国外地方议会职权行使比较研究暨对中国地方人大建设的启示，本文主要内容关键词为：地方论文,职权论文,议会论文,中国论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D62 [文献标识码]A [文章编号]1005-8273(2006)05-0027-10
一、对一些国家地方议会职权行使状况的比较分析
(一)职权范围比较
就纵向而言，国外地方议会职权范围的大小，主要取决于中央与地方的制度安排。而中央与地方关系在制度上的差异，则主要来自于制度背后的原理差异。
1.地方议会与全国性议会的权限划分模式比较
虽然当代世界各国制度安排的第一原理都是人民主权原则，都认为一切权力来源于人民，但不同的国家对于人民主权原则的理解及其相应的制度安排却并不完全一样。总体而言，在现代宪政民主体制下，在人民主权原则之下又发展出了三种主权原则，即国民主权原则、议会主权原则和共享主权原则。各国纵向权力的划分，也就因这三种主权原则而有所差异。
在发达国家中，法国和日本所坚持的是国民主权原则，认为主权由全体国民所享有，实际上行使主权的团体或机关，只不过是受国民的委托，其具体方式是由全体国民直接选举他们的代表来组成全国性的代表机关。与此同时，国民的主权也体现为一部经过国民同意而制定的宪法。作为委托行使主权的议会虽然是最高立法机关，其立法行为也不能超越国家的宪法。
与法国和日本不同的是，英国的宪政体制所坚持的是议会主权原则。这种主权原则与国民主权原则的最大差异在于，选民在直接选出代表之后，实际上的主权就由代表的集合体议会所享有，而不再停留在国民手中。作为最高立法机关的议会，可以不受约束地制定任何法律，因此议会才是真正的主权者。
在中央与地方关系的制度安排上，国民主权与议会主权的共同性在于，选民的授权方式是一次性将权力直接授予中央政府，地方政府的权力来源于中央政府的再次授予。因此，这些国家所奉行的都是单一制原则，地方政府在性质上是中央政府的下属机构，不享有独立于中央政府的权力。作为地方立法机关的议会要服从全国性议会所制定的法律。地方政府的行政官员主要对地方议会负责，但是地方政权的运作要接受上级政权的法律约束。与此同时，全国性的议会也有权直接制定由地方政府执行的法律，全国性议会拥有就地方事务立法的权力。
与上述国家不同的是，以美国为代表的联邦制国家所奉行的是共有主权原则。在共有主权原则之下，拥有主权的人民并不是一次性将权力全部直接授予全国性政府，而是将一部分权力直接授予联邦政府；另一部分权力则直接授予联邦成员政府。因此联邦政府与成员政府之间是一种共享主权的分权关系。联邦的立法机关与成员单位的立法机关之间分别享有独立的立法领域，二者之间不存在上下级关系，成员单位的行政机关也只需对同级的立法机关负责。除了宪法从原则上划定了联邦和成员单位之间的立法权限之外，二者之间的立法冲突也主要是通过司法机关来裁决。
根据以上基本的原理和制度差异，我们可以把当代国外地方议会的权力来源及职权范围归纳为美国模式、德国模式、英国模式和法国模式。
在美国模式下，各州的立法机关是联邦宪法之下独立的立法机关。除了宪法直接明文授予联邦国会所享有的立法权外，州的立法机关可以就州内的一切公共事务立法。各州的立法机关都有自己独立制定的宪法，有权自主地决定议会和政府的组织形式。它实际上是州内的最高立法机关，而且没有执行联邦立法的义务。
德国虽然也是一个联邦制国家，但是奉行的却是国民主权原则，将国家的立法权划分为三种类型：联邦专有立法权、联邦与州的共享立法权和原则立法权。凡涉及到联邦的事务由联邦议会专有立法；在共享立法权方面，如果某州的立法在很大程度上会影响到其它州，或者某州的立法没有效率，以及对超越州的边界以外的事务立法方面，可以由联邦议会立法。
英国素有“地方自治之家”的称号，地方议会在地方公共事务的治理方面享有较大的独立性，地方议会可以就地方公共事务制定相关的法律并独立地执行。因此，它又被称作是一个地方分权的单一制国家。但是，议会主权原则之下，地方议会同时也必须要接受全国性议会的监督。监督的内容主要体现为，全国性议会除了制定专门的《地方政府法》之外，还有权规定地方议会内部运作的机构和程序；规定地方议员的任职资格和报酬；要求地方议会满足最基本的公共服务标准；批准或推翻地方议会制定的法规或实施细则；对地方财政实施监督等。
