异地高考制度风险分析及规避机制研究，本文主要内容关键词为：异地论文,机制论文,风险论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2013)03-0102-06
一、问题提出
2012年8月30日，国务院办公厅向教育部、发展改革委员会、公安部、人力资源社会保障部联合转发了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，对当前社会各界广泛关注的“异地高考”政策提出了明确规定，并给各地制定了严格的具体实施细则制定时间表，规定各地有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。①“异地高考”这一困扰多方多年的中国高考制度中的“顽疾”终于有望在中央政府的直接干预和指示下得到妥善解决。“异地高考”问题之所以多年来难以得到妥善解决的根本原因就在于其牵涉到多方的利益，诸如外来考生和本地考生的利益冲突、各省区之间对高校招生指标的争夺等，以及涉及多个棘手问题的解决，诸如“高考移民”问题的有效根治、外来务工人员身份及其户籍问题的有效解决、“异地高考”实施过程中可能出现的腐败问题等。虽然面临如此多的挑战和问题，但问题终究需得到妥善解决，“异地高考”制度的设计势在必然。正是要在突破前文所述的问题和矛盾，在坚持以人为本、保障进城务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平的客观要求，保障和改善民生、加强和创新社会管理、维护社会和谐的基础上，构建完善、成熟的制度体系。根据制度发展的一般规律，一个新的制度从推出之日起，便会与具体实践活动发生或多或少、或长或短的不适应或者说摩擦，如果制度能较好指导和规范实践行为，协调各方面的利益和冲突，那么这个制度所面临的风险就较小，所能发挥的效力则较大。反之，如果一个制度不能较好地指导和规范实践行为，非但不能协调利益和冲突，反而更加剧了利益的争夺和滋生了投机性行为；不仅未解决旧问题，反而造成更多的新问题的话，那么这样的制度就面临很大的风险，其制度的效力必然大打折扣。
二、“制度风险”内在发生机制分析
按最一般的理解：制度一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。②旧制度学派的代表人物康芒斯认为，如果我们要找出一种普遍的原则，适用于一切所谓制度的行为，我们可以把制度理解为“集体”行动控制个体行动。③二战后发展起来的新制度学派正是在旧制度学派对制度概念的理解基础上，进一步深化了对这一概念的认识。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，制度是一种用来决定和制约人们相互关系的社会性游戏规则，它通过提供一个日常生活的结构，为人类发生相互关系营造框架，以确定和限制人们的选择集合，从而减少人们行为的不确定性。制度制约既包括对人们所从事的某些活动予以禁止的方面，有时也包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面。因此，正如这里所定义的，它们是为人类发生相互关系所提供的框架。它们完全类似于一个竞争性的运动队中的游戏规则。④此外，兴起于上世纪80年代的新制度主义者还认为制度是一个多元的概念，不仅包括正式制度，还包括非正式制度，不仅包括显性制度，还包括潜在制度等。简而言之，制度就是指一定时期内为规范人类行为，协调不同利益主体的利益的正式的官方制度、非正式制度、显性制度、隐性制度等。一个社会的发展要有序，要实现最基本的公平、正义就需要完善的制度设计，伟大的革命导师邓小平就曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”。那么什么是好的制度?一个好的制度的基本特征便是制度风险小，能极大程度地实现制度预期。
风险社会理论认为，风险根植于现代社会的制度之中，当代社会风险实质是一种制度性的风险，是现代性制度变异过程中的产物。德国社会学家贝克指出：风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种(发展带来的)副作用。⑤因此，“制度风险”便是指一项制度安排在未来实践过程中产生的不可预测性、不具可控性。而规避制度风险的根本目标就是使其具备可预测性，具有可控性。而这种制度的不可预测性，不可控性的内在发生机制究竟是什么?
