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一、公众参与中国立法的意义
就立法的特征而言，比较法学家通常把法国法视为“官僚法”或“法律家法”，因为在法国民法典和其它一些重要法典的制定过程中，拿破仑本人以及法律家和其他政府官员起了重要的作用；把德国法称为“法学家法”，因为德国民法典的起草，概念法学派的法学家作用明显；而把英国法称为“法官法”，因为英国法作为普通法，法官一直起着举足轻重的作用。（注：参见勒内·达维德：《当代主要法律体系》，上海译文出版社1984年版，K·茨威格特和H·克茨：《比较法总论》，贵州人民出版社1992年版。）
70年代末以来，随着“文化大革命”的结束和改革开放政策的实行，中国立法一个明显的趋势是向着专业化和正规化的方向发展。中国立法越来越重视法律专家的作用，在制定宪法、刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公司法等一系列法律时，都聘请了由法学家、法律家等组成的起草小组，从而使中国立法越来越多地带有“法学家法”的色彩；另一方面，按照中国现行法律规定，有权向全国人民代表大会提出法律案的机关包括全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家专门机关，从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担大部分立法草案的起草工作，其它机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有“官僚法”的特点。
在中国立法向着专业化和正规化发展的同时，普通百姓如何参与立法，立法如何反映广大人民群众的利益，已经成为摆在我们面前的一个重要问题。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从理论上说，人民当然拥有立法权。而这种权力是通过人民代表大会实现的。但人民代表大会是代表人民行使这项权力的，它的来源是人民。公众广泛参与立法，对一个人民当家作主的国家，按理说，是再自然不过的事。
应该指出，制定政策时广泛征求群众意见，“从群众中来，到群众中去”，一直是中国共产党领导的基本方法。解放后，中国共产党又把在革命战争年代形成的群众路线贯彻到立法工作中，形成了与社会主义原则并列的民主原则。在制定宪法、婚姻法、兵役法、农业合作社章程等重要法律时，都采取了先公布草案，在较小或较大范围内征求意见，最后由立法机关讨论通过的办法。毛泽东把制定1954年宪法的经验概括为“领导与群众相结合”的方法。他指出：“这个宪法草案结合了少数领导者的意见和8000多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。 ”（注：《毛泽东选集》第5卷，第126页。）
但是，在当时的情况下，公众广泛参与立法建立在三个前提的基础上：第一，所处理的社会关系比较简单，在人民内部，在不同部门、地区、行业之间，在政府与人民之间，利益比较单一；第二，在政府内部分工比较简单；第三，党群关系、干群关系比较简单，人民对党和政府的感情比较淳朴。在这种情况下，立法工作虽然没有现在这样的严格正规的程序，公众参与是当时中国立法工作的最自然不过的事情。
70年代末、80年代初以来，中国社会的情况发生了很大的变化。首先，经济体制的改革带来了利益的多元化，在公有制之外还合法地存在着大量的非公有制经济的成分，人们之间的利益关系比建立在纯粹公有制基础上的利益关系复杂多了；其次，在政治领域，虽然毛泽东提出的并由周恩来身体力行的“为人民服务”的宗旨一直是党和政府工作的基本原则，但随着利益的多元化，随着在一些干部中“化公为私”、“权钱交易”现象的愈演愈烈，人民不再把他们视为“人民的公仆”，而把他们看作是与人民有着不同利益的特殊的利益集团，如何使政府的权力既为人民服务，又不滥用，既高效合理地运转，又受到人民的有效监督，已经成为建立一个民主、有效率的社会所面临的复杂问题；第三，在社会生活领域，随着科学技术的发展，在环境保护、城市管理、交通安全、食品卫生、产品责任、建筑质量、知识产权、犯罪及其防范等领域，越来越呈现出高度的专业性和技术性，普通百姓没有受过专门训练，“只能说外行话”，很难对其中的问题提出有针对性的意见。所有这些似乎都表明，随着社会关系的复杂化和科学技术的发展，似乎公众参与的范围变窄了。
