公共服务的竞争性外包:比较丹麦和瑞典的政策与执行,本文主要内容关键词为:丹麦论文,瑞典论文,竞争性论文,外包论文,公共服务论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
人们通常认为,丹麦和瑞典这两个国家不存在或者只有少量的外包现象。但事实正好相反,这两个国家都有很长的将公共服务外包出去的历史,而且自从20世纪80年代就开始争论和执行竞争性外包政策了。
导论
将公共服务外包出去不是新现象,尽管对这些政策的实际效果一直争论不休(Deakin and Walsh,1996;Rhodes,1994),但人们普遍承认,外包是管理的一种特殊形式(Bryntse,2000)。
目前,大多数有关公共部门外包的研究都侧重于探讨英美国家如美、英、澳大利亚和新西兰的经验和做法(Kettl,1993; OECD,1997)。在本文中,我们将主要比较和讨论两个斯堪的纳维亚国家——丹麦和瑞典的发展道路。斯堪的纳维亚福利国家的政府在很长一段时间以来一直受到社会民主党的控制。该党强调公共服务应该由内部来提供。所以给人的印象是,在这两个国家中,不存在或者只少量存在外包现象。但事实正好相反,这两个国家采用公共服务外包的方法已经有很长一段历史,而且自20世纪80年代以后就开始争论和实施竞争性外包政策了。
丹麦和瑞典的制度结构非常相似,如地方政府势力很强,地方当局提供了大部分福利服务。丹麦大约有275个市政府和14个州政府,瑞典大约有289个市政府和24个州政府。丹麦和瑞典的地方政府都具有高度自治的特点,享有一定的地方税收权,是否将服务外包出去的决定权掌握在市政府或者州政府手中。但这两个国家在经济因素、民族文化以及产业结构等方面也存在着不少差异。丹麦在20世纪80年代初期曾经遭受经济衰退,但不久以后就走出低谷,在20世纪90年代迎来了经济的快速发展。而瑞典的经济表现在20世纪80年代一直不错,但从20世纪90年代开始,经济步入低谷,直到20世纪90年代后期才开始恢复元气。瑞典文化具有以行政为导向的特点,主要特征是重视长期规划,寻求意见一致、避免冲突,遵守法律以及拥有稳定的社会结构。而丹麦文化的特征是以商业为导向,临时性的成分居多,决策速度快,具有弹性的社会结构(Alvesson,Henriksson and Lind,1999;Boye,1999)。
在最近10年中,无论是丹麦还是瑞典,在实施竞争性外包政策方面都取得了重大进展。在本文中,我们将探讨二者在执行和改革过程中的异同,比较二者的目的、参与者、执行手段、结果以及发展速度等问题。
丹麦和瑞典的竞争性外包
外包的历史和主要实践
在丹麦,将公共服务外包出去的例子至少可以追溯到16世纪(Andersen,1997)。在上一个世纪里,无论是在丹麦还是在瑞典,在建筑业、街道维护、垃圾清洁等方面已经普遍采用了外包方法,尤其是那些没有足够能力或者适当设备来自己提供这些服务的行业(SPK,1992)。但就社会服务进行外包并不常见。在社会福利国家,将照顾弱势群体的任务外包给营利性的私人公司被视为是非法的。总的来说,在瑞典和丹麦,外包并不是与公共机构联系在一起的,而且除了大多数社会服务之外,很多服务领域都有过类似实践。然而,其实践有这样一个特点,即它并非是以一种竞争性的方式如经常变换承包人进行的。往往是与预期的供应商进行谈判,一旦承包人确定下来,往往会持续数十年(SOU,1991)。承包关系往往很稳定,持续时间长,没有竞争压力。因此,通过外包来管理服务的概念与竞争概念是脱节的。由于私人承包公司可以为多个城市提供服务,所以它更像是从规模经济中获取利益的一种方式。
竞争性外包的新时代
公共选择理论提出了公共服务竞争性投标的新观点,美、英、澳大利亚和新西兰等普遍制定了相关政策。这一观点是对公共部门低效率、官僚化以及缺乏回应性等批评的回应,同时也受到新信息技术、个人化价值观以及由于全球贸易和解除规制而导致的竞争日益加剧等因素的影响。
在丹麦和瑞典,有关公共服务效率的讨论从20世纪80年代就开始了。在这两个国家中,联合政府以微弱多数取得政权,这也反映了占主导地位的信仰体系的变化。在丹麦,20世纪80年代保守党政府就已经提出要加强竞争和实行外包政策,但是社会民主党内人士和工会成员中一直有人反对,声称社会权利受到了威胁。作为一个少数党政府,保守党政府无法承受这种压力,所以外包也因此而搁置了大约6到8年的时间(Andersen,1997;Andersen,Greve and Torfing,1996;Greve,1997)。
