关于地方高校学费收入是否应纳入国库集中收付范畴的探讨，本文主要内容关键词为：国库论文,范畴论文,学费论文,收付论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国库集中收付制度，又称为国库单一账户制度（Treasury Single Account），就是将所有的政府性财政资金集中到国库单一账户，所有的财政支出必须由国库直接支付。在这种制度下，财政资金的使用由各部门根据细化的部门预算自主决定，经财政部门核定后准予支出，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品劳务的供应商，而不必经过支出单位进行转账结算。由于国库集中支付简化了财政资金的分配环节与拨付过程，因而被认为是当前规范政府资金收付比较彻底、比较完善、比较可靠的模式和反腐倡廉的治本性措施。
高等院校作为教育行政主管部门的二级预算单位被安排在第二批试点的单位，尽管高校对此颇有争议，但由于纳入国库集中收付改革的资金仅限于财政拨款，对财政拨款约占学校支出总额三分之一的地方院校来说，其影响还不十分明显。但从各地国库集中收付制度改革的进程来看，有的地方高校的学费收入也被列入国库集中收付改革范畴，高校对此表现了极大的忧虑，担心改革后高校的资金不能按时到位而影响学校正常运转，担心学校的筹资能力受到影响和自主办学能力受到削弱而制约学校的发展。
高等院校是培养高级专门人才、开展科学研究的殿堂，学术性是反映高校本质属性的最重要特征，也是高等学校区别于其它社会组织的关键所在。从社会组织划分的角度，高等学校既不是行政单位，也不是企业单位，而是不同于其它单位的社会组织第三部门；根据教育成本补偿理论，高等学校收取的学费收入，是对学校办学成本的补偿，不是政府的财政收入，也不同于其它事业单位的具有公共财政属性的预算外资金，因此不能简单地按其它事业单位预算外资金管理方式进行管理。
一、作为社会组织第三部门的高等学校所提供的教育服务，不是政府的行政行为
在现实生活中高等学校常常被认为是国家机构、公共部门、事业单位或产业部门，高等学校作为一类组织应归属于社会领域的哪一部门，不同的学者有不同的看法。在社会组织的三部门划分中，政府是第一部门的典范，企业则是第二部门的代表，教育理论研究者一般倾向于将公立高校归入第一部门，将营利的民办高校归入第二部门，而将非营利的民办高校归入第三部门。然而，近来有的学者又认为，现在的第三部门已是一个非常宽的概念，它泛指政府与企业之外的所有组织，从教育服务的提供者或学校举办者的角度来看，高等教育可以有第一部门举办的、第二部门举办的、甚至于个人提供的，但这与高等学校的组织属性无关，不能认为某一部门举办的高等学校就归属社会组织的某一部门，在组织定位上，所有的高等学校都是第三部门的性质[1]。从我国高等教育的现状与发展趋势来看，高等学校定位于社会领域的哪一部门，不仅取决于高等学校办学活动的社会公益性质，而且还与不同时期政府对学校事务的管理方式和学校对政府经费的依赖程度密切相关，学校对政府经费的依赖程度与学校拥有办学自主权呈负向相关关系。
在计划经济体制下，国家包揽了高等教育办学，政府对学校事务采取直接管理的方式，学校的办学自主权十分有限，学校仅具有“人才培训基地”的职责。此时，高等学校不仅在经费上完全依赖于政府部门，而且在职能上表现为政府部门的附属，高等教育系统与外部形成相对单纯的关系，其运行以政府为核心[2]，缺乏组织上的独立性，是典型的第一部门学校。在社会主义市场经济背景下，高等学校作为教育事业法人，可以“独立享有民事权利和承担民事责任”，同计划经济时期相比较，尽管学校仍然是政府部门举办的公立高等院校，但高校的职能主要是要直接面向市场，在为社会培养高级专门人才、进行科学研究的同时，还要为社会提供多方面的服务。此时，高校经费来源渠道也发生了结构性的变化，财政拨款已不是高校唯一的来源渠道，随着学校规模的扩大和经费自给能力的增强，财政拨款占高校支出的比例却呈不断下降趋势，地方高校尤为明显。显然，在市场经济条件下高校既是教育活动的组织者，又是办学行为的承担者，随着高校经费自筹能力与承担责任能力的增强，高校的办学自主权也不断得到增强。作为独立的办学实体，高校已不再是政府的附属，作为一类组织，此时的高等学校是不同于政府与企业的第三部门。
