治理单位的重构与社区改革，本文主要内容关键词为：重构论文,单位论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国改革开放走过了30年的历程，中国城市社区建设也经历了同样的改革历程。本文无意系统展示过去30年来社区改革的完整历程，而是试图借助城市社区改革的一些创新实践，分析社区改革给中国城市基层社会变迁带来的影响，并透过这些变化展望中国城市社区建设和改革的未来。
一、城市基层社会治理单位的重构
考察中国城市社区发展的历史，我们可以发现，“单位制”到“街居制”，再到“社区制”的转变清楚地勾勒出了中国城市社区的发展历程与走向，也表明了我国基层社会管理单位的重构历程。
新中国成立以来，城市社区的发展一直处在“单位制”与“街居制”相互交织、相互渗透的阶段。所谓社区发展的“单位体制”，就是单位和社区在城市地理空间上的完全重叠，而且以单位的多元化功能完全取代社区功能的一种基层社会管理体制；而社区发展的“街居体制”，则是随着单位制的逐渐解体，以街道办事处和居民委员会这样两个行政建制的组织为管理主体的基层社会管理体制。中国城市社区曾一度在由“单位制”而形成的“国家结构化的社会”①中处于边缘地位，而单位体系成为组织和管理全体社会成员的主要方式，在这个阶段，“社区单位化”和“单位社区化”过程就像一个事物的两个方面相辅相成地发展。
随着改革开放的进行和市场经济体制改革的深入，高度一元化的社会体制逐渐解体，“单位制”走向瓦解，一方面，“单位制”原来承担的许多功能逐渐外溢，从而转向原本具有一定管理功能但处于边缘地位的“街居体制”，另一方面，城市基层管理出现许多新情况新问题，解决这些新问题的任务也落到了街居这两级组织的身上，“街居体制”开始占据主导地位，但是，街居制在运转过程中面临的诸如职能超载、职权有限和角色尴尬等诸多现实难题和种种困境，也使得人们开始思考社区建设和发展的新思路。
在“单位社会”的影响还没有消解而街居体制又无法满足城市基层社会的组织和管理需求时，城市社区建设和社区改革被国家提上议事日程。20世纪80年代，社区的概念重新获得国家确认并逐步被官方文献所采用。20世纪80年代初，国家民政部提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳，“社区服务”的概念被引入；20世纪80年代后期90年代初，“社区服务”延伸扩展为“社区建设”，而且全国各地社区都开始社区建设活动；1998年，为推动社区建设的进程，作为国家主管部门的民政部开始在全国选择了26个国家级社区建设实验区进行探索；2000年11月，中共中央办公厅国务院办公厅发出转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的文件（又称23号文件）。至此，城市社区建设以前所未有的速度在全国广泛推进。城市社区建设在全国推进的过程也就是街居体制逐步向社区体制转变的过程。所谓“社区制”，则是强调以“聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”②的社区作为基本治理单位的城市基层社会的组织和管理体制。
23号文件下发以后，社区建设是随着两轮社区体制改革的进程而推进的：第一轮社区体制改革主要围绕确立以社区为基础的城市社会管理的框架，出现的较为明显变化就是将组织机构分散的、规模很小的居民委员会改造成居民人数较多的资源比较充分的城市社区；第二轮社区体制改革主要是围绕提供社区服务和实现社区自治两大目标取向，出现的较明显的变化是政府管理重心不断下移到社区，同时社区居民对社区的需求越来越多、要求越来越高，在这种现实背景下，社区建设中出现的许多深层次问题和带有普遍性问题要求探索符合社区实际和民主自治需要的有效制度安排。对国家来说，建设服务型政府和和谐社会的目标贯穿于社区建设活动过程中。2006年，为推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区，国务院专门下发了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，提出了发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业和居民个人等在社区服务中的作用，进行社区就业服务、社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化、教育和体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等各项工作。这一意见进一步明确了以提供公共服务为社区建设的重要方向之一。为完成这一目标，第二轮社区体制改革着重点在于如何定位社区、如何定位政府与社区的关系，共同致力于提供社区服务和实现基层民主自治。