20世纪90年代初,竞争性外包的观点在丹麦又再次复活,一个专门的公司委员会在1991年正式出版了一个白皮书(Betnkning,1991)。这本书阐述了有关未来发展的一些基本原则。其中一个重要原则是,“公共任务的执行应该遵循这样的原则,即应该由那些能够做得最好而且最便宜的单位承担,而不管它是在公共部门还是在私人部门中”。除此之外,该白皮书还表明赞同公共部门与私人部门开展竞争和合作。它还建议采用一些标准来将服务外包出去,例如可以详细地说明该任务内容,可以与内部的出价进行成本比较,有能力的外包人可以得到质量担保。该白皮书还强调了公共部门组织应该掌握专门技术来评估未来的投标。
在瑞典,社会民主党政府于20世纪80年代后期也提出了竞争性外包的观点,这是受到了当时英国和美国的影响。一些白皮书讨论了从激烈的竞争中可以得到哪些好处,以及让公民可以更自由地选择供应商的重要性。人们还讨论了竞争的各种障碍(Bryntse,2000a)。其中一个障碍就是地方政府的法律,因为地方当局被解释为肩负着提供公共服务的责任。有人解释说,这意味着不允许将公共服务外包出去。另外一个障碍就是会计系统,整套系统使得人们很难计算内部服务的真正成本。最后,增值税税收规则使得支付外部外包商的服务费的成本要高得多。1992年,瑞典地方政府的法律做了一定修改,解除了以上障碍。这被看作是通向新型公共服务管理的重要一步。
自20世纪90年代开始,将公共服务外包出去的做法在瑞典得到了迅速推广,这也要归因于保守党政府的上台以及一场严峻的经济危机的影响,这两大因素使得公共部门缩减成本的需要变得特别迫切。瑞典于1994年1月开始实施新的公共采购法,其中有单独的一章专门要求数额较小的、所有类型的公共采购包括社会服务都要采用竞争性投标程序。然而,是否将服务外包出去的决定权仍然掌握在地方当局手里。这一法律适用于各种公共服务的采购,也适用于所有类型的公共部门组织。新的采购法中有一个重要变化,那就是如果预定的投标程序被公共机构破坏的话,投标人有进行申诉和获得补偿的权利。这一可能性被投标人广泛运用,许多权威机构因为违反法律而支付大量罚金。
20世纪90年代中期,丹麦和瑞典的社会民主党再次在中央政府中占据大多数,而且大多数地方政府也是这样。瑞典地方政府的政策开始更为强调质量与合作,而不是竞争和降低成本。有关采购的立法也经过了多次修改,更为强调质量标准(Bryntse,2000a)。丹麦地方政府将服务外包出去的积极性也有所增加,但整个20世纪90年代的争论一直很激烈。人们一般认为,丹麦在公共服务领域中执行竞争性外包的过程要比瑞典“晚上5年的时间”(Ugebrevet Mandag Morgen,1997)。
概括来说,瑞典和丹麦都受到了国际趋势主要是英美的影响,将一个管理概念转变到一种新型的政府服务风格。丹麦在20世纪80年代就已经迈出了第一步,然而随后的发展却比较缓慢。瑞典起步晚;开始于20世纪90年代,但相对来说速度要快得多,可能主要是因为受到经济危机的影响。丹麦在20世纪90年代后期重新引入竞争性外包的概念,部分原因是受到了瑞典经验的激励。
目的、参与者和手段不同
20世纪90年代早期,欧盟颁布了一些用于公共采购的条文,其目的在于在欧洲范围内提高不同国家之间的贸易水平,所以欧盟可以说是一个很有影响力的参与者。欧共体1992年6月18日颁布的采购服务条例,要求超过一定数额的公共采购,必须在整个欧共体范围内进行公开投标,同时必须在官方杂志上刊登。这一条例适用于中央政府行政和地方政府行政。瑞典和丹麦的国家立法都遵循了这些条例。
丹麦和瑞典的竞争性外包政策受到了一些不同的国家目的的影响。在丹麦,这场争论中至少可以发现6个战略目的(Andersen,1996),从历史上可以找到更多(Andersen,1997)。财政部认为外包出去是公共部门组织结构现代化的一个部分。贸易和产业部认为战略性的外包可以在公共部门和私人部门之间构建伙伴关系,从而增加服务行业的出口机会。丹麦地方政府更多的是将外包看作是削减成本的工具,而且可以给公民提供更多的选择。社会民主党内部也一直在探讨外包出去到底有什么好处。一个共同的看法是,实施这些政策就是为了在公共部门服务中向更多的私人部门打开参与的空间,由此来加快私人部门中服务行业的发展。