不错，立法向着专业化和正规化的方向发展，是社会关系复杂化和社会分工的必然要求，但这并不表明现代社会是什么“专家统治”或“精英统治”的社会，人民群众只能在专家所设计的法律面前“俯首称臣”。这是因为：第一，专家必须依靠群众，立法是一件非常实际的事，它不是专家把自己关在书斋中就能完成的，历史上和现实中这类例子并不乏见。法律的好坏只从法律本身是无法得到正确答案的，只有适合实际情况的法律才是好的法律。而要了解实际情况，必须依靠群众。在评价我国近年来的法制建设时，我们经常会听到这样一种说法：“立法取得了很大的成就，而执法情况则相当严峻。”但问题在于，怎么评价立法的好坏？一种执行情况相当严峻的立法，能说它取得了“很大的成就”吗？有人会说：“立法本身是好的，只是执行机制和人们的法律意识不高。”但是，立法者在制定法律时，难道不应该考虑执行机制和人的法律意识吗？难道法律的好坏仅凭立法本身，或别的国家的类似立法就能判断吗？第二，随着法律调整的社会关系的复杂化，群众并没有因此而不参与到这些社会关系中去，相反，许多群众往往成为这类关系的受害者，像环境污染、产品责任、交通事故案件，都大量地涉及普通百姓，如何处理这类案件，如何确定合理的赔偿标准，决不能脱离人民群众；第三，当然，随着社会分工的发展，群众参与的形式也会发生变化，许多社会关系往往不是、也不可能是所有的居民都参与，而只是一部分居民参与，或只参与其中的一部分，这样在进行某项立法草案的公众意见的调查时，不必追求所有居民的普遍参与，而应实事求是，有重点地对主要涉及的居民和单位的意见进行搜集。因此，社会关系的复杂化，科学技术的发展，只是改变了公众参与的形式，并没有改变立法需要公众广泛参与的本质。
二、全民讨论：中国公众参与立法的主要形式
事关全国人民切身利益、有重大影响的立法，立法机构往往把立法草案全文在报刊上加以公布，在收集公众的意见以后，立法起草机构加以修改，再提交立法机关讨论、通过。这种全民讨论，是我国公众参与立法的主要形式。
采取全民讨论这种形式自1982年以来共有9次，它们包括宪法、 香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法、土地管理法、村民委员会组织法、合同法。
中国立法采取全民讨论这种形式的特点是：第一，从内容看，该立法草案事关全国人民的切身利益，有重大影响；（注：但对于哪些立法草案属于应进行“全民讨论”之列，哪些又不属于此列，并没有合理、合法的根据，比如为什么行政诉讼法应全民讨论，而处于同等重要地位，或更为重要的民事诉讼法和刑事诉讼法却不采取全民讨论的形式，以及为什么全民所有制工业企业法要全民讨论，而处于同等重要地位，或更为重要的刑法、民法通则、公司法却不采取全民讨论的形式，并没有合理的理由加以说明。）第二，从程序看，全民讨论的立法草案，往往首先由法律起草机关拟订法律草案，经全国人大常委会决定，公布法律草案，在全国范围内征求意见，然后法律起草部门再根据这些意见对法律草案加以修改，最后提交立法部门讨论通过；第三，征求意见的方式，主要包括两种：第一，自上而下，即由全国人大常委会，专门委员会或国务院有关法律草案起草部门召开由有关部门及法律专家参加的座谈会，同时利用从中央到地方的组织系统召开类似的座谈会，征求各地的意见和建议；第二，自下而上，群众可以直接将对法律草案的意见寄给有关部门。
但也应该看到，全民讨论并不是公众参与立法的唯一形式。我国采取的全民讨论的立法只占全部立法的很小一部分。这不仅由于全民讨论成本大，而且由于不是所有立法都需要全民讨论，许多立法只涉及到社会生活的某一方面，并不是所有人对它们都感兴趣。对于这些立法与其全民讨论，不如重点听取有关利害关系人的意见。
三、公众参与立法的制度化、法律化
公众参与立法是立法发扬人民民主的过程。“为了保证人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（注：《邓小平文选》第二卷，第146页。 ）这是中国人民通过文化大革命的惨痛经历所得出的最宝贵的经验教训。因此，如何使公众参与立法制度化、法律化，在某种意义上是使公众参与不流于形式，保证立法民主化的关键所在。