1982年之前的法国是中央集权型单一制国家的典型。因为法国虽然也实行地方自治的原则，但是中央政府对地方政府的监督和干预程度要明显大于英国。法国的省议会虽然由选民直接选举产生，也负责涉及到省的事务，但是，法国省议会权力的行使却受到了中央的诸多制约，作用非常有限，在很大程度上只是一个咨询机构。
20世纪80年代以来，受全球经济一体化和信息技术革命的影响，加上地方政府在为地方居民提供福利方面的优越性，地方政府在国家公共事务管理中的作用明显上升，一些国家的地方事务直接卷入国际事务，地方政府本身提供地方公共产品的范围明显扩大。因此，在世界范围内都兴起了一股地方化的浪潮。在这一轮地方化浪潮中，大部分国家都推行了一种向地方下放权力的改革措施。一些单一制的国家开始转向联邦制国家。其中，改革最典型的就是法国。法国于1982年通过了《市镇、省和大区权利和自由法》，将大区由公共机构确定为一种地方领土单位，开始享有与省和市镇相同的法律地位。与此同时，也扩大了省议会的权力，并由省议会的议长取代原来的省长，同时兼任省的权力机关的主席和省的行政首脑。
2.地方议会与同级国家机关之间的制度安排比较
与纵向的权限划分相比，国外地方政府的横向权限划分模式更为复杂。但是，在复杂的模式背后，其基本原理的差异则主要体现在两个方面，即权力的融合模式和权力的分立模式。
在权力的融合模式之下，地方议会是地方政府的权力中心，地方的行政机关则融入议会之中或由议会所派生。在英国的地方政府体系中，并没有立法与行政的划分，地方议会实际上就等同于地方政府，它既负责立法，也负责执行。法国在经过1982年的改革之后，也体现出了较强的融权模式的特征，省议会议长同时也是省政府的行政首脑。
与融权模式不同的是，美国的州政府所奉行的是与联邦政府一样的三权分立原则，州的立法机关只不过是州的三权之一，主要负责立法事务；行政事务则由选民直接选举产生的州长所统率的行政机关负责。
日本的地方政府则体现了两种原则的混合。日本的地方议会议员和地方行政长官分别由选民直接选举产生，行政长官的权力并不来源于议会的授予，因而享有宪法和法律规定的行政权，体现了分权原则的要求。但是，在性质上，地方议会是地方的最高权力机关。
从这里可以明显看出的是，国外地方政府体制差异的核心是议会与行政机关的关系。在现代共和体制下，划分政府横向权力的第一原则是体现公正要求的司法机关的独立。在确立地方政府的体制时，首先是将司法机关独立出来，然后再设计议会与行政机关之间的关系。虽然议会对司法机关的组织体制和活动原则享有制定规则的权力，有些国家的地方行政首长有任命法官的权力，但是司法机关的审判活动一般都是不受上述机关干扰的，而且，除了地方的司法机关享有独立的民事和刑事案件的独立的终审权外，国家层面的司法机关对地方议会和行政机关还享有违宪终审的权力。
(二)组织结构比较
相对于全国性议会而言，在大多数国家中，地方议会的会期相对较短，议会的议员也并不完全是职业性的，不少国家的地方议会的议员都是兼职的，地方议员在更大程度上说只是地方民意的代表而不是国家权力机关的成员。因此，对于这些由兼职议员组成的议会而言，效率问题可能更为重要。而解决这一效率问题的制度途径，就是设计一套能够满足议会高效运转的组织体系。
1.议长的职权
按照惯例，地方议会的议长一般是由议会内部的多数党党员来挑选。同时，由于委员会的成员和主席并不是选举产生而是任命产生，议长有权任命各委员会的主任和委员，因此议长可以通过人事任命而对议会的运作产生一些实质性的影响。
但是，从原则上讲，国外地方议会的议长只是一个会议的主持人，是一个程序上的管理者，而不是一个实质意义上的领导者。议长的主要责任在于主持议会的全体会议，执行议会的程序规则，惩戒违规议员，维持议会纪律，并对外代表议会。在议会正式表决的过程中，为了严格体现公正原则，除非在赞成票与反对票旗鼓相当的情况下，议长甚至不享有投票权。概括而言，我们可以把国外地方议会议长的职权归纳为下面五项：(1)维持会议秩序，包括取消违规议员的发言，命令旁听人退场等；(2)安排议事活动，宣告开会，决定议事日程；(3)管理议会事务，包括指挥和监督议会事务机构，并在议会闭会期间处理其它事务；(4)任命相关委员会和服务机构的负责人；(5)对外代表议会。