高等学校区别于政府和营利性企业组织，不仅表现在社会组织属性上的差异，还体现在职能、宗旨和价值取向等方面的差异。政府是全社会利益的代表者，主要通过法律和行政的手段获得、分配社会资源，并以维护社会公平、公正和国家安全作为组织的最高目标；企业是物质财富的创造者，它们通过竞争获取资源，并以利润最大化为价值取向；高等学校的职能是为社会发展培养合格人才、开展科学研究，它通过为国家、受教育者和社会提供服务而获得教育资源。同政府的行政行为相比较，高等教育是高等学校向社会公众提供的一种教育服务活动，是可以由接受人进行自由选择的市场行为，没有任何强制性，因此，发生在政府与高等学校的收费行为具有本质上的不同。高等学校获得的学费收入是以为社会公众提供服务作为其存在的主要合法性来源，是接受教育者的一种自愿市场行为；与财政收入固定性、无偿性和强制性的特点所不同的是，高等学校的学费具有自愿性和有偿性的特点。因此，作为独立法人实体的高等学校，其收费行为不同于政府各职能部门代为财政履行收费职责的行为，因而不属于政府获得财政性资金的行政行为。从这个意义上说，将高等学校的学费收入纳入国库集中收付，进入各级政府的财政收入统筹安排，是变相地将高等学校的责任和权利相分离，是将高等学校的职能与政府各部门的职能混为一谈的体现，作为独立法人实体的高等学校，将可能因此而丧失积极性，不再通过努力而争取更多的教育资源。
二、学费收入是高等学校办学成本的补偿，不属于财政性资金的范畴
根据《高等教育法》第六十条规定：“国家建立以财政拨款为主、其它多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”。学费收入是高等学校除财政拨款之外的办学经费的重要来源。由于不同层次、不同类型的教育分别表现为不同属性的产品范畴，按照经济学理论对公共产品和私人产品的划分，教育产品应届于“不完全公共产品”。一方面，高等教育作为一种稀缺资源，接受教育者将比未接受教育者得到更多的个人收益和升迁机会，并且排斥另一个人受教育的机会，表现为竞争性与排他性的一面；另一方面，高等教育可以促进全民素质与整个社会劳动生产率的提高，具有明显的效益外溢性。因此，作为非义务教育阶段的高等教育同时兼有公共产品与私人产品双重属性，其性质应属于准公共产品范畴。在公共财政框架下，对于教育中的公共产品应当由政府财政无偿向受教育者提供，对于教育中的准公共产品则应当采取由政府财政补贴加上向教育者收费的混合提供方式[3]。作为高等教育公共产品属性的一面，为体现教育公平与机会均等的原则，解决社会成员中付不起学费的人受教育的问题，政府财政应对教育进行投资，作为对办学成本的补偿，从而减轻社会个人对学费的负担；作为高等教育私人收益性的一面，为克服公共产品背景下社会成员人人谋求“免费乘车”的缺陷，高等教育接受者应缴纳一定的学费，作为对办学成本的补偿，从而解决市场资源配置低“效率”的问题。由此可见，无论是政府的教育事业费拨款，还是高等学校的学费收入，均是对学校办学成本的补偿，高等教育得到无论是来自政府的教育事业拨款还是学费收入，均是为人才培养已经或约定支付“现金流出”的补充，是维持学校正常运行和确保人才培养质量的基本保障。
高等教育是一个利用高等教育内外资源去生产教育产品和提供社会发展所需要的教育服务的产业，因此高等教育学费是对接受教育服务的正常支付，学费与企业管理咨询、职业培训、法律服务等收取的费用性质是一样的，是学校教育服务的“经营服务收入”，应该列入财政性资金范畴之外。从公共支出的角度看，教育事业支出只是公共支出的一个部分，政府财政拨款只是高等学校办学经费来源的一个方面，作为高等学校办学经费重要来源的学费收入，无论是我国现阶段执行情况还是国际上通行的做法，均没有被列入政府财政收入范畴；根据市场经济国家的经验和我国试点工作的做法，纳入国库集中收付制度的资金范畴仅限于政府的财政性资金，作为非财政性资金性质的高等学校的学费收入，不应列入国库集中收付的资金范畴。否则，一方面容易混淆政府对高等教育的投入是来自于财政性投入还是非财政性投入，也很难客观地反映政府对高等教育的财政投入状况，从而不利于教育事业的发展；另一方面将从事实上起到了增加了税收的效果，使本来就应该由受教育者支付的服务费用，变成了国家加在学生或其家长身上的“财政负担”。
