从历次制宪与修宪看中国社会保障的发展，本文主要内容关键词为：历次论文,社会保障论文,修宪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
宪法是一个国家的根本大法。其规定着国家基本的社会制度和政治制度，规定着公民的基本权利和基本义务，是其他一切法律的立法依据和基础，是一切国家机关、社会团体和公民的最高行为准则。“宪法不是法律汇编，宪法是根本法，而且仅仅是根本法”[1]。“一个团体需要一个章程，一个国家需要一个章程，宪法是一个总章程，是根本法”[2]。因此，有关社会保障的法律、制度的建立、完善必须以宪法为基础，否则社会保障的法律、制度就成为无源之水、无本之木，甚至是违法的。
社会保障权是人权的一项基本内容。《世界人权宣言》第22条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障。”第25条规定：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情形下丧失谋生能力时，有权享受保障。”《经济、社会、文化权利国际公约》规定，“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改善生活条件”，“确认人人有免于饥饿的基本权利”。由此可见，社会保障是实现人的生存权和发展权的必要条件，而生存权和发展权是人权的基本内容。个人在自然生活和社会生活过程中必然面临着各种各样的天灾人祸，此时，个人便会束手无策，国家和社会的责任便由此产生。国家和社会有责任保证社会成员得以生存和发展。“只有在充分的社会保障的基础上——同时有精神自由——人们的人格才能得到公平发展。”[3] 因此，社会保障权应是公民的基本权利，是作为一个有尊严的人所应具有的需求。既然社会保障是公民的基本权利之一，宪法中就应该有所体现。虽然在历次制宪与修宪中都有关于社会保障的内容，但在不同时期，社会保障的地位和有关陈述是不同的，这不仅反映了整个中国的发展变化，而且反映着人们对社会保障的不同认识与理解。以宪法的制定和修订来考证社会保障制度的变迁，反映着人们对社会保障的不同认识，对社会保障制度的现实发展有着重要影响。通过回顾几十年的宪政道路，有助于我们把握中国社会保障的发展，认识其中的优点和不足，有利于建立和完善与中国经济发展水平相适应的社会保障体系。
2 《共同纲领》、《五四宪法》、《七五宪法》、《七八宪法》中有关社会保障的内容
1949年9月在北京召开了具有广泛代表性的中国人民政治协商会议，制定了既是新中国的建国纲领，又具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议纲领》（以下简称《共同纲领》）。《共同纲领》第25条规定：“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当安置，使其能谋生立业。”第32条规定：“逐步实行劳动保险制度……”在当时的社会历史条件下，解放战争刚刚胜利，在解放战争和抗日战争中为国捐躯的革命烈士需要追认，烈士家属的生活需要照顾，伤残军人及其家属的生产和生活需要救助，革命军人还需要继续保家卫国，工人阶级的领导地位还要充分体现。所有这些都需要相应的社会保障才能实现。1951年2月26日，当时的政务院依据《共同纲领》第32条正式公布了《中华人民共和国劳动保险条例》。它确立了中国传统劳动保险体系的基本构架与制度安排，但是其覆盖范围仅限于国营企业的职工，城镇集体所有制企业职工的劳动保险参照国营企业职工办理，保险项目主要有养老保险、疾病保险、生育保险，而没有失业保险。1952年6月7日政务院颁发了《关于人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》，初步规定了国家工作人员的医疗保障制度。
这个时期的社会保障制度顺应了当时的历史现状，很好地保护了革命军人、工人阶级和国家工作人员的利益，这在当时是必要的而且是必需的。但其缺陷也是显而易见的，广大的农民阶级、个体手工业者以及在私有企业工作的工人并没有得到必要的社会保障。
1954年9月20 日第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》（以下简称《五四宪法》）。其第92条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家规定工人和职员的工作时间和休假制度，逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件，以保证劳动者享受这种权利。”进一步明确了国家的社会保障制度。正式宪法的通过及其实施提高了政府机关、事业单位工作人员的政治地位。与之相适应，1955年12月29日国务院颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，初步规定了国家工作人员的养老保障制度。
《五四宪法》是中国的第一部正式宪法。它以根本法的形式对社会保障制度进行规定是对《共同纲领》的继承和发展，但其对社会保障制度的认识是不成熟的，它并没有像《共同纲领》那样明确提出“劳动保险”，而这恰恰是社会保障制度的核心内容，这也成为以后社会保障制度发展的不足之处。
通过《共同纲领》和《五四宪法》，中国传统的社会保障制度初步建立起来了。“中华人民共和国成立初期，中国政府采取一系列有效措施，解决了旧中国遗留下来的严重失业问题，保障了人民的基本生活。在计划经济体制下，中国实行高度集中统一的就业、工资和劳动保险制度，对统筹安排当时的就业、保障职工生活、促进经济建设和社会安定发挥了积极作用。”[4]
随着国家政治、经济非常态的发展，在严重的“左”的指导思想下制定出来的《七五宪法》仅有30条。其第27条规定：“劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”《七五宪法》大大削减了公民的基本权利范围，简化了劳动权、休息权、获得国家物质帮助权。《七五宪法》对公民基本权利的规定是贫乏和空泛的，是《五四宪法》的一个倒退，并阻碍了社会保障制度的发展。
