城市土地配置：产权、市场与政府，本文主要内容关键词为：产权论文,土地论文,政府论文,城市论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市土地是社会生产三大要素之一，具有区位固定性和永续利用性的特点，因此，城市土地配置对象实际上是基于城市土地之上的土地产权。市场和行政是城市土地产权配置中两种相互替代而又相互配合的机制，市场和政府的有效协调是优化城市土地配置的必然路径。然而，城市土地配置过程也是不同相关利益者在既定土地产权制度约束下追求效用最大化的博弈过程，博弈各方的行为选择会对市场和政府相互协调的运行秩序发生效应，进而影响城市土地配置效率。因此，不同的土地产权制度对应的城市土地配置效率是不同的，城市土地的优化配置依赖于有效的城市土地产权制度。
循着这种研究思路，在理性认知城市土地配置的机制及其运行秩序的基础上，本文结合我国城市土地产权制度背景，以历史演进的方法分析在不同制度约束下博弈各方的行为选择及其效应，最后提出我国城市土地产权制度的创新路径。
一、城市土地配置机制及其运行秩序
城市土地既是生产要素，也构成城市生存和发展的外部环境。城市土地在具有不同效能的用途间完成配置，如用于环境再生产的土地（如城市绿地）、用于产品（或服务）生产的土地（如企业用地）和用于社会必要机构的土地（如政府机构用地），城市土地在不同效能的用途间的均衡配置以实现城市经济、社会和生态的综合效益最大化为终极目标。
从经济视角来看，根据城市土地所依附主体的利益独立性，可以把城市土地区分为经营性用地和非经营性用地。市场和行政是城市土地配置中两种可供选择的机制，经营性用地主体以利润最大化为终极目标，城市土地是以生产要素形式介入生产，因此，选择市场机制配置经营性用地是有效的。阿朗索（WilliamAlonso ）把新古典主义地租理论和城市区位理论相结合，以竞标地租函数阐明：在信息充分的条件下，竞争性市场机制使得城市土地的需求者与供给者在市场均衡地租曲线上实现了城市土地配置的帕累托效率。而且，在竞标地租被市场确定下来的同时，城市土地利用的均衡空间结构也被确定（Alonso,1964）。然而， 市场化配置方式并不一定适合于非经营性土地，如政府机构用地，城市绿地等。与经营性用地比较而言，非经营性用地主体以公共利益最大化为终极目标，主体行为强烈的外部性使得用地主体无法以市场形式把全部潜在收益内部化，从而使得非经营性用地主体缺乏以相同价格支付具有相同级差地租土地的能力，市场价格机制失灵，理性的政府以行政价格供给更能满足非经营性用地需求。
市场与行政两种机制的协调运行构成了城市土地有效配置的基础保障。而且在信息不完备、交易费用为正的现实世界里，市场和行政两种机制的相互协调能够弥补由此引起的效率损失。以城市土地要素为例，现实世界信息的不完备性使得城市土地要素配置难以实现帕累托最优，动态地看，这种配置格局存在效率增进的可能。土地要素配置效率增进依赖于某种“纠错机制”，即不断以效用更大的土地需求者替代即期利用者的机制。在交易费用一致的情况下，与行政机制相比，市场机制提供了信息成本更低的“纠错机制”，因为土地需求者的竞争性报价可以作为反映土地需求者效用偏好的显性信号，土地供给者无需就众多土地需求者的隐性偏好作出排序。但是，如果土地产权界区不清晰或者土地利用的外部性使得谈判涉及众多利益相关者，高昂的交易费用甚至会阻碍交易发生。如果市场机制由于外部性的存在而不能发挥有效的作用，政府这时以其行政机制介入交易，则可能有利于降低交易费用，提供一种交易费用更小的市场化路径。以我国为例，由于政府的有限理性和追求产值扩张的效用偏好，我国许多城市土地配置格局承袭了集权经济制度下的“劣等均衡”，城市用地结构不尽合理，据统计，我国城市工业和仓库用地在全国城市建设用地总量中占到三分之一，与国际上一般城市相比，其比例惊人地过高（林志群，1993）。土地产权行政化分离下的产权权能残缺，土地使用者有占有权却无让渡权，城市土地级差地租的市场机制发挥不出作用。土地资源进入市场配置后，土地资源内含的巨大的经济价值使得众多土地需求者愿意通过各种形式（如兼并）获得土地使用权，市场交易却往往因为涉及与众多利益相关者（如企业上级主管部门）极高的谈判费用而付之东流，如果此时上级政府介入，利用行政机制降低交易费用，不仅能够促进城市土地配置的效率增进，而且可以利用土地区位价差进行产业结构调整。