从社会学角度看，一个真正意义上的社区至少包含以下几个方面：居住在一定地域内以社会互动为纽带的生活共同体；具有共同利益；共同遵从一定的制度和规范。如果以此作为判断一个社区是否真实存在的标准，那么，可以说，目前中国大部分城市还鲜见真正意义上的社区，或者说，出于城市基层社会组织和管理的需要而建构的社区与真正意义上的社区相去甚远。因此，在法定社区主导中国大部分城市基层社会的现实情况下，在我国社区建设和发展的过程中，由传统意义的社区向现代意义的社区转型，由“单位制”、“街居制”向真正意义上的“社区制”的转变，仍然任重道远。
二、城市社区改革的几种模式
近些年来，在推进以社区作为基本治理单位的社区建设和发展的进程中，不乏社区建设和治理的改革创新实践，出现了各具特色的社区管理和治理新模式，例如，北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、广西模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式、青岛浮山后模式、贵阳小河模式、宁波海曙模式、南京白下区模式、深圳盐田模式等等。在这里，我们仅代表性地介绍以下几种。
深圳盐田“社区治理体制改革”③。深圳市盐田区的“社区治理体制改革”开始于1999年，其基本思路是围绕理顺政府与社区关系，增强政府管理水平和社区自治功能“两条主线”，采取“议行分设”的理念，确立“一会两站”和“居站分开”的社区治理模式，实行城市基层管理全面改革，重构社会管理体制，使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导，达到并推动社区居委会自治。它们的做法是：
(1)改革社区治理体系，在推动政府管理重心下移的同时，减轻政府行政带给社区的负担。建立区社区建设委员会办公室（区民政局）——街道社区建设委员会办公室（社会管理科）——社区工作站的垂直管理体制，使政府的职责、任务、资金、人员等可直接到达社区工作站。社区工作站的创建，解决了政府公共服务没有基层承接的问题。更进一步，实行政府工作社区准入制度，合理规范社区工作站的行政事务工作，优化资源配置，减轻社区工作站负担。
(2)解决社区居委会行政化问题，强化社区自治功能。社区工作站从社区居委会剥离使社区居委会真正彻底回归到法律规定的群众自治组织的地位，并建立社区居委会直接选举制度。在归位社区居委会角色，解决社区居委会职能交叉和“去行政化”问题之后，通过创新社区服务机制，解决社区居委会被弱化和边缘化的问题。设立社区服务专项资金，按照政府购买服务项目的方式，对社区服务站从事的无偿服务进行评估和补贴，并鼓励社区服务站低偿运营，享受税收减免政策；政府还推出等额购买公益服务项目，鼓励民办非企业性质的社区服务项目，为新型社区居委会开展社区服务提供有力支持和广阔平台，推进社区服务产业化和社会化；各社区居委会通过设立社区服务站，并登记为民办非企业单位，把社区服务作为推动整个社区工作的龙头。这样，隶属于社区居委会的社区服务站提供的低于市场价格和优质的各种服务，提高了社区居委会的凝聚能力和活动能力，增强了社区居委会的自治能力，解决了社区居委会被弱化和边缘化的问题，同时，政府也通过购买服务的方式向居民提供了品种多样的福利和服务，社区中的公共服务提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量，大大加强了社区居民对政府和作为社区居民自治组织的居委会的信任和认可。
(3)创新社区参与机制，积极拓宽社区居民参与的渠道和途径，提高社区居民和社区单位的参与机会和能力，并大力培育社区非政府组织。