三、将学费收入纳入国库集中收付，不利于高等学校自我发展能力的形成
为了加快我国现代化建设的步伐，将巨大的人口压力转变为人力资源优势，党和政府高度重视教育的发展问题，并于1999年作出了高等学校实行扩大招生规模的决策，高等学校的规模由此迅速扩大。高等教育事业的快速发展与教育质量保障体系的完善，需要巨额的资金投入，然而政府财政的支撑能力却在不断下降，学校自我发展的任务越来越重。根据中国教育经费统计年鉴（1996—2000年）资料显示，“九五”期间全国财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一直徘徊在2.5％左右[4]，与4％的奋斗目标还有较大的距离；1999年普通高校平均学费为3200元，占同期生均教育经费支出15213元的21％[5]。根据有关高等教育生均培养成本调查情况显示，现阶段政府财政拨款与学费收入约占普通高校生均成本的三分之二，其余部分则通过高等学校采取融资、捐赠等多种形式筹措资金予以弥补。地方高校的资金来源状况更能说明这一问题，2002年湖南省属普通高校收入总额为35亿元，其中财政补助收入11亿元，占总收入的31％；由学校筹措教育经费为24亿元，占总收入的69％，是当年教育事业费拨款的2倍。
高校自扩大招生规模以来，其筹资能力迅速增强，既缓解了政府财政投入不足的压力，又基本确保教育质量所需的经费投入，还在很大程度上促进了教育事业的发展。高等学校所发生的这些变化，主要得益于我国改革开放的宏观背景和经济快速发展对人才需求的良好发展机遇，得益于“科教兴国”战略的实施和各级政府对教育的重视与投入，以及社会各方面为教育的发展创造良好的外部环境，但最重要的是作为独立办学实体，高等学校自我发展的主导作用不容忽视。高校法人地位的确立，高校办学自主权的扩大，使高等学校不仅享有自主办学的资格、独立行使决策的权力，而且也具有独立承担决策责任的能力，改变了过去长期以来学校大小事情由政府操办的惯例，改变了过去学校一切收支由政府包揽的单一财政发展模式，从而极大地增强了高等学校的自我发展能力。
从高等学校财务来说，高校筹资能力的增强，既与高校整体办学实力的提高密切相关，又与高校财务存量“货币资金“的增加密不可分。一方面，高校财务资金的合理储备与及时供应，为学校各项事业的正常运行与发展提供所必须的经费保障，资金不仅是维持高校正常运行的基本条件，也是促进高等教育事业发展的重要物质基础；另一方面，由于高校收入的集中性与支出的分散性，每年产生的周期性资金沉淀，是银行资本与社会资本十分看好高校投资市场的重要原因。因此，高等学校能以巨大的教育卖方市场、稳定的收入来源和较强的抗风险能力，而成为各大专业银行之间竞选合作伙伴的主要目标。据统计，2003年湖南省属高校通过银行融资筹措的资金达到20亿元，是当年教育财政拨款的2倍；高校通过招商引资等方式直接利用社会资金达15亿元。银行在给高校提供信贷支持与金融服务的同时，也从高校获取了巨大的经济效益，2003年银行在湖南高校的分支机构达50家，安排从业人员超过200人，吸收存款达100亿元以上。
高等学校的学费收入既是维持学校正常运行的基本前提，又是促进高等学校增强自我发展能力的重要资源，如果将高等学校的基本运行经费——财政拨款与学费收入均纳入国库集中管理，从高等学校财务状况的角度，高校财务将出现无货币资金形态的局面，势必改变高等学校的资产负债结构，降低高校资产总额，扩大高校的资产负债率，进而影响高校财务信息等级的评定，严重降低高校的筹资能力；从高等学校正常资金需求的角度，学校财务若无必要的资金储备，必须导致资金供应的不及时，进而影响高校的正常运行秩序，造成的后果将是直接影响学校培养人才的质量和国家教育事业的发展规划，无论是对高等学校本身还是和科教兴国战略的实施均将产生不利的影响。
四、将高等学校学费收入纳入国库集中收付，不利于政府管理角色与管理职能的转变
