借鉴德国经验，建立住房储蓄银行。允许和鼓励一些城市尤其是一些中小城镇进行住房合作社探索，先试点总结经验，制定《住房储蓄银行法》，建立居民建购房的互助融资体系。第一，从住房储蓄客户中吸收存款；第二，向住房储蓄客户发放贷款；第三，向住房储蓄客户的住房建造、维修、改造等进行融资；第四，银监会制定相关法律对储蓄银行进行严格而审慎的监管。
4、借鉴美国经验，建立全国性政策性抵押担保和保险机构。第一，为政策性住房金融机构进行开发和消费的贷款和购买债券提供担保和保险；第二，为商业性住房金融机构进行开发和消费的贷款和购买债券提供担保和保险，在保障房建设和消费的借款方与商业性金融机构之间搭建信用桥梁，将商业性信贷资金引入保障性住房领域；第三，尝试为商业性和政策性金融机构将保障性住房抵押贷款证券化出售，提供担保和保险；第四，吸取美国次贷危机的教训，建立审慎而严格的金融监管制度，加强对商业银行放款的道德风险监管，高度重视并采取有效措施解决住房抵押贷款衍生交易带来的信用风险扩散。
5、完善保障房融资的政策体系。第一，对政策性金融机构包括公积金经营公司、政策性住房抵押银行、住房储蓄银行、政策性担保和保险机构的实行税收减免等；第二，对商业性金融机构包括商业银行、保险公司、各类基金、信托、担保公司，从事保障性住房金融业务的公司，分别制定科学、合理的税收减免、利息补贴等优惠政策，使其能够获得稳定而持续的商业利润；第三，对住房保障家庭购、建、租保障标准以内的住房融资，分别制定税收优惠、利息补贴和抵押担保保险等优惠政策，对住房储蓄存款者实行存款免税制度和国家奖励制度。
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