浙江宁波海曙区“参与式社区治理改革”④。宁波海曙区将社区定为在居委会层面，改革的要点在于街道和社区进行合作治理，并通过项目制充分培育和提高社区居委会组织的自治能力和居民参与社区公共事务的能力。它们的做法是：
(1)通过项目合作治理，理顺街道与社区关系。政府承担放权和支持的角色，社区事务由社区自治决定，实现多元主体合作治理，其核心是改变政府向社区投入资源的决策方式，改变过去由街道行政指派的部分工作，形成自下而上的、以社区需求为中心的权力和资源分配体制。
(2)为避免政府职能边界不清和社区居委会责权不一致，对社区居委会承担的事务进行分类处理。对于属于居民形式公共基本权利的个人选择性事务，不仅政府撤出，不再出面组织，将居民的自理权归还居民，给予居民自治空间，同时，现实中承担了部分此类事务的居委会也要撤出，既还给居民自治空间，也减轻居委会负担。对于既属于政府公共事务范畴，又与社区密切相关的社区和社会公共事务，这类职能以环保、治安、卫生最为典型，则进行合理分工和明确职责，属于政府职能范围的由政府统一规划、统一组织，属于社区职能范围的由社区负责完成，两者目标是一致的，工作方法略有不同。对于政府委托事务，如计生、统计、保洁费收取等，则采取政府购买服务的方式，在社区有余力的情况下协助政府完成任务。
(3)建立“社区准入”制度。凡属政府部门承担的职能不得转嫁给社区居民委员会，政府各职能部门不得以行政命令的方式向社区居民委员会派任务、下指标；对涉及社区居民委员会共作的事务，政府职能部门要充分尊重居民委员会的自主权，支持和帮助社区居民委员会实行自主管理；社区居民委员会对不属于职责范围的事项或不具备工作条件的任务，有权拒绝接受或办理。
(4)建立社区居委会“选聘分离”体制。“选聘分离”体制包含两个制度，一是选举制度，即社区居委会直接选举制度，第二就是聘用制度，即职业化社区工作者规范化管理办法。“选聘分离”的体制的基本操作思路是，社区居委会由本社区成员组成，经居民差额选举产生，社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，由社区居委会或街道办事处聘用，政府支付成本，主要承担居委会交办的自治性工作以及政府在社区层面的相关公共管理和服务工作。这一制度让民选者以志愿者的身份真正成为社区居民利益的代言人，让聘任的社工职业化，落实具体的社区管理和服务工作。
北京鲁谷街道社区管理体制改革⑤。鲁谷社区体制改革采取的是“大社区”理念，在街道层面成立社区，通过构建“三个体系”、理顺“两个关系”、实现“两个归位”的具体改革思路，建立“小政府、大社区、高效率、大服务”的新型社区管理模式。它们的做法是：
(1)构建“三个体系”。即构建社区党的领导核心体系——社区党工委，负责社区党建工作；建立社区行政管理体系——社区行政事务管理中心，承担社区行政管理职能；建立社区民主自治工作体系——社区代表会议及相关组织，负责社区居民自治事务。
(2)理顺“两个关系”。在定位政府、社会和市场三者之间关系的基础上，理顺区政府有关职能部门与鲁谷社区之间的关系；理顺社区党工委、社区行政事务管理中心和社区委员会等自治组织之间的关系。
(3)实现“两个归位”。政府行政管理职能的归位，把辖区有关行政执法和行政审批的各项职能经梳理后归位于政府职能部门，建立“责、权、利”统一的新型“条块”关系；将有关社会事务职能进行归位，把过去由政府直接管理和操作的有关社会事务剥离出来归还给社会，逐步交由社区组织和各中介组织来承担，并大力培育、发展社会中介组织，实现党和政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。
江苏南京市白下区淮海路街道管理体制改革⑥。为了顺应“小政府，大社会”的要求，以减少管理层次来推进政府职能转变和增强社区自治，2002年，南京白下区区政府提出了“改革街道管理体制，强化居委会的社区自治功能，弱化街道办事处行政职能，直至撤销街道办事处”的设想并开始进行了街道管理体制改革的试点。它们的主要做法是：
