社会组织：我国协商民主建设的新生长点，本文主要内容关键词为：生长点论文,民主论文,组织论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D6 【文献标识码】A 【文章编号】1008-1747(2016)05-0043-05 从某种意义上说，民主取决于参与。现代社会与传统社会最重要的区别在于公民参与的广度、深度与范围①。在传统社会，公民在村落、乡镇范围的参与可能是广泛的，但在高于村落、乡镇的范围只局限于极少数人。正如亨廷顿所指出的：“政治现代化最基本的方面就是要使全社会性的社团得以参政，并且还需要形成诸如政党一类的政治机构来组织这种参政，以便使人民参政能超越村落和城镇范围。”②现代社会的利益主体分化、多元，公民参与热情高涨，需要建构、创设制度化、常规性的参与渠道、平台以容纳异质多样的利益诉求来确保社会政治秩序。实践表明，这些渠道、平台既可以是政党、政协，是人大、政府、人民团体，也可以是社会组织。以往，我们或多或少忽略了社会组织这个协商平台。事实上，社会组织是协商民主有序运行的重要“场域”和载体。正是在社会组织这个公共平台以及这个平台所塑造的民主空间中，公民有序行使民主权利，充分运用其公共理性，真正实现了人民当家作主的夙愿。 一、社会组织参与协商民主建设的内在规定性 民主作为一种政治上层建筑，总是受一定的经济社会发展水平、历史文化传承的影响和制约，呈现不同的表现形态和价值取向。熊彼特否定以“人民的统治”为基础的古典民主理论而提出了竞争性选举的新民主理论，对现代西方民主理论产生深刻影响。从某种意义上说，熊彼特的竞争性选举的民主理论标志着西方民主理论的重大转折：从规范性的古典民主理论转换为实证性的民主理论。现当代西方民主理论的主流是以选举来界定民主的，是否存在竞争性选举成为衡量民主的最基本标准③。但是，由于自由主义民主过分强调个人自由权利以及投票的决定性作用，在实践中带来公民社会责任的缺位、民主的泛化虚空的问题，协商民主理论应运而生。20世纪八九十年代，西方国家在反思选举民主局限性的同时，在学术界广泛讨论“协商民主”的理念和理论，吸引了哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯等众多学者的关注和探讨。诚如约翰·S.德雷泽克所指出：“现在，人们更多地认为，民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。民主走向协商，表明人民在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中。”④可以说，协商民主是对选举民主的矫正、补充和修补，这意味着民主政治不仅仅只是竞争、对抗，更重要的是，通过对话、协商的方式充分考量、权衡各方利益诉求以达致一定的共识，从而赋予立法和决策以合法性和正当性。 协商民主的有序、有效运行，需要建构、开发一定的渠道。其中，社会组织就是一个极其重要的渠道。国家民间组织管理局高度重视社会组织参与协商民主建设，于2014年年初组成“国家民间组织管理局社会组织协商民主建设课题组”，赴安徽、辽宁、上海等地开展广泛深入的调研，在沈阳、盘锦、上海、淮北、合肥、铜陵等地召开7次座谈会，与地方党政有关部门、专家学者、社会组织负责人进行座谈和交流，并实地考察了有关社会组织参与协商民主建设的情况。在掌握大量第一手情况和充分讨论论证的基础上，于2014年6月在内部形成研究报告。该报告指出，社会组织参与协商民主，主要指的是社会组织成员就内部事务问题，社会组织之间就利益相关问题以及社会组织与国家政权机关等就改革发展稳定的重大问题和人民群众关心的直接现实利益问题，基于公共理性的基本原则，平等协商、充分讨论以探求“最大公约数”、寻找“交集”、达致共识⑤。其内在规定性主要包括以下四个方面的内容： 第一，社会组织是协商民主建设的重要渠道。以往，我们一般认为政协是协商民主的主要渠道甚至是唯一渠道。