1.制度安排对于实践行为来说所具有的时间“滞后性”和空间“区域性”
人类社会发展的基本客观规律之一便是在时间上的不具可逆性，在空间上的异质性。时间的不可逆性是指一切物质运动在时间上不可能返回到过去最初起始点的性质，这就决定了作为一项人类活动的制度安排一经做出便会与实践行为产生一定程度滞后，因为制度安排这一活动停滞不前，而人类的实践行为却处于不断运动发展过程之中。空间上的异质性是指在一定范围内，由空间距离及人为因素导致不同区域之间的条块分割而造成的不同区域之间所客观存在的异质性，这种异质性既包括发展程度的异质，也包括发展内容，还包括具体的文化习俗、习惯、行为方式等方面的异质。这就决定了制度安排效力的有限性或者说领域性，一项制度安排在一定的区域内能发挥其效力，但在其他区域内有可能非但不能发挥正效力，还会阻碍甚至危害该地区的正常发展。因此，制度安排对于实践行为来说所具有的时间上的“滞后性”和空间上的“区域性”基本规律就决定了任何一项制度安排都是有风险的。在时间上来说，如果制度的内容不具较强前瞻性，不能符合人类实践行为发展过程中不断提出的新要求，满足新的变化了的客观实际，其制度效力就会大打折扣，甚至阻碍新事物的发展，便产生了“制度风险”。从空间上来说，如果一项制度安排不具有较为宽广的视野，不能协调不同区域之间客观存在的差异性，也会影响制度效力，有产生“制度风险”的潜在可能性。
2.人类理性的有限性
人是具有理性的，这是人区别于其他动物的根本要素。作为人类认识世界和改造世界的有力工具，理性是人类行为的基本前提，但理性却是有限的。对于人类理性有限性的认识，新制度经济学很好地概括了它的两点基本内涵：人类的环境复杂又不确定，信息也是不完全的；人类认识环境的能力是有限的，不可能无所不知。⑥因此，这就决定了制度设计者的理性也是有限的，其对制度环境的认识难以全面和准确，因此基于“有限理性”设计的制度，无论是制度内容还是实施机制都自然难以与制度环境完全适应而有发生冲突的可能。
政治学家哈耶克对因人类理性的有限性而造成的制度风险有深入的分析，哈耶克是在批判理性主义的同时，涉及了理性有限性导致制度风险的可能。在他看来，只有在个人可以按照自己的意愿和决定运用他的知识时，才有可能使任何个人所拥有的许多具体知识得到全部利用。因此，没有任何人能将自己的全部知识传递给其他人，因为很多他能够亲自利用的知识，需要在指定行动计划的过程中才能变得明确起来。⑦因此，人类的理智在其秩序模式的形成机制上所能达到的认知水平是十分有限的，对于社会的各种复杂现象，我们充其量只能掌握一些有关它的一般结构的“抽象知识”，而这完全不足以使我们有能力“建造”或是预见它们所采取的具体形式。⑧由此，哈耶克向我们展示了人类理性的有限性导致的任何个人或者组织都无法完全掌握制度建设所需的所有信息和知识，也无法通过制度建设的方式向制度实施对象传递所有的信息、知识、价值、规则等内容。因此，基于有限理性设计的制度，自然会在制度文本和实施对象之间存在罅隙，而这便是形成制度风险的根源所在。
3.制度设计的非完善性(制度冲突和制度真空)
根据新制度主义对“制度”概念的理解，“制度”不仅指官方正式的文本制度，还包括非文本的非正式制度、各种潜在制度等，这些各种形式的制度共同构成一定时期一定范围内的制度体系，对人类行为的规范和利益的协调共同起作用。此外在一个社会体系内，单就官方正式的文本制度来说，为规范不同社会群体的行为和协调不同类型的利益，也有各种各样不同的制度，现代社会结构和问题的日趋复杂性，人们利益诉求的日益多元化使得就解决一个问题时往往需要一系列相关制度相互作用，相互配合才能取得良好效果。因此，就制度冲突来说主要表现在两个方面：一是官方正式的文本制度与其他类型制度，诸如与非正式制度、潜在制度等相互难以包容，互相排斥而形成的冲突；二是官方正式文本制度由于内容设计不合理或者制度实施程序不适当等因素造成的与其他官方正式制度之间的冲突。这两种情况下造成的冲突都会对制度的效力造成影响，是形成制度风险的潜在诱导因素。
此外，由于制度设计缺陷造成的制度风险还包括“制度真空”这一因素，因为如前所述，现代社会结构的高度复杂性和人们利益诉求的日趋多元化，导致对任何一个问题的妥善解决都需要一系列制度的相互配合才能完成，既要求核心制度对问题主要方面的解决，也要求其他相关配套制度对影响问题解决的次要方面进行规范和协调。而“制度真空”通常情况下就是指对解决问题时相关制度的缺失或者说相关配套制度的缺失，这同样会使问题难以解决，形成制度风险。
三、异地高考制度风险的具体表现