(1)在全国第一个撤销了街道办事处，打破了传统的城市管理模式。撤销淮海路街道办事处，原街道的行政职能归位到区职能部门，按照“费随事转，权随责走”的原则，把属于行政管理和行政执法的57项职能全部移交给13个职能部门，这样，城市管理层次由四级变为三级。对一些需要延伸到社区的工作，由政府职能部门招聘或派人承担。建立淮海路社区党工委，作为区委的派出机构实现党对基层组织的领导，监督政府活动实施，支持和保障社区自治，下设综合协调的工委办公室、负责辖区内信访和社会稳定工作的社区综合治安治理办公室和负责人民武装工作的武装部。成立过渡性质的行政事务受理中心，作为区政府有关职能部门在辖区内直接面对居民服务的平台，由劳动、民政、计生、城建、市容、司法等职能部门派出的工作人员组成，方便群众办事，使区政府直接服务于社区群众。
(2)把自治权下放给居委会。撤销街道办事处后，属于社会性、群众性的工作，由社区居委会全面承接，改变了其几十年来承担街道办事处分配任务的传统工作模式，社区居委会直接面向居民，主体作用得到充分发挥。同时，给社区居委会“减负”，政府不再对社区进行各种检查评比，传统管理体制下的各类台账由过去的72本精简为“5+1”本台账；社区居委会普遍建立银行独立账户和理财小组，实行自主支配和民主理财，并定期向居民公示财务账目，有力地保障了社区公共事务的有效处理。另外，社区内实行“议行分离”，建立“社会工作站”和专职化的社区工作者队伍，负责长期由居委会统揽的社区公共服务和福利保障事务，促进社区居民参与公共事务的服务与管理。
三、治理变迁：趋势与问题
上述模式并不能穷尽中国城市社区改革与建设的丰富实践，但是，我们仍然可以从中看出，社区改革后中国城市基层社会变迁的一些趋势与问题。
（一）自上而下的管理逐渐转变成合作治理，社区治理结构发生明显变化。
所谓社区治理结构，就是指参与社区治理的所有公共权威机构或主体之间形成的关系和制度性安排。在“单位制”和“街居制”时期的社区管理中，我们只能看见单位、街道政府和带有强烈行政色彩的居委会组织等这些公共权威机构作为管理者和控制者，而单位成员或居委会居民只是被管理的对象。然而，从30年来社区改革和建设的发展来看，参与社区治理的公共权威机构和力量发生明显变化，除了区街政府外，社区居委会、社区民间组织以及社区居民共同构成了社区治理的多元主体力量，以前自上而下的社区管理逐渐转变成多元力量的合作治理，社区治理结构发生明显变化。
在社区治理中，治理主体间形成何种关系、建构何种制度性安排为各地社区改革提供了探索空间，前述各种不同的社区改革模式就是例子。对于社区治理结构的改变，各地在探索理顺政府、市场和社区关系，转变政府职能、归位社区自治功能等方面，取得了许多成绩：
(1)由“议行合一”体制向“议行分设”转变成为一种目标。长期以来，身兼“群众自治组织”和“准行政组织”二职的居委会组织在社区管理中遭遇一系列新问题和管理困境，其组织定性与实际功能、在拥有的职权和组织资源与承担的管理任务以及自身组织结构等方面都无法适应社会发展和现代城市社区管理要求。居委会组织的现状是在达成社区建设基本目标中最先遇到的问题，因此，如何改革和创新居委会模式，改变居委会作为“居民的头”和作为“政府的腿”的尴尬境地，便成为各地社区建设实践中不得不解决的一个问题。为促使居委会的行政、服务和自治三种功能进行体内分化，许多地方进行了由“议行合一”的旧体制向“议行分设”理念的转变。所谓“议行分设”就是指将居委会作为自治组织的民主议事和决策的“议”的功能与承担的协助政府行政和提供社区服务的“行”的功能分开，从而改变原来集自治、行政和服务于一身的状况。
(2)定位政府在社区管理中的职能，从科学区分政府职能入手，更好地发挥社区多元主体在社区管理和服务中的职能。有的地方从街道管理体制改革的角度入手尝试划分政府职能，理清政府在社区的管理和服务职能，并发挥社区在自我服务和自我管理方面的力量；有的地方从社区层面入手，考虑怎样发挥在市场体制下政府为社会提供公共服务的途径，培育社区自治组织进行民主自治，培育各种社会中介组织等民间组织提供公共服务、自我管理等功能。