可见，市场和行政是城市土地配置中两种相互替代、相互配合的机制。纵观世界各国，无论国家土地所有制如何，理性的政府管理和有效的市场机制是实现城市土地优化配置的必要条件，市场和行政两种机制的协调运作成为城市土地有效配置的运行秩序。
二、现实土地产权制度约束下的博弈：一个演进的分析
城市土地配置是在既定土地产权制度约束下追求效用最大化的相关利益主体的博弈过程，博弈各方的行为选择对城市土地配置的运行秩序产生影响，进而影响城市土地配置效率。本文以演进的观点，沿着城市土地产权制度变迁的历史路径，分析在不同制度约束下博弈各方的行为选择及其效应。
1.城市土地产权配置行政化安排下的博弈
在中央集权的经济制度里，我国城市土地产权制度是一种行政化的制度安排，土地全部由中央政府所有，各级政府分级管理，土地使用权由政府以行政划拨方式分配给土地使用者，土地所有权和使用权实行行政性的两权分离（高波，1996）。在这种城市土地产权制度下，产权博弈方包括中央政府、地方政府和土地需求者。在集权式经济制度里，中央政府通过指令性的计划体制、统收统支的财政体制，统揽经济决策权，地方政府并不具有独立于中央政府的效用目标，因此，尽管在城市土地配置中中央政府与地方政府之间存在委托——代理关系，由于双方效用目标基本一致，作为代理人的地方政府不存在机会主义行为的内在动因，反而是因为中央政府粗放式产值增长的效用目标，使得地方政府把城市土地资源过多地配置于工厂用地，引致城市用地结构失衡。
城市土地产权的行政化安排与集权经济制度的内在逻辑是相适应的，土地需求者如国有企业单一的国家所有形式，使得政府无须以市场机制配置土地，因为以市场机制配置企业用地“并非真正增加国家收入，而是不必要提高了企业的生产成本和扩大了国家预算，并将增加不少事务手续”（引自1954年3月8日政务院内务部文件）。土地需求者（如国有企业）通过土地的使用获得产权的排他性，但不具有可让渡性。但是，对于国有企业而言，城市土地是一种MIB（more is better）商品， 虽然土地产权残缺程度高，土地财产不能通过市场机制获取收益。企业仍可通过灰色市场（高波，1993）获取收益，因此，在国有企业土地需求软约束的情况下，国有企业可以通过向政府发出需求的“数量信号”，“操纵”土地配置方案，获取尽可能多的城市土地。
在中央政府与地方政府的博弈中，地方政府遵循中央政府的效用目标，往往只是履行行政划拨职能，而缺乏理性地把城市土地过多地配置于工业和仓储用地，不能实现城市土地的综合效益最大化。而且，地方政府只是国有土地的代理人，并非明晰的人格化主体，也不存在有效配置城市土地的内在激励。在地方政府与土地需求者的博弈中，土地需求者出于自身利益动机，向政府传输需求的“数量信号”，由于决策系统缺乏必要的信息机制，信息的不对称性使得决策者只能依据土地需求者需求信号的强烈程度来配置土地，竞争性的市场秩序被隐含虚假信息的“可操纵”行为替代。这样，在集权式城市土地产权制度约束下，政府行为的非理性以及市场机制的功能缺位，使得城市土地有效配置的运行秩序失灵，城市土地配置未能实现帕累托最优。
2.城市土地产权配置双轨运行条件下的博弈
随着市场化取向制度变迁的演进，土地需求者如国有企业逐步成为追求利润最大化的市场主体，而地方政府也在中央政府的行政放权改革之后，具有了独立于中央政府的效用目标。企业制度的改革为城市土地产权的市场化配置带来了契机，城市土地产权制度由单一的土地产权行政化配置向行政化与市场化双轨运行的二元体制转变，而地方政府的效用目标独立化则使得二元体制下中央政府、地方政府与土地需求者之间的博弈行为更趋复杂。