当然，由于各国地方政府体制上的差异，议长的职权范围往往也会因此而有所不同。美国的州议会实行严格的三权分立原则，议长的活动范围主要局限在议会之内。在地方议会就是地方政府的英国，议长不但要像美国的议长那样主持会议，而且也是行政长官，因此也被称为是主席或市长。他是该行政区域的对外代表和本地的最高长官，因此实际上是兼最高立法首长和行政首长于一身。由于这个职位具有相当的重要性，因此法律对他的要求是不得介入政党政治，而且其任期只有一年。这样，即使是原本属于某一政党的议员如果当选为议长，也会主动与原来的政党保持一定的距离。而且，议会赋予他的制度性权力也完全能够使他顺利地执行自己的职务。在副议长并不多的情况下，在议长周围工作的人员也就主要是他的助手，而不是与他享有平等权力的议员。
2.常设委员会及特别委员会比较
在现代议会体制中，随着议会事务的专门化和技术化，议会的委员会已经相当于是议会的神经中枢系统。
根据委员会的主要任务和设立方式，我们可以将国外地方议会的委员会分为常设委员会和特别委员会两种类型。常设委员会是议会常设的议事机构，负责审议法案并在其职权范围内进行相应的调查研究，议会的大量立法和监督工作实际上都是在常设委员会的协助下完成的。特别委员会一般是为了审议、调查或处理特定的事项而成立的，任务完成之后即行撤销。
英国地方议会一般将常设委员会又分为两类，即法定委员会和酌定委员会。法定委员会是依据国家的法律而必须设定的委员会，包括财政委员会、教育委员会、卫生委员会、消防委员会等。在这些委员会中，有的委员会，如财政委员会的成员就只能由议会的议员担任，而法律规定教育委员会和农业委员会则必须要包含有专门知识的委员。对于酌定设立的委员会，地方议会自己就可以决定它的组成、职权范围，以及将它设置为是常设委员会还是特别委员会。
在美国式的分权体制下，州议会一般都设有能够与政府相关部门对口，从而有利于实行专业性监督的委员会。例如，美国大部分州议会都设有教育委员会、交通委员会、农业委员会、能源委员会、环境委员会、福利委员会和自然资源委员会等。为了充分发挥议员的作用，有不少议员都同时兼任两个以上的委员会的委员。
日本的常设委员会的委员是由议会全体会议选举产生，而且，常设委员会的数目也是由国会以立法的形式以人口为基数而确定的。根据日本的地方自治法，东京都议会可以设立12个以内的常设委员会，北海道和人口250万以上的县可以设立8个以内的常设委员会。例如，根据这一规定，东京都设立的委员会包括：财政委员会、文教委员会、都市和环境委员会、卫生委员会、经济和港湾委员会、建设和住宅委员会、公营企业委员会、警察和消防委员会和总务委员会共9个委员会。
与常设委员会不同的是，特别委员会的主要任务在于处理那些议会开会期间由议会决议的特定事件和不会重复的事件。
国外地方议会在委员会设置方面最值得注意的一个现象是，每个地方议会都设有一个常设的议会运营委员会或规则委员会。这个委员会往往位居各委员会之首，可以说是议会内部最重要的一个委员会。其主要职责在于梳理议会内部的程序规则，协调和化解议会运行过程中的各种矛盾和冲突，以使议会能够高效运作。
3.地方议会的服务机构比较
在国外地方议会的服务机构中，最重要的机构就是地方议会设立的议会事务局。地方议会事务局相当于我国地方人大的办公厅，从事的主要是后勤和事务方面的工作，其主要职能涉及议长交办事务，议事日程安排，议案处理，会议记录和图书馆管理等。
在美国的不少州议会中，参众两院都可以根据实际需要自行决定雇佣助手的数量。亚利桑那州的参议院规则就规定，参议院主席有权聘请雇员，但主席决定雇员的数量、解职、任期和薪金等，则要经过参议院批准；而众议院的上述事项则全部由议长决定。州的众参两院都设有由非议员担任的秘书长。秘书长作为议会内部的最高行政官员，要负责保管所有档案，协调和制定日常议程，并努力推进立法的顺利进行。
随着信息技术的发展和信息量的增大，世界各国地方议会目前都在探索如何为地方议员提供有效的信息。我们在各国的图书馆改革过程中所看到的共同趋势，是探索如何有效实现图书信息的计算机管理和信息工作机构的有机结合。不少国家的做法是，将图书馆、研究部和计算机技术支持系统合并，成立新的信息中心，其具体设置为技术部、研究部和信息部，并让这些机构与委员会形成对接，从而形成能够为议会委员会和议员有效服务的信息咨询系统。