公共产品理论认为，“公共经济和政府介入应限制在市场失效的范围之内，而提供公共产品正是政府最主要的活动范围之一”[6]。显然，以弥补市场失效为存在理由的政府财政，对公共产品的提供是其最主要的活动内容。然而，从世界各国高等教育发展的态势来看，由于社会经济的迅速发展变化对大学提出了更多的需求，而政府财政供给能力有限，面对这种供求矛盾，各国大学脱政府化和市场化的改革趋势逐渐明显，政府越来越多地通过对大学的评价来分配教育经费，大学的教育资源则越来越多地来源于教育研究服务的对象，并依托市场竞争，增强自律性[7]。我国高等学校也正处于从政府附属到自主办学法人实体的变革过程之中，在当前形势下，政府如何实施对高等学校管理问题，世界银行针对发展中国家的具体情况，提出了重塑政府角色的基本原则：由政府直接控制转变为提供一个自主发展的政策环境，这对我国现阶段政府教育管理职能的转变不无参考价值。
在现阶段，政府主要应通过立法、规划、拨款、评估、监督和必要的行政手段来调控高等教育的发展规模与速度、质量与效益，借以实施对教育的管理职能；相应地，政府的管理手段则应由直接管理转向间接管理、由微观管理转向宏观管理、由行政审批转向做好规划、协调和服务。在大政方针既定的条件下，放手让学校进行自主经营，将一系列与学校经营密切相关的、属于高等学校自主办学范围内的权限，如学校专业的设置、教学计划的制订、人员配备、职称的评定以及经费的筹措与使用等权力落实到高等学校，促进学校自主决策、自主管理、自我约束、自负盈亏的品质形成[8]，真正按照《高等教育法》的规定，建立面向社会自主办学的法入实体。
国库集中收付制度，作为对政府财政资金拨付方式改革的一项重要措施，无疑具有十分重大的积极意义。但是，实施国库集中收付制度的影响，对于具有经费二次分配权的社会组织第一部门——政府各职能部门与作为社会组织第三部门的高等学校是不一致的：对于高等学校而言，国库集中收付制度主要体现为资金拨付方式的改革，即由原来主管部门按预算下拨经费，改为财政部门根据部门预算核定支付额度，预算资金的拨付没有货币资金形态的发生；而对政府各职能部门，除表现为资金拨付方式的变化外，还表现为预算资金管理权限的改革，其中最根本的影响是改变政府各职能部门设立机动预算、截留财政资金的行为。财政部门通过部门预算的编制与国库集中收付制度的实施，将管理范围延伸到政府职能部门，改变了过去“以拨代支”而使财政资金失去财政部门控制的现象。相对于资金拨付方式改革所带来的积极影响，预算资金管理权限的变化具有更加深远的意义，这正是西方市场经济国家推行国库集中收付制度改革的根本目的所在。
任何事物都是矛盾的统一，国库集中收付制度在增强政府财政宏观调控能力的同时，也使自身陷入到具体的微观管理行为之中，把高校的学费收入纳入国库集中收付，更加加重了具体管理的责任。根据我国高等教育的现状和世界高等教育发展的趋势，从管理的层面看，政府没有必要、也不可能对高等学校的每一项具体经济行为进行审核与控制；从单位财务预算的功能看，高等学校财务预算只是学校实施内部控制的手段，财务预算主要是为学校内部管理服务，现阶段高校的财务预算也已经不完全是政府预算的组成部分。因此，政府完全没有必要也没有能力对高等学校的办学行为管这么细，而应将更多的精力用于加强对高等学校的监管与评价等方面，以促进高校办学质量和办学效益的提高；特别是我国现阶段财政紧张状态还没有得到根本好转、部门预算有待于完善、政府管理职能还有待于进一步理顺以及公共财政政策尚未建立的情况下，急于扩大国库集中收付的对象和资金范围，既不利于政府财政压力的减轻，又不利于实现政府管理角色与职能的真正转变。
“百年大计，教育为本”，教育发达程度、教育投入水平常常是衡量一个国家、一个民族素质和文明程度的重要标志，随着我国对外开放的深入和高等教育国际化步伐加快，中国的高等教育将面临来自国际国内前所未有的竞争压力，世界各国的大学之间将会展开一场争夺人才、争夺经费、争夺生源的竞争。要保持高等教育长期持续的生产和发展，不仅有赖于高等教育内部的结构要素，还取决于高等教育经费投入的可持续性。可持续的高等教育经费投入，是保证高等教育可持续生产和发展的基本前提[9]。在高等教育发展面临“资金瓶颈”制约的情况下，还高校更多的办学自主权、给高校更大的发展空间，以促进高校自我发展能力的形成，无疑是最有效的措施。