“异地高考”是时下受到社会各界广泛关注，并亟需得到妥善解决的焦点问题。之所以受到如此高的关注和亟需解决，是因为“异地高考”问题牵涉诸多利益冲突，这些利益冲突愈演愈烈并有失控的危险。因为首先当前对以“985”高校为代表的优质高等教育资源的争夺随高等教育大众化的实现会越加强烈；其次随中国市场经济不断发展，区域之间人员流动量必然逐渐加大，而我国传统的户籍制度和与之挂钩的高考资格限制制度与此之间形成了不可调和的矛盾。基于此，利益主体为实现利益最大化，便产生了个体行为失范现象，诸如“高考移民”以及伴随其中滋生的腐败等行为。因此，“异地高考”制度建构的根本目标就在于在协调矛盾的同时规范个体的行为，并最终实现建设和谐高考，和谐社会的根本目标。
为此，便不得不在“异地高考”制度建构时审慎思考其有可能面对的制度风险，因为据前一部分对制度风险内在发生机制的分析，由于多方面原因制度风险难以避免，为此只有在制度建构时充分考虑到这些风险发生的各种可能性并制定相应的规避机制，做到防患于未然，从而才能最大程度地实现制度目标。为实现这一目标，首先需要就“异地高考”制度风险的具体表现形式有所分析，基于制度风险发生内在机制并结合客观实际，认为其制度风险主要有以下几个表现形式：
1.时间的“不可逆性”和空间的“异质性”造成“异地高考”制度具有“滞后性”和“区域性”特征
“异地高考”制度风险表现在“滞后性”上是指随社会不断发展利益主体必然根据不断变化了的客观环境产生新的利益诉求，这不同的新的利益诉求之间便会形成新的利益冲突，而“异地高考”制度建设的目标是为协调当前存在的利益冲突和规范利益主体的行为。同时，“异地高考”制度风险表现在“区域性”上是指由于各地在经济发展水平、教育发展水平、文化风俗等客观存在的差异性导致的“异地高考”制度的适应范围极为有限，在一个地区具有正效力，也许在另一个地区却具有负效力。我国仍是一个发展中国家，地区间发展水平存在巨大差异性，仅以高等教育来说，东部以及一些中心城市集中了大部分优质高等教育资源，因此在“异地高考”制度建构时，要充分考虑到这些差异性，切实做到具体问题具体分析，从根本上避免因为制度的“水土不服”而造成的制度风险。
2.人类理性的有限性决定了“异地高考”制度制定者的理性和认识也是有限的
对于“异地高考”制度建设来说同样如此，其制度制定者在构建这一制度时大多数情况下往往基于建构者“专家式”的认识和判断，而人类对社会实践展开认识既基于理性的科学性的认识又基于感性的日常生活式的认识，立足于科学领域、以效率为目标的“专家式”认识便使得人为设计的制度面临着风险，这就还需要制度设计者关注感性的日常生活领域。根据胡塞尔的论述，日常生活世界即作为唯一实在的，通过知觉实际地被给予的、被经验到的世界。⑨因此，由于人类理性的有限性导致制度设计者对客观实践感性认识的缺失，便使得“异地高考”制度在进行利益协调和行为规范时难以周全，从而产生了制度风险。
3.“异地高考”制度必须与同一场域内的其他相关正式制度及非正式制度实现协调才能发挥最大的效力
“异地高考”制度中关键点之一便是对异地高考资格的认定，哪些人拥有能在异地参加高考的机会，而哪些人又没有，这个问题的解决便与户籍管理制度和流动人口管理制度有密切关联。此外，“异地高考”制度解决过程中还涉及对高校招生名额的分配问题，当前存在的问题是高校招生名额分配严重的属地化倾向，不仅是地方普通本科院校如此，一些全国知名的重点大学也同样将招生名额严重倾斜于其所在地，这一问题不能通过相关制度措施得到妥善解决，“异地高考”问题也难以从根本上得到根治。因此如果没有这些配套制度的完善，很难想象“异地高考”问题能得到彻底解决。此外，“异地高考”问题的解决还与人们的价值观、行为偏好及习惯等非正式制度有一定程度上的联系，如果不处理好与这些非正式制度的协调与衔接而发生冲突的话，便会产生制度风险，“异地高考”制度的目标同样难以达成。
四、异地高考制度风险规避机制
揭示了“制度风险”的内在发生机制和展示了“异地高考”制度风险的具体表现后，便需回应如何规避“异地高考”制度的制度风险，如何建立其一定的规避机制将其风险将到最低点，最大程度地发挥制度效力，最大程度地实现制度所设目标。制度风险的存在，要求我们必须对其予以回避，从时段上看，规避制度风险的方式可以分为事后补救与事前控制两种。就事后补救而言，它一方面将由于放任制度风险的发生以至于牺牲制度效力，阻碍社会的发展与进步，另一方面将由于需要创设新制度而陷入因为创设新制度继续带来风险而需要继续创设制度的怪圈，以至于永无尽头。因此，采取事前控制是最佳选择。⑩对于“异地高考”制度的风险规避同样如此，需要在制度实施之前便要审慎建立起周全的风险规避机制。由于制度风险实质是制度对同一场域内的其他正式制度或非正式制度的“不适应”，是制度与制度或制度与非正式制度之间的冲突，事前控制最终将以实现制度与制度及非正式制度之间的协调，即“制度协调”为基本方式。风险根源决定协调路径，由于时间的不可逆性和空间的异质性作为客观实际无法消除而导致的制度的“滞后性”和“区域性”，人类理性尽管有限但能充分发挥人的主观能动性基础上得到尽量改进；制度本身的“非完善性”同样可以得到尽可能的改善，因此“制度协调”的具体路径便是针对“滞后性”、“区域性”以及理性有限性和制度体系完善予以展开。