(3)政府管理重心下沉社区的同时，推进政府职能转变并减轻政府带给社区的负担。如何实现社会主义市场经济体制下政府对城市基层社会的组织和管理并提供相应的公共服务，应该说是我国发起社区建设活动的一个基本目标。在社区建设的过程中，如何实现政府管理重心下移和职能转换、如何理顺政府（包括街道办事处在内）与社区之间的关系等都是政府社区建设中不断探索的问题。应该说，政府成功地将管理重心下沉到社区就是多年来社区建设的一个成果，相应的职能、任务、人员、经费等各方面都在不同程度地进入到社区。同时，从转换政府职能、降低政府管理成本和提高政府基层执政能力的角度，无论是街道层面还是社区层面的改革，各地社区建设都做出了诸多努力。另外，许多地方在将政府管理重心下移并推进政府职能转变的过程中，还进一步思考如何减轻政府行政给社区带来的负担和提供更好的社会服务，例如政府工作社区准入制就是这样一种探索。
当然，我们也可以看到其中存在的一些问题。例如，社区建设看似是基层社会的变迁，但与社区建设紧密关联的社区体制改革实际上首先是政府自身的一场革命，因此，“议行分设”等这些从实践中摸索和总结出来的理念想要应用到更为广泛的社区建设中，仍然需要各地政府创新的勇气和智慧，率先表率，积极推动，才能使理念变为实践。多年社区建设所取得的成就不可否认，但是，社区建设的形象化和形式化因素也不可忽视，甚至有些外国学者在考察中国城市社区之后得出结论，认为中国还没有真正意义的社区。外国学者以西方的视角得出这样的结论也许不完全符合中国的实际，但是非常值得思考。
又如，从理论上说，政府、市场与社会的关系应该是明晰的，但是，实践上却始终没有得到很好的处理，关系不顺、职责不清是社区实际运作中的通病。从这个意义上来说，任何将涉及社区事务进行梳理以明确政府职能部门、街道和社区组织之间的职责和关系的做法都是值得肯定的探索。但是，关于政府与社区组织在社区公共事务管理中职能与功能的划分，必须随着社会经济发展的变化和推进而有所变化的，如何根据社会发展的实际和新事务的出现而科学划分政府和社区的职责，并配之以相应的“责、权、利”的调整，以促进社区建设和发展，是一个更为复杂的问题。
另外，从政府职能转移和下沉到社区的过程来看，政府职能转移过多而随意和不规范现象也很明显，“上面千条线，下面一根针”使得社区很难摆脱行政化倾向而走向社区自治的目标，甚至出现由原来的政府包办变为社区包办的倾向，在“责、权、利”失衡的状态下社区不堪重负地运行，即使在一些进行“责随事转”、“费随事转”制度改革的地方，“费随事转”制度运作也很不到位、很不规范，居委会过多的行政事务与社区自治的矛盾并没有因为“费随事转”而得到很好的解决，甚至矛盾更为突出。
（二）社区治理主体多元化，逐步形成社区多中心治理局面。
在20世纪80年代以前，社区的主体组织要么是单位，要么是街道和居民委员会组织。20世纪80年代以后，社区服务和社区建设被国家提上议事日程，社区体制改革接踵而至。在社区体制改革的过程中，最明显的变化就是社区服务和社区建设的主体组织增加。一方面，原来规模较小、资源较贫乏的居民委员会朝着人数较多和资源较充分的方向发展；另一方面，除了注重发挥社区党组织在社区建设中的重要领导作用外，政府还特别注重培育新的社区组织，许多新的社区组织，如社区代表会议、社区居民会议、社区工作站、社区服务站、社区义工组织、社区志愿组织等非政府组织逐渐成为参与社区建设的主体组织，充分整合社区内的各种资源，从而形成社区多中心治理局面。
在社区改革和建设实践中，各地在培育社区治理多元主体上做出了很多方面的探索：
(1)大力培育社区自治组织和民间组织，创新社区参与机制，提高社区居民在社区管理和自我管理中的机会和能力。较长时间以来，我国城市社区基本被单位体制所包围，人们更习惯单位范围内的活动，而很少诉求于社区范围内。当然，随着“单位人”向“社会人”的转变，人们逐渐转向社区，但是，当人们转向社区时发现，无论是制度化的还是非制度化的参与渠道都非常缺乏，同时，无论是政府还是作为居民利益代言人的社区居委会也都还停留在行政化时代，政府社会管理和公共服务职能的实现多以动员方式出现，而没有摆脱行政化倾向的居委会对社区居民没有吸引力，无法代表社区居民利益，社区居民不关心也无渠道关心居民自治事务。因此，很多地方在培育社区居委会自治组织和民间组织，提高社区自治组织和民间组织参与社区自我管理和自我服务方面做了大量探索。例如，有些地方改革和创新“责随事转、费随事转”和其他政府购买服务的制度安排，为培育和发展社区自治和民间组织，提高社区自我管理、自我服务的自治能力做出了切实的努力。