此外，国外地方议会的另一支重要的服务队伍是议员个人的助理，即在议会的整体助理班子比较完善的同时，还为议员个人配备助理。在美国的亚利桑那州，州议会为每一位议员都配备了一位助手，其主要职能是负责保存议员的档案，协助议员准备议事日程和联系选民，帮助议员与议会内部其它机构和人员联系等。当然，并不是每个国家的每位地方议员都能拥有一位助手。德国汉堡议会就是两个议员配一位助手。在一位助手同时服务于几位议员的情况下，则主要是将助手配备于议员的党团和委员会之中，这些机构的助手主要为某些议员集体服务。
(三)职权行使方式比较
现代议会主要体现的是民主原则。当一个庞大的议员队伍要做出决策时，他们每人都享有平等的一票；在这种权力架构下，意见分歧的议员们要达成一致的决策是一项非常困难的任务。因此，在现实之中，除非涉及到基本制度的重大决策，议会一般都采用过半数原则。但是，即使在采用这一原则之后，在少数问题上达成一致也还有难题。为了解决这个问题，国外的议会一般采用“自我约束”或“议程压缩”原则，使得议会不能通过立法来限制公民的言论、结社和合法追求财富的自由。与此同时，为了保证议会的运作有一定的效率，议会也主动排除了一些不可能真正实现多数人都同意的决策问题。这些问题包括：宗教、道德问题和个人隐私、对非普遍性的问题立法、对尚处于争论之中的问题立法，等等。
1、立法与政策形成过程比较
我们主要以美国州议会的立法过程为例，将国外地方议会的立法过程概述如下。(1)法案的来源。包括选民的请愿书、议会制国家的政府相关机构提出的法律草案和相关机构或个人通过议员提出的立法建议。(2)与法案关系最密切的委员会举行听证会。听证结果经过委员会分析之后，向规则委员会或运营委员会提出立法报告。(3)经过规则委员会、运营委员会或议案委员会审议，提交全院大会，法案进入一读程序，由提出报告的委员会介绍法案的来源、立法的理由和相关的内容。(4)如果法案涉及到财政或税收问题，则在一读之后还要提交到财经或税收委员会讨论并提出修改和补充意见。(5)法案在经过财经或税收委员会修改或补充之后，进入二读程序。二读程序最为重要，其经过的时间也最长。其中有辩论。(6)法案如果能够通过二读，或者在经过委员会再次修改之后，就进入三读。三读阶段同样有辩论程序，辩论主要涉及法案的内容和修正案的内容。(7)法案在经过三读程序之后，即付诸表决。表决如果达到了法定的多数，则在两院制的体制下还要送交到另一院中去经过类似的程序。(8)如果另一院对法案有不同意见，或者提出了修正意见，此时就还要由两院共同组成联席委员会来协商或修改原有的法案，再提交到两院表决。(9)如果两院的表决都达到了法定的多数，则将法案提交给行政首长，由行政首长签署后公布实施。(10)行政首长有10天的时间决定是否签署法案。如果行政首长觉得该法案不应该成为法律，则可以提出修改意见，并将法案发回议会；或者，他也可以直接行使否决权，否决该法案。(11)议会在接到行政首长的修改意见后，可以经过修改后再提交给行政首长；如果行政首长直接行使否决权，则议会要么放弃立法，要么将法案重新付诸表决；如果重新表决时达到了三分之二以上的多数赞成票的要求，则无需行政首长的签署而直接生效。
从上述地方议会的立法和议决过程的考察，我们可以明显看到的是，他们的立法和议决的一个显著特征是，过程非常冗长。这种冗长的过程看似低效，且立法和做出决议都非常困难，因为任何一种议案或法案在变成法律和决议之前，都有十次以上的被否决的机会。但是，无论是从体现民主价值还是提高立法技术的角度看，这种否决点的增多都是必要的。因为，无论是议会的立法还是议决，都是在当地设定普遍规则的行为，这种行为对当地居民的影响至为深远，极需谨慎行事。不同否决点的设置和否决机会的安排，实际上是让社会和政治上的各种利益都能在立法过程中有表达的机会。这种多方参与和妥协、竞争的过程，实际上是一种达成共识的过程。在这种达成共识的过程中，由少数人提出的意见逐渐融入了多数人意见，并且还照顾到了容易被忽视的群体的利益。