从80年代初到90年代初，我国城市土地产权制度改革的历史进程可分三个阶段：第一阶段（1982—1986年）：酝酿阶段，伴随着征收土地使用税；第二阶段（1987—1989年）：局部试点阶段，伴随着局部以协议、招标、拍卖的市场化方式配置城市土地；第三阶段（1990年开始）：全面试点和深化阶段，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，城市土地产权的市场化配置在全国范围内出现。由此形成了行政化和市场化双轨并存的城市土地配置格局。
城市土地产权制度的渐近式演进具有内在的合理性，根据经济学的自增强理论（Arthur,1988），经济系统能否从劣等均衡退出， 转移到另一个潜在的优等均衡，关键在于能否得到充足的退出能量以克服劣等均衡自身所积累的选择优势。市场化配置的出现为退出提供了能量。市场化配置的学习效应（资源配置效率的差距）、合作效应（与行政化配置“和睦相处”）和适应性预期（行政化配置的普遍调整使人们相信它还会进一步向市场化配置调整）使得市场化力量具有了自我增强的机制。城市土地产权配置双轨运行的二元体制提供了退出锁定的能量，也降低了制度变迁的摩擦成本，这种体制是一种进步，但又存在一定缺陷。
首先分析中央政府与地方政府之间的博弈。应该说，中央政府与地方政府的土地产权制度安排并末发生大的变化，即土地仍然全部由中央政府所有，各级政府分级监管。但是，在地方政府效用目标独立于中央政府，部分城市土地产权由市场机制配置之后，地方政府行为发生了变化。在集权式经济制度里，地方政府虽然是中央政府的土地代理人，但是由于地方政府没有独立的利益目标，因此地方政府并不存在机会主义行为的内在激励。在行政放权的制度改革之后，地方政府利益目标的独立化使得地方政府在与中央政府的博弈中利用中央与地方土地财产权关系模糊不清的制度条件，通过各种方法把城市土地产权市场化过程中所拥有的巨大的利益所得隐性化，如利用对土地产权的实际控制权获取实物地租，或压低地价以吸引外商投资。地方政府行为不但演化出中央政府与地方政府对土地收益的权利之争，人为地加大了交易成本，也使得城市土地配置的运行秩序扭曲，本应是竞争性的市场化秩序，被一种隐性的、透明度低的灰色交易形式替代。由于灰色市场交易缺乏价格评估和价值表现形式，而且地方政府出于自身立场和利害考虑，也不愿把灰市地租界定清晰，因此地方政府也不能对收入流有准确的预期，往往使得实际所得的灰色收入流低于放弃市场化配置的机会成本。
再看地方政府与土地需求者之间的博弈。土地产权市场化过程是对城市土地资源经济价值的发现，在行政化配置与市场化配置双轨运行的背景下，市场价格与行政价格的巨大反差，使得土地产权让渡中滋生出寻租活动，而规范城市土地产权分配权利、义务和责任的法律功能缺位，使得地方政府土地配置决策权掌握在少数部门或个体手中，这些部门或个体可以凭藉行政手段介入土地产权的初始界定和分配，从自身的利益出发视不同的对象设定租金水平。对于土地需求者而言，通过寻租获得排他性的土地产权，可以获得行政供给价格与市场价格之间价差的大部分，实现最大化的利润目标。因此，寻租活动实际上成为城市土地产权分配法律功能缺位，行政化与市场化双轨运行体制下博弈双方追求效用最大化的理性选择。然而，寻租活动却挠乱了城市土地有效配置的运行秩序：（1）城市土地配置需要政府的行政干预和宏观管理， 但在城市土地产权制度不完善的情况下，一些实际拥有土地产权配置决策权的部门或个体把行政权力与土地产权市场化所体现的经济利益相结合，不仅失却了政府对城市土地配置管理的科学性与规范性，也直接影响了土地需求者的行为规范。（2 ）土地需求者是以市场机制还是通过寻租获得土地使用权，取决于其行为成本收益的比较分析，如果寻租活动能够获得巨额垄断租金，那么土地需求者就会选择寻租。这就使得竞争性的市场秩序被不规范的“寻租秩序”替代。真正的土地需求者如果无法通过市场获得土地，只能接受土地投机者的交易，这不仅降低了城市土地配置效率，也直接导致了国家土地财产的流失。
三、我国城市土地产权制度的创新路径