(3)各地特别注重如何发挥社区党组织在社区建设中作用、如何定位社区党支部与社区组织的关系。在具体工作中，有关党支部的领导作用和居委会自治组织作用的发挥问题，出现两种极端表现：一种是党支部陷于具体事务中难以自拔，削弱了党的领导核心作用的发挥；另一种表现为党支部“眉毛胡子一把抓”，削弱了居委会的自治功能⑦。因此，在社会转型、社会矛盾增多而且日益复杂的情况下，党如何既避免对社区进行直接的领导和管理，又能发挥出应有的领导作用，在社区中构建最广泛的和牢固的社会基础，实现对社区的有效整合，各地做了大量努力，例如，社区党支部负责人与社区居委会组织的负责人“一肩挑”模式，以发挥社区党组织对社区的领导作用；又如，在街道层面建立社区党工委，取代原来的街道党委而作为上一级党的委员会的派出机构，以强化党对基层组织的领导。
当然，在这个过程中，依然存在很多问题：例如，对于如何承接好政府剥离出来的职能，社区自治组织和民间组织仍然面临挑战。真正能够承接政府剥离出来的任务、帮助社区提高自治能力以及帮助社区居民提高参与公共事务能力的社区工作者，其职业化和专业化水平仍不高。政府剥离出来的任务由社区工作者来承接，但是，刚刚起步的社区工作者制度不完善，社区工作者的职业化和专业化水平依然不高。目前，在我国，关于社区工作者职业地位、职责和功能认识不清、社区工作者制度和社区工作者队伍都还没有建立起来。社区工作者职业化和专业化既关系到政府在社会管理和公共服务领域的职能向社会基层的转移和实现，也关系到社区居委会自治地位的回归并增强社区居委会自治能力的提升。另外，社区参与程度仍然很低，制度化和非制度化参与渠道有限，参与能力不足，也是社区建设中的突出问题。
又如，社区建设必须坚持党的领导，但是，党的领导方式也应随着时代的步伐而创新。然而，从目前情况来看，多数仍然停留在“社区党组织领导本地区工作，支持和保证群众自治组织行使职权”这样一种原则层面和空洞的口号上面，鲜有真正的创新。
（三）治理过程和方式更趋民主化和科学化。
社区建设和改革后，政府在社区管理中起到提供公共服务而非管控的作用，而在社区管理中多元主体力量的博弈和参与使得社区治理过程和方式更趋民主化。以下探索使得社区治理过程和方式更趋民主和科学：
(1)社区居委会民主选举大大提高了社区居委会的自治能力。民主选举是社区自治的第一步，它建立新的权力授受关系，重建社区自治的真实主体，是构建社区民主治理结构的重要环节。在社区建设过程中，为使社区居委会回归群众自治组织的地位，强化社区居委会作为居民利益代言人的角色，越来越多的地方开始实行社区居委会民主选举，很多地方还开始探索社区居委会直接选举制度，不仅使社区居委会民主选举成为基层民主政治建设的亮点，而且大大推动了基层民主政治建设。虽然各地在社区民主选举的具体程序和操作方法上不完全相同，有的甚至还不规范，但是，社区民主选举对于基层社会的民主训练所体现出来的民主功能和价值，却给这项改革探索带来更为深远的意义。与农村村民委员会直接选举制度在推进农村村民自治建设中发挥重要作用一样，社区居民委员会的直接选举制度也必将大大推进中国城市社区自治和社区建设的进程。
(2)由“街聘民选”或“民选街聘”制度向“选聘分离”转变。“选聘分离”的探索是在居委会“议行分设”理念下的一种新的制度安排。所谓“街聘民选”或“民选街聘”模式，是指街道向社会招聘，并通过选举使其成为社区居委会成员，或者由居民先选出社区居委会成员，然后由街道聘用，街道付给社区居委会成员一定的工资。这两种模式曾经吸纳了社会上有一定知识水平和工作能力的人参与到居委会工作中，在一定程度上提高了社区居委会干部的年轻化和知识化，对提高居委会干部队伍素质起了一定的作用。但是，无论是“街聘民选”还是“民选街聘”的做法都强化了居委会成员所承担的角色的分裂与冲突，在一定程度上与社区居委会的自治性质背道而驰。选聘合一的双轨式体制模式所包含的内在张力在实践中的不适应性越来越明显，解决城市社区发展面临的深层次体制问题便提上日程。“选聘分离”制度便是这样一种探索。