从国外地方议会的立法过程中，我们还可以看到的另一个重要特征是，在立法过程起主要作用的实际上是三个环节，即立法听证会、委员会文职人员对法案的加工和判断、二读程序中的辩论。在这三个环节中，第一个环节主要体现的是公民的参与，立法听证的要义就在于，要让那些与法案利害相关的主体都有机会表达自己的利益，参与的主体除了利害相关的社会主体外，一般还包括政府机构的相关部门和首长、对问题感兴趣的公众人士和媒体。为了避免在立法听证过程中形成观点完全相反的两派，国外地方议会在安排听证活动时非常关注的一个问题就是听证主体的广泛性，而且尤其重视第三方的意见。在听证结束之后，专家的意见主要体现在委员会内部的文职人员对听证意见的综合和对专家意见的吸取。由于文职人员没有党派倾向，主要是以相关专业技能服务议会，因此他们在立法过程中的主要贡献在于提供技术性支持。只有在经过公众的利益表达和专家的技术处理之后，法案才进入议员的辩论环节。与前面两个环节相比，议员的辩论，一方面体现了党派差异的交锋，另一方面也体现了区域利益的竞争。辩论的重要意义在于，党派差异和区域差异在经过议员的综合之后，通过辩论环节而做出了政治上的判断和整体的综合。而这种辩论在经过媒体放大之后，还可以接纳更多的公众的回馈，从而避免了对分散性利益的忽视。因此，地方议会的立法过程，既是一个社会过程，也是一个技术过程，同时还是一个政治过程。立法和议决活动只有在这三个过程都充分展开之后，才能形成既有广泛共识、又有技术和心理支持的法律。
在职权行使方式方面，国外地方议会的另一个值得注意的现象是关于“日落法”的规定，即地方议会必须定期审查本地的立法和公共机构。议会必须要在一定时期结束以后，审查先前由议会和政府颁布的法律和决定，审查其是否符合相关法律的规定，以及是否存在过时的规定。与此同时，地方议会还必须定期审查某一公共机构和公共项目存在的合理性。如果按照某一公共目的而设立的公共机构和公共项目在完成了先前的任务，或者已经不能有效承担先前设置的职能时，地方议会就会做出决定，废除这些机构或项目。
2.议会对政府的监督比较。
对政府官员的监督方面，一旦政府组成之后，无论是实行融权模式还是分权模式，任命或选举产生的官员都有责任向议会报告他们的工作，接受议会的询问和质询。所不同的是，在融权模式下，政府官员要定期接受议会的质询，而且接受质询的频率相当高。而在分权模式下，政府官员只有在议会需要召见的时候，才有义务到议会向议员作相关方面的工作报告。
在融权模式下，由于政府官员要定期接受议会的质询，而且在官员提出新的政策时需要议会的拨款投票。因此必须要认真对待议会的质询，否则就难以得到议会同意的拨款。如果议员对官员回答质询的结果不满意，则可由一定数量的议员提出对政府的不信任案。不信任案如果在议会表决获得通过，则政府就面临两种选择。第一种选择是政府自动辞职；第二种选择是解散议会，重新进行议员选举，由新产生的议会来决定政府的去留。由于不信任案通过以后有两种可能，分别对政府和议会不利，所以二者在对待这一问题时都不敢随意。这种制度安排实际上是在议会和政府之间形成了一种双向的权力制约关系，使得二者都不能滥用自己的权力。
在分权模式下，由于行政首长是由选民选举产生，所以议会无法对政府实行不信任投票。在这种制度安排下，当议会对政府官员的行为实在无法容忍时，其杀手锏就是提出弹劾案，对相应的官员进行弹劾。由于弹劾是一种相当严厉的手段，所以议会在一般情况下也不会轻易行使，而主要是通过卡住预算的方式来制约政府。即使在议会通过弹劾案的情况下，一般也不是在议会通过弹劾案后就可生效，而是要提交到议会的另一院或者法院来审查，以体现公正和慎重的原则。
国外地方议会在人事监督方面的最大特点在于，人事监督的具体手段因不同的政府体制而有所差异，议会监督的具体手段的运用要适合各自的政府体制。在融权模式下，人事监督主要是通过选举、询问、质询和信任投票这样一种逻辑来展开；而在分权模式下，则主要是通过任命的同意权、质询权和弹劾权而展开。而且我们可以清楚地看到的是，无论在哪一种体制下，人事监督手段都有一个宽松到严厉的逐步过渡的过程。这样，议会可以针对不同的情况而具体选用某种合适的手段。
说地方议会与行政机关之间是一种监督与被监督关系时，还应该看到的是，在实际工作中，地方议会在监督政府工作的同时，也有一些合作的事项。议会与政府之间除了相互制约外，常常也会有合作的时候。这种合作的关系主要体现在当双方面临着一些共同的问题，或者政府在某个意外的时候需要议会通过某种决议，或者是处理某种与中央层面的关系时，双方可以协商召开某种临时性的会议，以达成一致性的意见。
二、国外地方议会职权行使的共同特征
通过上述国外地方议会职权行使状况的比较，我们可以看出，国外地方议会尤其是发达国家的地方议会虽然存在着一定的差异，但作为资本主义代议民主制度，他们在职权行使的范围、组织体制和具体运作方式等方面都有一些共同的做法和特征。
(一)职权行使以地方性事务为主