城市土地有效配置的运行秩序是市场与政府功能的相互协调，对于非经营性城市土地配置而言，竞争性的市场机制则是形成城市土地有效配置运行秩序的关键所在。然而，通过分析不难发现，在现有的城市土地产权制度下，追求效用最大化的博弈各方的理性选择却直接扭曲了竞争性市场机制的运行秩序。如果中央政府以城市土地有效配置为效用最大化，就必须通过城市土地产权制度创新，使得博弈方如地方政府和土地需求者改变行为选择，使得市场机制真正发挥土地配置功能。
1.界定明晰的土地产权，理顺土地产权关系， 建立城市土地法人所有制
现代产权理论认为，产权的功能就在于引导人们在产权交易中把外部性内部化，使得行为人全部承付（获得）因其行为引致的赔偿（收益）。这不但对行为人产生激励或约束作用，也为市场机制发挥作用提供了交易费用为零的古典环境，使得市场优化资源配置。即使在交易费用为正的情况下，只要产权界定清晰，资源配置也是有效的。
具体而言，城市土地产权制度必须具备如下几个制度条件：（1 ）明确土地产权界定，土地的一切权利具有明确的行为主体、责任主体和利益主体。土地产权的界定不仅包括所有权的界定，而且包括使用权、抵押权、地役权等项权利的界定。（2）土地产权具有排他性。 排他性是指在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利，这种权利的行使，既可以是产权拥有者决定谁可能使用一项资源的权利，又可通过资源的实际使用而体现。（3）土地产权含有可让渡性。 即产权拥有者可将产权再让渡给他人的权利，既可是完全的土地产权束，也可以是土地产权束中的某一项权利。（4）在土地产权初始界定的条件下， 建立符合法律规范、受到法律约束和保障的合约安排。
我国城市土地产权制度不健全主要根源就在于土地产权权能界区不清晰，要使土地产权关系明晰化，塑造出人格化的产权主体，尤其是城市土地的所有权主体。我国城市土地所有者缺位，是造成博弈各方行为选择扭曲城市土地有效配置运行秩序的重要原因，必须建立城市土地法人所有制，对国家土地分级所有（高波，1996），根据经济区域和谁投资、谁所有、谁受益的原则，确定土地财产归属各级政府。各级政府组建各种类型的地产公司，中央设立土地资产总公司，对各类地产公司通过参股、控股的方式进行经营和管理。由地产公司充当城市土地所有权法人代表。建立明确的法人化的城市土地所有制，可以有效界定中央政府与地方政府之间的土地财产关系，规避地方政府与中央政府、土地需求者博弈时的机会主义行为，促进土地产权配置按规范化的市场秩序运行。
2.建立和规范土地产权市场制度
在土地产权关系明晰，产权主体确立，各产权主体之间责、权、利关系逐步理顺后，土地产权通过产权市场实现流动和转让。
首先，必须明确产权的交易范围。在城市土地法人所有的制度条件下，城市土地所有权可以在各级政府建立的土地资产公司之间让渡，由地产公司承担土地运营的职责。城市土地使用权是城市土地产权市场流动和转让的主要产权形式，可以独立于土地所有权而存在，产权主体对土地实际使用的同时，也拥有相应的土地占有权、收益权和处分权等等。土地使用权一般可分为可让渡和不可让渡两种类型。就我国实际情况而言，行政划拨的非经营性用地的土地使用权，主要表现为对土地排他性的使用，而不包含独占的收益权、自由的转让权。原有的行政划拨的经营性用地的土地使用权也不具有可让渡性，只有在与地产公司签订批租、入股或年租的土地合约后，土地使用权在合约期内才能按照合约规定进行转让、出租或抵押。
其次，规范土地定价制度，逐步调整双轨价差。双轨地价的偏差，集中体现在土地使用税和土地使用权出让金方面。在征收土地费用一定的情况下，可以根据企业的实际承受能力，调高土地使用税的征收标准，尤其是调整城市建设维护税和调节税，使双轨地价逐步接近。目前国家尚无城市土地价格的统一规范，为了完善城市土地产权市场制度，加强对土地市场的管理，中央政府必须制定一套科学的土地估价体系。
第三，加强土地产权交易立法，建立土地产权交易规则。交易规则是产权权束得以实现的方式，为交易双方提供了不确定性更小的理性预期。我国需要制定和完善土地所有权转让办法，土地使用权出让、转让、出租条例，土地产权抵押条例，等等，同时加强法律监督力度，规范产权交易主体行为。