瑞典实施外包政策的主要目的在于迅速削减成本和增加公民选择,保守党更为强调公民选择的问题。在实施外包政策方面,瑞典政党内部和政党之间的争论要比丹麦少一些,这也可能是由于瑞典经济危机的影响。
在瑞典和丹麦,许多不同的参与者也都参与到竞争性外包的监督和提供上来。在这两个国家中,中央政府以及地方政府联合会都扮演了很重要的角色,如出版报告、进行评估以及调查外包案例。丹麦中央政府成立了一个国家外包委员会来支持那些外包行为,竞争委员会提供指导并实施监督,投标人投诉委员会则负责处理对投标程序的投诉。另外一个有影响的参与者就是丹麦财政部,它制定了一系列原则来指导外包服务,评估外包意向,仔细考核任务,适当地注意引导设计合同、执行和评估等。
在瑞典,最有影响的机构是国家公共采购委员会,它承担着监督公共采购法实施情况的责任。它们出版了解释法律的指导文件,就实施情况写出报告,以及通过电话提供咨询。在瑞典,有很多法律案件与投标人投诉非法的投标程序有关。国家公共采购委员会的观点在解释法律方面有着重要作用,对公共机构中的采购实践有着广泛的意义(Bryntse,2000a)。另外一家机构即瑞典竞争委员会,它是负责监督瑞典竞争法实施情况的机构,同样也开展公共部门有关外包和竞争的研究,并向地方政府提供建议和培训课程。
瑞典的产业联合会在与地方政府联合会的合作过程中,制定了公共服务的标准合同。私人外包商联合会以及游说组织同样也参与到制定公共服务标准合同的过程中。瑞典的雇员联合会也积极发挥作用,出版指导手册,开展研究,制定标准合同等等。在外包“盛行”的最初一段时间中,许多咨询人士和研究人员都参与到设计规范、设计合同以及为地方政府提供评估报告的过程中。通过咨询人士和研究人员的努力,客户与外包商分开的组织模式普及到许多地方政府。
概括而言,瑞典和丹麦采用和实施竞争性外包的过程中存在着许多不同的参与者和利益相关者。在这一过程之中,还不断产生新的机构参与者。不同参与者从不同角度、出于不同原因运用了竞争性外包的方法。
竞争性外包政策的后果
评估外包政策的后果是个难题。衡量经济后果即成本节约量是一个维度,还有一个定性的维度如服务水平的实际变化,另外一个维度是对工作状态的影响。关于经济后果,如何测量成本和收益是一个问题,因为它们往往是分散于整个组织之中的。此外,还有一个比较在实施外包政策之前和之后的表现的问题,因为许多不同的变化都是同时发生的,包括会计系统的变化。这导致了数据缺乏可比性(PLS咨询公司,1997)。尽管目前在瑞典和丹麦都很流行调查公民对服务质量的看法,但仍然有一个评估的问题,因为地方政府在实施服务外包之前很少采用用户调查的形式。而且,必须考虑到由于成本降低和公共服务规模缩小而带来的服务水平的变化,而这并非必然与竞争性外包联系在一起。最后,必须记住,竞争性外包的比例有了相当大的变化,而且不同类型的服务的外包后果也是千差万别的。
竞争性外包的比例
根据一些发表的数字,无论是丹麦还是瑞典,服务外包的比例都有所提升。然而,由于在这一过程中会计系统经常发生变化,所以评估这些数字还是很困难的。已经发表的数字有时指的是中央政府的服务,有时指的是地方政府的服务。在20世纪90年代,丹麦中央政府外包的平均值有所提高,从1992年的17.3%提高到1995年的19.9%。根据丹麦财政部的统计,2000年的平均数值仍然是大约20%左右(国家外包委员会,2000)。从1991年到2000年,在丹麦县、市政府中,外包服务的平均比例一直稳定在10%左右;而在丹麦州政府中,外包服务的比例则一直稳定在7%左右(PIS咨询公司,1997;全国地方政府联合会,2000)。对于建筑以及维护服务来说,外包的比例一般要更高一些,在中央政府中大约占75%的比例,在地方政府中大约占79%的比例(财政部,1996;PLS咨询公司,1997)。中央政府的外包服务包括清洁、建筑物维护、项目管理、咨询和食品供应等。地方政府的外包服务包括清洁、照顾老年人、照顾儿童、公园维护以及街道维护等。与机构权力以及政策计划有关的任务一直没有被外包(Christensen,1996)。竞争性外包主要发生在保守党或者自由党占多数的地方政府中。