国外地方议会本身的特色来自于国家纵向权力的合理划分。一般而言，全国性议会是整个国家的代议机关和立法机关，而地方议会则是本地的代议机关和立法机关或议决机关。从这个意义上讲，全国性议会与地方议会之间并无直接的上下级关系，而只是分别独立地对自己所面对的选民直接负责。因此，各国的各级议会的议员都是由选民直接授权产生的，体现这一直接授权的表现就是各级议员都由选民直接选举产生。在地方自治的大原则下，地方议会有着独立存在的立法和议决的范围。全国性政权与地方政权之间尽管存在着合作和共享的一些事权关系，但是地方政权一般都不充当全国性政权委托行使职权的对象，每一级政权都在各自的范围运用自己的力量来直接为居民提供服务。与此同时，地方议会的独立性还来自于地方行政机关只对同级议会或当地选民负责而无需对上级行政机关负责。除了合作性事务外，上级政权对下级政权只享有一种监督权而不是指挥权。因此，国外的地方议会都不负责保证国家的宪法和法律的实施，保证国家的宪法和法律实施的责任完全由中央政权承担；地方议会只负责对当地的公共事务行使立法和监督的权力。
(二)具有完善的委员会体制
国外地方议会都形成了一套立足于自身、符合代议制民主运作要求的职权行使制度和程序体系，从而满足于民主原则之下的效率要求。在这方面，国外地方议会在组织结构上的最大特点就是有一套完善的委员会体制。一般而言，我们可以把国外地方议会的常设委员会体制概括为两种类型，即按立法和议决范围设置的委员会和与政府部门对口设置的委员会。前者主要按照议会自身的功能来进行设置，后者按照与政府的机构设置来做对应的设置。虽然各国委员会的数量差异非常大，但是大多数地方议会都采取了按人口基数设置的方式。
(三)议员普遍具有三种主要职能
国外地方议会尽管并不是完全实行议员的专职制，但是决定这种专职比例的因素一般是议会的层级。层级越高的议会，议员专职化的比例则越高。与此同时，即使在存在着议员兼职的情况下，各国地方议会都非常重视发挥议员的作用，同时也对议员的行为做出了明确的规范和管理。作为地方议会的成员，议员明显地承担着三种完整的职能：一是联结社会与议会的桥梁。议员要负责将社会性的需求及时吸纳到议会内部，及时以各种形式向议会反映社会的各种需求。二是议会内部运作的主体。议会的整个运作过程都是以议员为中心而具体安排的，为了体现议员的这一作用，议会的所有重大决策都必须要在议员的参与下展开，议会内部的任何实质性工作都必须要以议员整体的名义进行。三是代表议会监督行政工作的重要管道。无论是立法调整还是事务调查，议员都要以委员会或个人的途径与特定政府机构建立紧密的联系，随时掌握政府工作的变化。
(四)具有成熟的运作技术和程序
国外地方议会的最大特点是已经形成了一套比较成熟的技术和程序，这些技术和程序能够比较有效地支撑地方议会的运作。无论是在立法、预算还是人事监督方面，国外地方议会都分别形成了一套适合自身特点的工作体系。例如，在立法和政策形成方面，地方议会的提案程序已经比较能够满足地方议会做出决议和废除决议的要求；在预算监督方面，地方议会已经形成了对政府预算的全方位监督网络；在人事监督方面，地方议会已经形成了与行政机关相互制约的基本体制；在工作方法方面，地方议会已经能够比较熟练地运用立法调查和听证等技术手段，来有效地行使自己的职权。
三、国外地方议会职权行使比较对中国地方人大建设的启示
中国地方人大的基本框架是以1954年宪法和1982年宪法为基础而设计出来的。无论是1954年宪法还是1982年宪法，对人大的基本制度进行设计，都是在计划经济的环境中进行的。改革开放和市场经济的发展，一方面为地方人大的发展带来新的机会，同时也提出了一些新的课题。加强地方人大建设是坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治的主要内容。国外地方议会在职权行使时的一些共同特征，尤其是一些操作技术和运作程序，对我国的地方人大建设和人大工作无疑具有一定的启发和借鉴意义。