1.以加强制度的“前瞻性”来尽可能地延缓“滞后性”问题，同时以增强制度的“适应性”来解决“区域性”问题
就加强“异地高考”制度的“前瞻性”来说是指制度设计者基于我国经济社会的发展，对我国教育以及高考的发展规律充分理解基础上准确把握未来发展趋势，对高考的发展规律理解越深刻对未来发展趋势的把握也就越准确，因此也就能加强制度的“前瞻性”，以使现在设计的制度在未来很长时期内都具有正的效力，尽可能地延缓制度的“滞后性”问题。其次，就增强“异地高考”制度的“适应性”来说，是指制度设计者能充分考虑各区域间在经济社会、文化、风俗习惯、教育发展程度等存在的差异，因地制宜地设计出具有不同制度内容、制度实施程序的“异地高考”制度。
2.加强制度设计的广泛参与性
人类理性有限性的客观实际造成了制度设计者对客观实际情况和问题的认识也是有限的，因此在进行“异地高考”制度设计时，要尽可能地听取来自社会不同群体及利益主体的不同的意见，既有专家式的科学的理性的意见的表达，也有非专家式的感性的理解等。通过一定的手段将这些不同主体发出的声音汇总并扬长补短、集思广益，并最终形成完善的、科学的制度设计。就“异地高考”制度设计来说，就要既听取来自教育研究者专家式的分析，还要接受来自基层民众的观点；既要听取来自城市外来务工家长的意见，还要考虑原住居民的利益；既要从教育学家的视角进行问题分析，还要尊重经济家或者社会学家的理论等。这样多主体、多视角的对“异地高考”问题进行认识和理解，就能极大程度地避免因人类理性的有限性造成的制度设计不合理或不完善等问题，从而达到尽可能地规避制度风险的目标。
3.加强对其他相关制度的建设，形成系统的制度体系
“异地高考”问题的解决不仅涉及其他多方面的正式制度，诸如对高考资格认定的户籍制度和外来人口管理制度、对招生名额分配的高校招生考试制度等。此外，还包括一些非正式制度，诸如考生和家长对名校和热门专业过于迷恋的行为习惯，对高考本身的认识存在一定程度的误差，如“一考定终身”的思维还广泛存在。因此，这一方面就需要加强其他正式制度的完善，与“异地高考”制度相互配合、相互合作，并最终实现解决这一问题的目标。另一方面还需要变革非正式制度，通过意识形态传播、社会舆论引导等方式，改变传统思维、更新社会观念等，树立起积极的“高考观”、“择校观”、“人生发展观”等。尊重非正式制度对人的活动的导向和规约效应，使外在的理性设计植根于文化传统，形成正式制度与非正式制度之间融合。
五、结语
任何一项制度设计由于多方面的原因在现实实践过程中都存在或大或小的风险，对制度风险的规避其实质便是开展制度协调，是制度自身的不断完善，是制度与其他正式制度与非正式制度的互补和合作。开展制度协调时我们更需要在意识到风险并在不断反思风险的基础上，凭借有限的理性勇敢地面对风险。就像吉登斯所慨叹的那样：人类的历史是由人的有意图的活动创造的，但它并不是某种合乎意图的筹划；它总是顽固地躲开人们将其置于自觉意识指引之下的努力。虽说如此，人类还是始终不断地作着这样的尝试。环境告诉人们，人类是唯一能认识到自己在创造着自己的“历史”的动物。这样的境况既含有威胁，又带着希望。人类正是面对这种威胁和希望，进行着他们的尝试。对于“异地高考”制度的设计来说依然如此，我们要有极大勇气信心来解决这一困扰我国高考多年的“顽疾”，但同时也要时刻注意将会遇到的风险，以极大的理性和智慧将这些风险控制在最小的范围之内，最终实现尽可能完善的、科学的“异地高考”制度设计。
注释：
①《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》：http://www.gov.cn/zwgk/2012-08/31/content_2214566.htm.
②百度百科：http://baike.baidu.com/view/78391.htm.
③康芒斯.制度经济学(上册)[M].北京：商务印书馆，1994.86-88.
④道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.449.
⑤乌尔里希·贝克·威尔姆斯.自由与资本主义[M].杭州：浙江人民出版社，2001.121.
⑥卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2003.15-19.
⑦F.A.哈耶克.致命的自负[M].北京：中国社会科学出版社，2000.86.
⑧同上，5，86.
⑨胡塞尔.欧洲科学危机与超验现象学[M].上海：上海译文出版社，1988.58.
⑩李文祥.论制度风险[J].中共长春市委党校党报，2008，(5)：13-17.