其主要原因在于：人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，具有代表性强、联系面广、包容性强等独特优势，是我国专门的协商机构。但事实上，协商民主的渠道是多元、多层的，可以在政党、政府、人大、人民团体、基层组织等层面、渠道广泛开展，社会组织是其中一个重要渠道。党的十八届三中全会明确指出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”⑥，首次将社会组织纳入协商民主体系的重要渠道。2014年12月29日，中共中央政治局召开会议，其中特别强调要“逐步探索社会组织协商”⑦。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对“逐步探索社会组织协商”作出具体部署⑧。必须清醒看到，与其他协商渠道相比，社会组织这个渠道在我国的开发、运用还不够充分，亟须加强。 第二，社会组织参与协商民主建设包括内部和外部两个方面。从内部方面看，要求社会组织在内部治理中要按照协商民主的原则、取向和精神运行，加强内部协商民主结构和机制建设，引导社会组织健康成长和有序发展。从外部方面看，要求社会组织与政党、政府、人大、政协、群团组织、企业、社会公众等良性互动，积极参与立法倡导和公共政策制定，最大限度凝聚社会公共利益，增进社会和谐有序，优化社会整合。 第三，类型多样、议题多元、层级多向。社会组织协商民主，不仅是以社会组织为主体开展的协商民主，也是以社会组织为平台展开的协商民主，因此呈现出类型多样、议题多元、层级多向的特点：既可以是社会组织内部事务的协商民主，也可以是社会组织之间的协商民主；既可以是社会组织主动发起的协商民主，也可以是社会组织被动参与的协商民主；既可以是基层层面的协商民主，也可以是地方层面、中央层面的协商民主。协商民主建设并非什么问题都拿来协商讨论，否则不仅浪费时间，而且不必要、不可行。对于不同类型的协商民主建设，核心议题是不同的：社会组织内部协商的议题主要是其内部事务问题，比如章程的制定和修订、理事会结构、财务管理制度等；社会组织之间的协商议题主要是利益相关问题，比如涉及劳资纠纷问题，工会作为劳工组织与雇主组织开展协商；社会组织与国家政权机关等的协商议题主要是改革发展稳定的重大问题和人民群众关心的直接现实利益问题。 第四，秉持公共理性的准则。协商民主，从某种意义上说意味着某种形式的公共协商⑨。在公共协商中，并非以私人理性、个体理性为准则，而以公共理性为指向和依归。公共理性是共享平等公民身份的人的理性，以追求公共善、公共利益为取向。其关键点在于：公民在每个人视为政治正义观念(基于那些可以合乎理性地期待他人认可的价值和每个人准备真诚捍卫的观念之上)的框架内展开讨论⑩。在社会组织参与协商民主建设中，参与协商的各方不能仅仅从自身的小团体、小圈子利益出发，而应秉承公共理性的基本准则展开充分讨论，倾听、汲取、吸纳其他利益相关方等方面有价值的意见建议。 社会组织参与协商民主建设，不仅拓展了协商民主建设的渠道、空间，而且助推了社会组织的成长、成熟，对于促进社会组织与协商民主的良性互动、协调耦合产生了积极效应。 二、推进社会组织参与协商民主建设的主要着力点 当前，社会组织参与协商民主建设虽有所试验、探索，但“小荷才露尖尖角”，还处于起步、摸索阶段，其独特优势、发展潜力、制度空间、社会场域尚待进一步开掘。存在的主要问题有：过分夸大社会组织的消极效应，把社会组织等同于“非政府组织”，把“非政府组织”片面化、简约化地理解为“反政府组织”，因此视社会组织为“洪水猛兽”；有的政府部门把社会组织看作管理对象，征求意见往往走过场，社会组织提了建议也没有反馈，协商结果的应用没有制度化的约束机制；现有的协商渠道少且不通畅，社会组织负责人参加的协商活动大多以民营企业家或其他身份参与的居多；缺乏制度安排和程序保障，协商对象的选择具有随意性，许多法律法规的起草和修订、发展规划的制定、重大项目的决策、优质资源的分配、重大决策的出台往往绕过社会组织，未能实现协商于决策之前和决策实施之中；协商能力不足，不少社会组织缺乏专业化、专职化人才，在资源汲取和整合、社会动员、整合平衡、危机公关能力等方面欠缺，不能有效吸纳、协调不同利益群体的不同诉求(11)。