所谓“选聘分离”就是一种构建社区居委会回归民主自治位置的制度安排，社区居委会由社区居民选举产生，使社区居委会成员成为社区居民利益的代言人，而一些社会公共服务职能则由聘用来的职业化社区工作者承担和完成。在实践中，“选聘分离”大致有两种模式：一种是社区居委会选举产生后，社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，社区居委会聘用，由政府提供人力成本，主要承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关公共管理和服务工作；另一种是社区居委会成员选举产生，只负责社区自治事务，而政府下达的相关公共管理和服务工作则完全由政府聘用而来的社区工作者承担，二者互不交叉。
当然，其间也存在一些问题，例如，在“选聘分离”和社区居委会民主选举后，建立一种什么样的激励机制来保证非职业化的社区居委会真正承担起自治组织的功能，依然是个问题。“议行分设”、“选聘分离”也好，社区居委会直接选举也好，都是为了保证社区居委会真正回归作为基层群众性自治组织的位置，真正担当起充当居民利益代言人的角色。但是，“选聘分离”和社区居委会的民主选举后，社区居委会所具有的属地化和兼职化性质使得居委会工作不再作为一种职业，而是一种义务性、参与性的公益工作，社区居委会成员为居民服务和管理社区事务的持续热情从何而来便成为一个很大的问题，否则，随着时间的推移，这种热情的边际递减效应在所难免。如何避免改革后的社区居委会能力弱化、边缘化，甚至空心化，在实践中并没有得到很好的解决。
四、和谐社会建设与社区改革的前景
社区是社会的细胞，建设和谐社区是构建和谐社会的基础，这已经是人们的共识。和谐社区建设也就成为构建社会主义和谐社会的题中应有之义。
一方面，我国社区建设目标和任务的提出离不开社区发展的国际潮流和背景；另一方面，我国社区建设和发展又有自己独有的“摸着石头过河”的特征。我国的“社区建设”概念大体相当于国际上的“社区发展”概念。然而，有学者比较了中国的“社区建设”与国际上的“社区发展”之间的不同：“社区建设”的推动来自政府，目的是寻求社会的稳定和发展；而“社区发展”的动力则来自社区，目的是寻求善治⑧。不能说这种区分没有道理。
如果我们能尊重中国城市社区建设的实践，那么，我们不得不承认，目前中国的社区建设活动具有如下特征：(1)社区建设的主要动力来源于政府自上而下的行政推动和社区自下而上的需求拉动；(2)社区建设的直接目标在于达成政府权力对基层社区的有效管理和控制，满足政府实现城市管理现代化目标的需要，保持社会稳定，促进社会发展；(3)社区建设的功能在于推动政府实现社会管理和公共服务职能的转变，推动基层社会民主自治进程；(4)社区建设的方式是采取多元主体、政府与社区共同治理的途径。
关于社区发展的未来，中国社区研究出现两种理论分野：一种将社区建设和发展定位在街道层面，将社区看做是政府加强对基层社会控制的工具，以解决基层社会管理面临的日益严峻的问题，他们的解决思路是，将街道作为大社区，明确授权街道作为一级行政组织和管理平台，整合原有的街道范围内居委会组织和其他社会资源，而街道以下的居委会组织作为落实社区建设任务的平台，共同推动社区的发展；另一种则将社区的建设和发展看做是完善国家与社会关系的途径和方式，强调政府、市场和社会的分离，注重政府职能转变、市场发育和社会成长，他们的解决思路是，政府退出市场和社会领域，政府管理好本该自己管理的公共事务，把不该管和管不好的交给市场和社会，具体到社区街道一级应该由对上负责转变为服务于社区居民，充分培育社区内各种中介组织和自治组织，从而使社区逐步走向自治。学术界将这样两种理念和倾向归纳为行政性导向和自治化导向的社区建设和发展思路。
然而，综观上述社区治理创新实践，严格地说，我国各地进行的社区治理实践既没有完全的行政性模式，也没有完全自治性模式，我国社区治理的实践还处在从行政性倾向向社区自治的过渡和发展阶段，因为在一些行政性倾向较明显的社区治理模式中，政府也致力于社区自治的培育和发展；而在那些朝自治性方向努力的社区治理实践中，社区自身的力量还没有成长和强大到可以支撑社区发展和建设的全部过程。可以说，各地社区治理实践基本上都采取的是自上而下的行政建设和自下而上的自治建设双轨推进的策略，只不过有的表现出更为依靠行政力量推动，而有的则更倾向致力于培育自治力量，甚至有的在通过自上而下的行政建设推动社区自治的发展和通过自下而上的方式培育公民社会成长的两条路上都走得更远。