20世纪90年代之前,外包服务在瑞典地方政府整个支出中所占的平均比例一直是稳定的,大约在6-7%(排他性的投资项目)。然而,后来在不同服务领域中,这一比例发生了不同变化,如学校交通大约是80%,垃圾清洁大约是50%,建筑物清洁和高速公路养护大约是25%,公园养护大约是6%,老年人和儿童照顾大约是1-3%(SPK,1992)。在20世纪90年代,在大多数服务领域中,这一数字都有了提高,尤其是在社会服务领域。将社区照顾老年人的任务外包出去的平均比例,从1990年的1%增加到1997年的8%(Socialstyrelsen,1998)。在一些大型的、主要由保守党执政的城市中,这一比例还要更高一些,照顾老年人的任务有大约30-40%被外包出去(Socialstyrelsen,1996)。
成本削减与质量
在瑞典,不同公共服务竞争性外包的评估报告显示,成本下降了大约5-20%,而服务质量并没有显著变化(Bryntse,2000a)。同时还有一些技术创新和工作方法创新的报告。在丹麦,有一家咨询公司即PLS咨询公司,它代表丹麦国内事务部来专门负责评估外包活动。它指出,一些地方政府的成本确实降低了,同时质量保持在原有水平;但是也有一些服务质量反而降低了(PLS咨询公司,1997)。在该报告考察的20个地方政府中,有3个地方政府的成本削减了大约10%-20%;有4个地方政府节约成本不到10%。有1个地方政府在垃圾清洁上节约了24%的成本。在这些数字中间,与外包程序有关的交易成本并没有被考虑在内。在1个地方政府中,据说通过一个清洁合同而节约的费用有150,000丹麦克朗,但是咨询费用就高达100,000丹麦克朗。最近的评估又再次确认了早先报告中的发现(国家外包委员会,2000;全国地方政府联合会,2000)。在丹麦,就质量问题向使用者展开调查的结果得到了不同的结果。丹麦的一个地方政府中,大约有97%的被访者指出,他们根本没有感觉到任何提高。大约60%的人声称,他们对所提供的清洁服务不满意。
公民选择
在瑞典,保守党实施外包政策的理由之一就是可以增加公民的选择。丹麦也提出了类似的论调(全国地方政府联合会等编,1999)。看起来,这一目的并没有在多大程度上得到实现。公民还不太习惯于用这种选择,他们更习惯于熟悉的学校、幼儿园以及老年人之家等等(Trygghetsfonden,1994)。
采购立法
瑞典曾经在公共机构和外包商之间进行了一次调查,征求他们对公共采购法的看法。结果,双方都对该法律限制在投标过程中运用协商方法表示了不满,他们声称这一限制妨碍了在价格和质量之间实现一种平衡(NOU,1998)。这一调查中的一个普遍看法是,采购法的实施可以节约10%左右的成本,在大多数机构中,有时甚至可以节约20%的成本。但是15-20%的机构指出,最近这一成本又大幅上升了,超过40%的机构认为这一立法不能提高公共采购的效率。负责采购的官员指出,他们感觉上和官僚一样,没有感觉到需要承担商业责任。也有人指出,欧盟登广告邀请投标人竞标的做法没有必要,需要投入大量时间、精力和资金,但实际上几乎没有其他国家来竞标。人们一般认为很多服务具有自己的特点,即它们需要本土的外包商,例如校车服务以及建筑物维护等等(NOU,1998)。
工作状态
瑞典展开了一些调查,试图发现外包对于雇员工作状态的影响。有一项调查发现,雇员的工作速度有所提高,而且过去登记在册的加班现象有所减少,因为雇员把工作拿回家做,而不再把这个视作是加班(Trygghetsfonden,1994)。
幼儿园和老年之家这些地方的职员密度有所降低。不过这必须从瑞典经济危机的角度来分析,因为经济危机导致职员数量减少和服务水平降低。有些雇员过去曾经在公共部门中工作,现在则效力于私人部门,对他们进行的一项调查发现,62%的雇员认为工作速度有所提高。但是在该调查中,62%的人认为,工作气氛有所好转;82%的人回答说个人影响工作状态的机会提高了;78%的人表示,与对过去的公共雇主的感觉相比,他们对目前的私人雇主感到更满意(Modig and laxsson,1997)。丹麦全国劳工委员会现在已经接受了外包的做法,但是该组织坚持应该对决策过程采取民主监督的办法(劳工委员会,1997)。在瑞典,有关条文指出,在就任何一个外包项目做出决策之前,必须先与工会进行谈判。然而,工会并不能正式阻止一项外包决策。