今后，应着重在以下几方面加以完善： 1.优化社会组织的组织结构。社会组织作为一种重要的社会力量要能够参与到协商民主中来并有效发挥一定的社会功能，其自身的成长、成熟、成型至关重要。新中国成立至改革开放以前，国家以政治权力为中轴，通过社会动员与政治动员对社会结构与社会关系进行结构性重塑，由此获得了整合与控制社会的政治资源、基础条件与组织架构。国家权力全面、深入地渗透进社会空间、生活世界，社会生活高度政治化、组织化，国家边界与社会边界交织、叠加、重合，社会的自主空间与独立性失去了存在的现实支撑。改革开放以来，社会开始从国家的全面调控下分化出来，日益作为一种独立的自主力量生成、生长、生存，并呈现生机勃发的发展态势。国家与社会的关系在分化的轨道上沿着良性互动方向运行，突出表现在两个方面：一是社会的健康有序成长使社会获得了与国家合作的基本力量，二是社会自主治理、自律机制的建构为社会的良性运行提供了基本动力。随着改革开放进程的加快以及随之引起的国家与社会关系结构的深刻变迁，中国社会组织逐渐发育与发展，数量不断增加、规模逐渐扩大，并日益在社会生活中发挥了积极有效的社会功能。截至2015年年底，全国共有社会组织65.8万个，其中社会团体32.6万个，民办非企业单位32.7万个，基金会4719个(12)。在社会组织组织结构方面，目前主要存在“三多三少”的不足：社会团体、民办非企业单位多，基金会少；互益性的多，公益性的少；代表强势群体的多，备受政府重视，在协商民主中发声洪亮，代表弱势群体的少，在协商民主中发声微弱，影响有限。 从协商民主建设的角度看，优化社会组织的组织结构迫在眉睫。 首先，重点培育服务特定困难群体(如农民工、残障人、留守妇女儿童老人、下岗工人、患者家属、青年失业者、精神病患等)的社工服务组织，有针对性地开展帮扶维权。 其次，有效发挥公益类社会组织的社会功能。在涉及人民群众利益的拆迁、民生、环保等问题上，党委政府不与社会协商即单方面作出决策，往往陷入利益纠葛，而直接面对群众又容易激化社会矛盾，因此，应当培育发展公益慈善类和社会治理类社会组织，充分发挥其在反映群众利益诉求、引导群众有序参与社会治理、化解社会矛盾、团结凝聚各方面群众的重要载体作用。切实转变社会治理中的行政管控思维和单靠党政部门“单打独斗”的模式，发挥社会组织作为治理重要主体的积极作用，形成党委领导、政府主导、社会组织协同协作的治理模式。 最后，加大基金会尤其是非公募基金会培育发展力度。自2004年实施《基金会管理条例》以来，基金会成长迅猛，年均以15％的增长率稳步发展。尤其是非公募基金会后来居上，于2011年首次超过公募基金会数量，目前已占到基金会总数的近六成，在履行企业社会责任、增进社会信任方面起了很好的示范、引领作用。(13)基金会的成长与发展，对于缩减贫富差距、减少社会排斥、促进社会整合具有积极效应。 2.应区分层级，在中央、地方、基层三个层面深入推进。目前关于社会组织协商民主的内容规定原则性较强，应予以具体细化，明确哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事安排必须经社会组织协商民主的程序。在中央层面，社会组织协商民主的内容主要包括：全国党代会政治报告草案，重要法律法规的制定修订，全国财政预决算报告，重要行业政策制定和调整，经济社会发展中长期规划，民族、宗教、暴力恐怖问题，教育、医疗、住房、食品药品安全等重大民生问题。在地方层面，社会组织协商民主的内容主要包括：地方党代会重要文件，重要地方性法规、规章的制定和修改，重要干部任免、人事安排，地方经济社会发展的中长期规划，地方政府工作报告，地方财政预决算报告，重要文件的通报和重要情况听取意见。