当然，政权本身的产生方式和性质的不同，也决定了中国的地方人大与国外的一些地方议会之间存在着一些性质上的差异。这种差异的重要体现，就是政党与代议机关之间关系的不同。在发达国家的政治体系中，现代民主的建立和发展的重要标志是议会权力的扩张和选举的普及。政党是顺应议会权力扩张和适应选举权的普及而出现的。其议会体制的运作、议会与选举的联结和选举制度的安排，在很大程度上都是与其多党竞争的格局相适应的。而在中国，民主制度建立的标志首先体现为社会主义政权的建立。社会主义政权本身是中国共产党领导人民以革命的方式建立起来的，人民代表大会制度的建立和选举权的普及都是在党的领导下进行的，都是党领导和支持人民当家作主的制度安排。这种制度性质的差异决定了我们在参考和借鉴国外地方议会的职权行使方式时，就不能学习和吸收那些与多党竞争相配套的一些制度性安排和措施，而只能在党的领导和人民当家作主这样一种大格局之下，去学习和借鉴他们在有效发挥议会作用方面的一些有益做法。
启示之一：关于地方人大的职权行使范围
与国外地方议会相比，当前中国地方人大工作中一个较为突出的现象就是地方人大的职权行使的范围还不够明晰。
我国的宪法和地方组织法为地方人大设定的首要职能都是在本行政区域内保证国家的宪法、法律和行政法规的贯彻执行。这样一种职权配置方式有其合理性的一面。这种合理性体现中国的国情，能够确保社会主义法制在全国范围内的有效贯彻实施，从而有利于中央政令的推行，这是要肯定和坚持的。但是，我国的宪法和地方组织法对于地方同级政权机关之间的职权划分也有模糊和交叉的地方。
对于这种重叠和交叉内容，宪法和地方组织法并没有明确规定如何处理。从法理层面上讲，应该是地方人大的职权行使先于地方政府。但实际情况却是在相当一部分由地方人大和地方政府都有权决定和管理的事项中，地方人大却不享有或没有实际加以行使。比如，体育事业和城乡建设等职权则专属于政府；又比如，地方人大及其常委会行使的民政、民族和环境资源保护等职权，实际上也是由政府在行使。可见，宪法和地方组织法并没有明确区分地方人民代表大会、人大常委会和政府之间的职权范围。对于人大常委会而言，单独享有的职权更多的是各种监督权。这种职权范围的模糊状况不利于地方政权机关的规范运作，也是地方人大常委会如主动行使某些共享职权，容易引起权力的潜在矛盾的一个重要原因。
但是，我们也应该看到，中国整个政权机关的职权体系正呈现出纵向权力合理划分的趋势。尤其是实行分税制以来，国务院和省级政府之间已经初步形成了一种事权和财权的划分。在有些地方，省级以下的政府也对一些市级政权、县级政权和乡级政权之间事权和财权的划分，进行了积极有益的探索。可以预计的是，将来我国政府的事权划分，在很大程度上要以这种财政上的权限划分而逐步铺开。这一趋势的存在，也为逐步规范和找到地方人大及其常委会职权行使范围的边界，提供了契机和依据。
启示之二：关于地方人大的机构设置
改革开放以来，我国地方人大专门委员会有了一定的发育，但是与国外的地方议会相比，中国地方人大的专门委员会不但数量偏少，人员构成不均衡，而且结合实际需要设立的临时委员会也非常之少，甚至可以说缺乏一些必要的机构。虽然各级地方人大常委会都设立了一些具有工作和服务性质的机构，但是由于这些机构是常委会的整体服务机构，其与专门委员会的配合受到限制，对代表个体提供一对一的服务也非常有限。这种情况使得地方人大很难按照代议制自身的要求来有效地运作。
如果要完善当前地方人大的委员会设置，就要求我们要么按照立法和监督事务自身的要求，要么按照与政府部门工作相对应的要求，适当地、逐步地增加地方人大的专门委员会数量。可以考虑对委员会作进一步的分类，并增设有关的专门委员会，如负责处理人大内部程序的委员会，如运营委员会、规则委员会、议案委员会等。又如，专门负责财政监督和人事监督的委员会，如预算委员会、拨款委员会、税收委员会、人事委员会或任免委员会等。还比如，专门与政府部门对口设置的委员会，如国有资产委员会、教育委员会、港口交通委员会、食品安全委员会、环境资源委员会、住房委员会、邮政电信委员会等。
启示之三：关于地方人大的工作原则与工作内容
在地方人大的具体运作方面，由于多方面的原因，不少工作原则和工作方式都带有计划经济时代的痕迹。当我国的经济体制由计划经济转向市场经济之后，原有的工作原则和工作方式就显得不太适用。例如：人大代表的选举是基于原有的国有单位体制而展开的；代表的构成所体现的是计划经济条件下的社会阶层划分方式；农村与城市选民的投票权存在着明显差异；在人民代表大会上要专门听取政府有关部门的国民经济和社会发展计划的报告；常委会委员的分配较多地考虑的是计划经济体制下的行业要求，等等。这些因素使得地方人大代表的选举没能完全按照现代民主选举所要求的区域选举原则，严格按照居住地投票；代表选举过程对单位体制下的阶层和部门考虑较多；人大工作常常以政府工作的变化而转移，不少工作实际上是政府工作在人大内部的延伸。