我国立法采取全民讨论的毕竟是少数。通常的做法是，立法起草部门将草案在有关的不同部门、不同地区征求意见，然后对这些意见加以讨论、研究，再对立法草案加以修改，然后再征求意见，几上几下，最后形成比较一致的意见，提交立法机构审议、通过。但立法贯彻群众路线，并不等于群众直接立法。人民群众通过人民代表大会行使管理国家的权力。同时，人民群众又是划分为不同的利益集团的，有不同的利益。立法者的责任就在于对不同的利益加以取舍、平衡和协调，使立法反映大多数人的最大利益。实际上，在我国立法过程中经常遇到的就是不同利益之间的矛盾和协调问题。
我国采取的征求对立法草案意见的作法的优点是：第一，它不是建立在书斋里，而是建立在各部门、各地区已有的调整规则的基础上，便于从实践当中总结经验教训；第二，较好地贯彻了“领导与群众相结合”的方法；第三，能够较好地利用长期以来形成的从中央到地方，从党内到党外的组织系统，使对立法草案的反馈意见较为全面、系统、可靠。多年的实践表明，这种方法是行之有效的，是有中国特色的公众参与立法的好办法。
但是，也应该看到，随着社会关系的复杂化和利益的多元化，这种征求意见的作法也显示出局限性。它主要表现在缺乏程序保障和透明度。实际上，在征求对法律草案的意见时，究竟选择什么调查对象，听取谁的意见；在修改法律草案时，采纳什么，舍弃什么，实际上都包含着起草者以及调查对象的分配者自身的利益。如果不是视而不见，在中央与地方，各个部门与行业之间，都有着各自不同的利益。所谓“地方保护主义”，“部门保护主义”就是这样形成的。鉴于上述情况，借鉴国外经验，本人认为：
第一，在立法过程中应充分发挥不同利益集团的作用。在现实生活中，各个生活领域实际上都存在着不同的利益集团，比如，行政诉讼案件中的行政机关和行政相对人；企业中的企业家和工会；破产案件中的企业、国家主管部门、银行、破产企业的债权人；消费者权益保护案件中的消费者、销售者和生产者；涉及到妇女平等权利案件中的妇女、用工单位或招生单位；劳动争议案件中的劳资双方以及劳动管理部门；粮食销售案件中的粮食销售者、购买者（包括国家粮食收购部门、个体粮食贩子）；交通事故案件中的交通事故肇事者和受害者、交通管理部门、道路管理与规划部门等等。这些利益群体除了有共同利益之外，还有着自己特殊的利益。实际上，我国已经形成了不少反映这些利益的特殊社会团体，如工会、妇联、个体工商业者协会、企业家协会、消费者权益保护协会等等。在立法过程中，除了应发挥立法部门的积极性之外，更应发挥这些社会团体、社会组织的积极性。现在的问题是，应该把立法调研中相当一些任务放在这些利益集团身上，由它们聘请有关问题的专家和法律专家，在对该问题进行有科学根据的社会调研并提供有说服力的报告的基础上，提出自己的意见和建议。
第二，使对立法草案征求意见的做法制度化，建立立法听证会制度。立法听证会由立法机关主持，代表有关利益集团的社会组织和国家机关参加，它们提出意见和建议，在对他们的意见和建议进行充分阐述和公开辩论的基础上，立法起草机构对法律草案进行修改，重要的法律草案可以举行第二次、第三次听证会，然后再拿到立法机关讨论通过。举行立法听证会，一方面增加了立法的透明度，使对立法草案的不同意见，来自不同利益集团的不同观点，摆在桌面上；另一方面也使立法者能够有一个公开的场合更好地了解他／她准备投票的立法草案的背景。
当然，像某些西方国家的院外游说集团和立法听证会制度一样，在中国要建立相关的利益集团和立法听证会制度，既会带来好处，也有一些不可避免的弊端。应该看到，中国的社会政治制度不同于西方，中国是共产党领导下的社会主义国家，各种社会团体和社会组织虽然具有自己代表的特殊利益，但又有它们的共同利益，都拥护中国共产党的领导。而共产党作为全国各族人民共同利益的代表者，通过各种不同利益群体的积极参与，则能够更好地实现其领导作用。总之，中国在立法中发挥不同利益集团的作用，建立立法听证会制度，应该发挥自己的优势，综合考虑其中的利弊得失，考虑社会稳定的因素，一步一个脚印的走，就一定能创造出一条有中国特色的、有制度化保证的、公众参与立法的好形式。