在基层层面，社会组织协商民主的内容主要包括：围绕基层党委政府关注的重要问题认真协商研讨，提出具有建设性、操作性甚至前瞻性的意见建议，为党委政府科学决策、民主决策提供参考；围绕老百姓关心的教育、医疗、就业、养老、食品药品安全、住房、土地征用、房屋拆迁、司法公正和社会保障建设等热点难点问题开展调研论证，与党委政府开展协商，反映群众诉求，提出有真知灼见的意见建议；围绕如何有针对性地落实中央和省市已经出台相关政策法规开展协商，助推上面的政策部署在基层落地生根、开花结果；广泛收集社情民意，及时把握群众思想动态，就影响社会和谐稳定的普遍、突出问题提出合理化意见建议，及时化解带有苗头性、倾向性的问题。 3.重视加强社会组织之间的协商。在加强社会组织与党委、政府、人大、政协沟通协商的同时，也要加强社会组织与社会组织之间的沟通协商。要搭建制度化的社会组织之间的协商平台，通过专题协商、论坛、沟通会、研讨会等形式多互动、多对话、多商量，减缩分歧，增加共识。 一方面，要充分发挥行业类、联谊类等代表特定社会群体利益的社会组织在维护会员利益、反映部分群体诉求方面的作用。比如，煤炭方面的行业协会与电力方面的行业协会就资源价格等问题进行充分协商，促进经济结构协调和生产力布局优化，稳定市场预期，维护市场秩序。工会代表工人的利益进行理性维权，与代表资方的雇主协会进行协商、谈判，劳资矛盾就由政府组织工会和雇主协会来沟通协调，从而避免使政府处于矛盾的“漩涡”之中。 另一方面，要加强代表不同行业、社会群体利益社会组织之间的协商。比如，代表资方的工商联及商会组织与工会之间的协商，行业协会与消费者权益保护组织之间的协商，从而促进劳资关系和生产者消费者之间关系的和谐。 4.建立健全社会组织参与协商民主建设的保障机制。社会组织协商民主能否切实彰显作用、真正取得成效，在很大程度上取决于保障机制是否健全完善。首先，探索制定协商事项目录清单，明确具体哪些重大决策、重大规划、重大项目、重要人事安排等在党委决策之前、人大通过之前、政府决策之前必须经过与相关社会组织进行民主协商这个环节。其次，建议在民政部门设立“社会组织信息要报”，直报党政主要负责同志。鼓励各级、各类社会组织在要报上反映意见建议。党政主要负责同志对社会组织的重点信息要报要亲自督办，明确落实办理部门并及时予以书面回复。再次，引入现代信息技术手段，拓展协商面，构建多样、开放、灵活的协商机制，推进网络协商民主。建议各级政府部门网站开设“社会组织信息直通车”，开展网上“协商民主论坛”，满足社会组织日益强烈的协商参与需求。 5.积极参与全球协商治理。当今世界，国际非政府组织已经成为参与全球治理的一支不容忽视、不可或缺的重要力量。但是，中国的社会组织尚处于发展的起始阶段，与中国在国际上的第二大经济国地位很不相称。根据联合国非政府组织处的统计，截至2014年9月，享有联合国咨商地位的社会组织共4361个，其中享有一般咨商地位的144个，专门咨商地位3283个，入册咨商地位979个，而我国在联合国经社理事会享有咨商地位的社会组织才50个(含港、澳、台)，只占全部咨商地位社会组织的1.1％(14)。因此，必须大力培育具有全球视野和国际协商能力的社会组织，在国际舞台上参与非政府间的各类协商对话，提升我国社会组织在处理国际事务、应对全球性问题、制定国际规则过程中的话语权和议题设置权。 首先，鼓励有条件的社会组织发起成立国际性联合组织。支持社会组织积极开展同国际社会组织之间的协商，参与国际规则和标准的制定。例如，世界针灸学会联合会(WFAS)是一个总部设在北京的非政府性针灸团体的国际联合组织，也是与世界卫生组织有正式关系的NGO合作组织。目前有52个国家150多个团体会员组织参加，在推动针灸在世界各国的健康发展上发挥着重要作用(15)。 其次，推动行业协会商会积极“走出去”。2014年，中国企业海外投资首次超过外商对中国投资。随着全球化的深入发展，行业协会商会在国际经贸交流中扮演越来越重要的角色。比如2013年，中国机电产品进出口商会在这起涉及重大行业利益的“双反”大案处理过程中组织精干谈判团队，作为技术主谈与欧方进行了30多次的艰苦谈判，最终代表中国光伏产业与欧盟委员会签署了价格承诺协议，为我国光伏产业的升级转型、拓展空间作出了积极贡献。