与所有事物的发展一样，中国社区建设和发展也遵循“路径依赖”的原理，和谐社区的未来必然取决于社区发展的历史背景和社区发展的现实条件。因此，在中国情境下，社区建设和发展必然源于两种结构性力量，一种是政府的行政力量，另一种则是基层社会自治的力量，这两种力量的相互补充和博弈构成了不同模式的社区治理实践。总体上看，大多数学者赞成自治性社区治理实践的取向，而否定行政性社区建设模式，认为社区居民自治应该是我国社区建设和改革的未来。
笔者认为，在我国社区发展的历史背景和现实条件下，我国和谐社区的未来应该遵循以下几条基本原则：
第一，政府和社会共治。在中国，随着市场经济体制的建立，社会出现不同利益群体和多元化利益诉求，对于社会的整合和再造，以前依靠政府力量包揽一切的做法已经失灵，仅靠政府单方面的力量既不能满足市场和社会发展的需要，也不能弥补市场和社会自发发展中失灵。因此，从整合多元化社会的角度来说，社区作为社会整合的细胞单位，其建设和发展离不开政府和社区自组织力量的共同治理。为满足社区不同利益群体的利益诉求，社区共同治理必须发挥政府、社区自治组织和社区居民等多元主体的力量，首先，政府在社区培育、社区服务以及提高社区自治能力等方面发挥重要作用。其次，在政府放权和转变职能的前提下，鼓励社区居民自我组织、自我管理和自我服务，支持社区居民自治组织的发展和社区居民的自治。
第二，政府在社区建设和发展中起着主导作用。有学者提出，未来和谐社区的建设模式应该是政府主导型自治。所谓政府主导型自治，一方面，坚持社区建设和发展中的自治导向，并不否认和弱化政府的作用，相反，对政府的要求更高；另一方面，政府主导也并不表示政府行政权力的无限扩大，相反，政府要下放权力，培育社区自治组织和社区自组织的发展，形成社区与政府对社区的合作管理，并通过社区自治实现政府对社区的管理和民主治理。
第三，培育社区层面的自组织发展。社区居民自治和公民社会的成长应该是政府在社区建设和发展中要达到的终极目标。因为只有社区居民自治和公民社会成长才能实现政府对社区的管理和民主治理。而要培育社区居民自治和公民社会成长需要培育社区层面的自治组织和各种民间组织。
注释：
①这个概念是指国家通过“单位”直接控制社会成员，并将所有社会成员整合到国家体系中来。见徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版），第40卷第3期。
②《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中这样定义社区，它是指“聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”
③第三届“中国地方政府创新奖”十大优胜奖之一。关于盐田改革更为详细的情况可参看，侯伊沙：《“盐田模式”的社区治理体制改革》，载俞可平主编：《中国地方政府创新案例研究报告(2005-2006)》，北京大学出版社，2007年版；或侯伊沙著：《激活和谐社会的细胞——“盐田模式”制度研究》，中央编译出版社，2007年版。
④更为详细的案例介绍可参见：《城市社区的参与式治理——以宁波海曙区参与式治理为例》，见公民参与研究课题组，《公民参与：经验与模式案例集》，清华大学NGO所，2007年1月。
⑤第三届“中国政府创新奖”十大优胜奖之一。关于该项目更为详细情况可参看中国地方政府创新奖组委会编发的《中国地方政府创新(2005-2006)》，或者陈雪莲：《从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”案例分析》，载俞可平主编：《中国地方政府创新案例研究报告(2005-2006)》，北京大学出版社，2007年版。
⑥第三届“中国地方政府创新奖”入围奖之一，案例来源：参见中国地方政府创新奖组委会编发的《中国地方政府创新(2005-2006)》。
⑦陈怡：《党支部：切忌在居民自治中走向极端》，中国城市社区网，2005年6月。
⑧陈云松：《从“行政社区”到“公民社区”——由中西比较分析看中国城市社区建设的走向》，载《城市发展研究》，2004年第4期。
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