因此，在市场经济的背景下，地方人大的进一步完善就必须要考虑市场主体的利益平等原则和利益表达原则，来安排自己的工作制度；将平等的利益主体看成是代议民主制得以存身的社会基础，将代议机构变成一个选民的意志能够得到自由而充分表达的场所，将选民的分散意志通过代表的辩论而形成有效的法律和政策。逐步探索以社区为基础的选举制度，完善合法参选的公民公平参选的各种规则；在选民利益主体意识加强的背景下，逐步为选民个体和集体提供合理的利益表达空间；开放更多的公民参与渠道，扩大人大与媒体之间的合作；在人大内部逐步引入代表与代表之间和委员与委员之间在重大问题上的辩论机制和程序，以更好地表达和综合社会的多元利益需求。
启示之四：关于代表作用的发挥
代议机构的有效运作，必须要依赖于其成员作用的充分发挥。由于我国人大代表是兼职的，与国外的地方议会相比，我们在一定程度上并没有为代表的充分履职提供足够大的空间。因此，在兼职代表制的大背景下，如何有效地开发出一套代表履职的激励和约束机制，是进一步发挥代表作用的必要条件。
我们认为，在这方面可以采用的一些措施包括：在代表大会的会期延长和次数增加有困难的情况下，可以考虑增加人大常委会的会议次数并延长人大常委会的会期；增加代表在闭会期间的活动时间或活动次数；完善代表向选民述职的制度机制；拓宽代表定期定点联系选民的渠道；增加人大常委会、专门委员会与代表的联系渠道及活动方式；全面公开代表、委员的联系方式；探索增加代表参与议事的新途径；提高委员的议事能力。
为了能够适应代表和委员活动范围扩大的新情况，相应的必须增加代表和委员活动的经费；为代表和委员的履职提供专门的办公场所；为代表和委员的履职配备事务助理；扩大代表的培训范围。
当然，从国外地方议会的运作中我们也可以看到，在对代表和委员的履职提供更多空间的同时，必须还要做的一个工作是完善代表和委员的约束机制。从国外地方议会的相关规定中我们总结了一些共同做法，包括：出席会议的最低次数要求及其惩戒措施；履行职务的最低次数及其惩戒措施；代表和委员的财产公开；代表和委员接受礼品和捐赠的限度；代表和委员兼任社会职务的限制；代表和委员严重违反议事程序时的除名程序等等。
启示之五：关于技术引进与程序完善
国外地方议会的一个重要特征就是其完备的程序和技术能够有效地支撑其职权的行使。在立法和政策形成方面，议会的主动调查、接受请愿、议员及其助手与选区的紧密联系，能够保证他们及时捕捉到社会当下的需求和信息；在立法过程中，各种否决和利益聚合的安排，能够确保各方面的利益都能进入草案的加工过程；助手的重要作用可以保证提供有效的分析和技术措施；其内部程序的完善则保证立法和政策草案能够按照固定的管道流动。
由此我们可以看到，提高地方人大工作能力的重要途径，就是要运用好听证程序和辩论程序。在国外地方议会的实际运作过程中，听证和辩论是议会工作的两个非常重要的环节。前者代表议会对社会利益的吸纳和综合，后者代表议会自己对利益的妥协与综合。从国外的听证程序中我们可以得知，听证一般是由与特定议案有关的委员会来主持；听证可以广泛地适用于立法、监督、调查和做出决议；听证的对象要具有广泛性，最好能够涵盖相关利益主体、相关政府机构、地方媒体、专家群体和对某一问题感兴趣的公众；听证虽然由委员会主持，但是委员会背后都有一群经验丰富的专业助理在为他们整理和分析听证的内容。因此，地方人大完全可以在立法、信访、监督、重要决议和特定问题调查等方面广泛地使用听证程序。实际上，听证是公众和利害相关人之间的辩论，议会辩论则是议员之间精炼的辩论，听证的运用就意味着辩论的展开。因此，与听证相伴的是要在人大及其常委会的各个工作环节，适当地引入辩论程序，明确辩论的有关具体要求。
近年来，中国的各级地方人大在技术和程序完善方面已经做了许多努力，采取了包括立法听证、公民旁听、代表接待选民、媒体公布、网上议论等一系列新的措施，来推进人大工作的创新发展。这些新的程序和技术的引入，不但完善了人大常委会自身的工作流程，而且也引起了较好的社会反响。如果能够通过这些新的技术和程序的运用而引起更多的社会利益的实质性介入，以及人大常委会能够以此为契机进一步完善自身的运行程序，则我们完全可以将技术与程序的完善当作是我国地方人大建设中的一个重要增长点。