实践表明，在国际贸易争端调处中有效发挥行业协会、商会协商的作用，可以起到与政府协商联动、互补的作用。因此，应积极创造条件让一些行业协会商会率先“走出去”，为企业、政府“走出去”提供优质高效的服务。比如，可以在海外设立行业协会的代表处、分支机构或驻外机构。同时，积极发展多种形式的行业协会间的多边和双边关系，支持我国行业协会、商会积极开展同国外行业协会商会之间的协商，参与国际规则和标准的制定。 注释： ①【美】科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第12～31页。 ②【美】塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第28页。 ③陈炳辉：《竞争性选举与民主》，《江淮论坛》2013年第5期。 ④【澳大利亚】约翰·S.德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，丁开杰等译，中央编译出版社2006年版，第1页。 ⑤国家民间组织管理局：《社会组织协商民主建设问题研究报告》(内部资料)，2014年6月，第1～2页。 ⑥《十八大以来重要文献选编(上)》，中央文献出版社2014年版，第527页。 ⑦《中共中央政治局召开会议研究部署党风廉政建设和反腐败工作审议〈关于加强社会主义协商民主建设的意见〉〈关于加强和改进党的群团工作的意见〉》，《人民日报》2014年12月30日，第1版。 ⑧在积极开展人大协商时，“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”；在扎实推进政府协商时，“涉及特定群体利益的，加强与相关人民团体、社会组织以及群众代表的沟通协商”；认真做好人民团体协商，“积极发挥对相关领域社会组织的联系服务引领作用，搭建相关社会组织与党委政府沟通交流的平台”；在稳步推进基层协商时，要“重视吸纳利益相关方、社会组织、外来务工人员、驻村(社区)单位参加协商”，特别是要“探索开展社会组织协商”，“坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务”。参见《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，人民出版社2015年版，第5、8、9、13、14～15页。 ⑨William Rehg and James Bohman,“Discourse and democracy:The formal and informal bases of legitimacy”,Journal of Political Philosophy(4)1996,pp.79～99. ⑩【美】约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社2011年版，第209页。 (11)国家民间组织管理局社会组织协商民主建设课题组：《社会组织协商民主建设存在的问题及建议》，《中国社会组织》2014年第16期。 (12)民政部：《社会服务统计季报(2015年4季度)》，参见民政部门户网站http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/201602/20160200880171.htm. (13)刘忠祥：《中国基金会发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2015年版，第5页。 (14)NGO Branch:Consultative status,2014年9月1日，参见http：//esango.un.org/civilsociety/displayConsultativeStatusSearch.do. (15)康晓强：《社会组织与现代国家治理》，中国政法大学出版社2014年版，第122～123页。