概括与讨论
在过去10年中,作为公共服务管理的一种模式,竞争性外包的概念已经被广泛传播到许多国家。瑞典和丹麦也沿着这条发展道路,但是风格和发展阶段有所不同。
类似的执行和改革手段
在瑞典和丹麦,中央政府立法和地方政府政策混合在一起,这已经被当作是实施和改造竞争性外包概念的一种手段。两个国家都被迫遵循欧盟关于公共采购的条例。通过解释政党、地方政府联合会、监督机构、咨询人士、研究人员、产业联合会以及游说组织制定的政策和推动的立法,竞争性外包概念在两国都得到了进一步的发展。瑞典好像更为强调地方政府通过立法来实施竞争性外包政策,这要比丹麦的立法影响更深远。这是因为瑞典的文化更强调以行政为主导,更遵守法律。不同参与者在实施竞争性外包政策中也占据着不同的位置,这是因为在两个国家中,个人参与者的重要性以及不同机构具有的背景也不同。
不同的发展速度
瑞典有一种以行动为导向的特点,很快就在很多公共服务领域中实施了外包。丹麦的情况则相对较慢,说得多,做得少。我们认为,这主要是因为瑞典发生了一场经济危机,这呼唤着迅速变革;而丹麦没有发生过类似危机,所以改革起来就比较犹豫。丹麦的情况说明不同机构之间存在着冲突,一致同意的事情较少,即使在一个政党内部也是如此。如果问题不同,那么争论就更多。这反映了丹麦文化中容忍不同意见的特征。瑞典文化更注意形成一致意见这也许可以解释为什么瑞典争论的程度较轻。
侧重的目的不同
不同的机构参与者,如欧盟、中央政府、地方政府、政党、私人部门产业联合会、工会、研究人员等等,都会出于不同目的来影响这一进程(Andersen,1997)。以欧盟公共采购法为指导,欧盟为了实现更好的整合,一直都希望能够提高欧洲国家之间的跨国界贸易。中央政府和地方政府都努力降低成本,希望政府服务通过竞争能够更有效率;它们也希望通过在公共服务中引入“现代”(和私人部门)管理观点,来提高公共合法性;私人部门联合会从它们的角度出发,一直希望能够分享更多的公共服务;咨询人士一直在寻找有利可图的行业;工会一直试图维护良好的工作状态。看起来,大部分参与者都在一定程度上实现了自己的目标,而且这些目标之间必须互相平衡。有些学者认为财政压力是决定性的因素(Domberger and Hall,1996),这与新公共管理的概念相吻合。外包也被视作是削减工会权力的一种手段(Ascher 1987;Walsh,1995),以及减少服务规模和重组服务的手段(Bryntse,2000a)。在丹麦,竞争性外包也被看作是公共部门现代化的一种合法途径,以及引进私人部门服务行业的合法途径,但这些在瑞典都没有被当作论据。瑞典的主要原因是降低成本,另外一个原因就是塑造政治家的战略性角色,将他们从日常事务中解脱出来。
由于经济因素的影响,所以两国侧重的目的不同。丹麦于20世纪90年代再次引入公共服务的外包,就是为了要提高质量、提高服务行业的水平,以及让公民拥有更多的选择。几乎没有人提出因为削减成本而进行外包,也没有在公众争论中体现出来,因为没有什么财政压力。而瑞典想要通过竞争来降低成本,这在经济危机的背景下成了最合理的理由。
我们还可以从不同的机构背景来解释为什么外包概念在两个国家的合法性不一样。变革必须符合既有的文化信仰体系与理解(Czarniawska and Joerges,1996)。丹麦对服务行业发展的强调,是因为丹麦文化传统中有以商业为导向的因素。瑞典则注重强调改革政治工作程序,以及更强调采购立法,这是因为瑞典的文化信仰体系中有以行政为导向的传统(Alvesson,Henriksson and Lind,1999;Boye,1999)。
结论
在本文中,我们考察了两个斯堪的纳维亚国家即丹麦和瑞典的竞争性外包政策的实施和改革情况,其目的、参与者、手段和速度都有所不同。无论是在瑞典,还是在丹麦,竞争性外包的概念一开始就是被看作是一种可接受的管理模式,但是原因略有差异。我们的分析证明,竞争性外包的观点是一种适用于多种目标的工具。民族文化背景、经济因素和动机对治理模式的选择都会产生影响,必须根据民族文化的背景以及机构背景进行相应地改革和调整。
孙晓莉,国家行政学院,北京 100089