“文化大革命”结束后，1978年3月5日全国人大通过《七八宪法》。《七八宪法》第50条规定：“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”由此可见，《七八宪法》是对中国20年的社会保障制度的总结，也是传统社会保障制度的终结。因为“传统社会保障制度主要表征为以养老保险、医疗保险和隐形失业保险为主要架构的制度体系”[5](P33)。同时，其缺陷也是明显的，社会保障制度的功能在于对遭受社会危险的社会成员给予一定的物质帮助，使其摆脱生活困境，维持生活安全，从而保障和实现人的生存权、发展权和其他人权，维护社会的稳定和社会秩序，促进经济的发展和增长，实现人类社会的进步和文明。因此，在确定哪些人最先纳入保障范围时，应首先考虑那些直接从事生产活动而生产力水平低的行业。如占全国人口80％的农民虽然享有“土地保障”，但这种保障是很弱的，解决温饱还可以（有时候温饱问题都难以解决），当出现疾病的时候难以承担昂贵的医疗费，当年老的时候重担又压在下一代子女身上。这一段时期常常采用与社会保障基本目标相悖的原则，如公费医疗和劳保医疗制度保障的对象首先是国家机关、社会团体和事业单位的干部，其次才是全民所有制单位的职工，城市集体所有制的职工只是参照执行，农村的合作医疗制在70年代并未真正的实行。
通观这一段时期的社会保障制度，其是与高度集中的计划经济体制相适应的，突出的特点是“低工资、高就业、高福利”。在运行初期，对于快速广泛及时地满足人们的基本生活需求、激发人们的生产热情、维护社会的稳定起着重要作用。“但是，由于该制度安排的反效率性和反公平性，由此引致其长期运行的制度成本超过其制度收益，并通过微观经济组织的低效率进而危及宏观经济运行的总体效益和质量。”[5](P61) 因此，到了70年代末这种传统的社会保障制度已走到它的尽头，各种社会矛盾隐藏于社会内部并要求在政治体制框架里解决，这就需要在宪法上得以突破。
3 《八二宪法》的制定及实施是中国现代社会保障制度的开端
1982年12月4 日五届人大五次会议表决通过了《中华人民共和国宪法》（以下简称《八二宪法》）。该宪法是在改革开放的形势下制定的，具有鲜明的时代特色，为现代社会保障制度的建立提供了法律依据。其第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”这一规定体现了中国社会主义的国家性质和社会保障制度的特色。其第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”《八二宪法》的第45条是对中国公民的社会保障权的概括性表述，是对社会保障权利是普遍人权的回归，改变了以前几部宪法对社会保障权利仅仅局限于“劳动者”的缺陷。从法理上讲，社会保障权属于生存权这一基本人权范畴。其核心内容是社会成员在特定情况下可以请求国家和社会提供物质帮助，并以此确保其能平等地与其他社会成员共同享受健康、幸福的生活。其法律基础在于，社会保障在国家与公民个人的关系方面表现为一种权利义务关系，即法权关系，因此国家和社会负有保障其每一个社会成员免于物质匮乏与恐惧的义务。毫无疑问，社会保障是公民的经济权利，而《八二宪法》第45条是对经济权利的最高确认。因此，这些条款是对社会保障实践的总结和完善，代表了中国现代社会保障制度的发展方向，也是中国现代社会保障制度的开端。
4 《八二宪法》的四次修订推动中国现代社会保障制度走向完善
现代社会保障制度是市场经济发展的产物，是现代工业社会的衍生物。市场机制同计划机制相比，在资源配置方面具有运行成本低、效率高的优点，符合经济发展规律的自动调整机制。“如果没有市场机制，一个复杂的现代经济就不能有效地满足消费者各种不同的偏好，当然也无法创造出富有意义的物质文明。但强调市场机制能够有效地进行资源配置的重要性，往往使人们洋洋自得而忽视了自由市场机制的局限性。正是这些局限性有能力把市场机制从作为人类进步的最有力的引擎变为对人类福利和公众利益的威胁”[6]，因此，现代的社会保障制度无法同高度集中的计划经济相容，由此《八二宪法》第15条规定了“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”。
随着社会保险改革和劳动合同制改革的推进，国务院在《关于国营企业实行劳动合同制的暂行规定》中，对合同制工人的养老保险待遇问题作出规定，并且专门制定了《国营企业职工待业保险的暂行规定》，增加了中国失业保险制度。市场经济需要多种所有制主体并存和土地使用权可转让，于是在1988年的宪法修正案中明确了私营经济和土地使用权转让的合法性。存在于私营经济和个体经济的雇工游离于国营企业职工之外，制度性因素已严重制约中国社会保障制度的发展。
“中国经济的快速增长，也是宪法上所有制结构、经济体制等制度变革的结果。以解决政治冲突为基本功能的政治宪法向以利益协调为主要特征的经济宪法转变，已经成为宪法发展的世界趋势。”[7] 社会保障制度的实质是利益分配的一种制度形式，经济性因素和制度性因素都在制约着社会保障的发展。为了解决经济发展的“瓶颈”，1993年3月29日通过的宪法修正案，将《八二宪法》第15条修改为“国家实行社会主义市场经济”。这一修正案为现代社会保障制度的建立和完善扫清了最大障碍。市场机制与社会保障制度既相互联系又相互独立。其联系在于：市场机制是以资源配置的效率和经济的增长为最终目标，是市场主体用来追求利益最大化的机制，实现的是优胜劣汰的规律。其必然以社会公平和部分社会成员竞争能力的丧失、社会文明和社会稳定危机为代价，使社会道德成本增加。因此，就必须由国家通过社会保障法对社会进行干预，对没有竞争能力和竞争失败的主体以及其他因意外事件而导致生活困难的人进行物质上的帮助，使他们的基本生活能得到保障。所以，国际劳工局认为，如果一个国家缺少社会保障体系，特别是产业工人的社会保险出现纰漏，那么这个国家构建任何一种市场经济都是不可能的。但是社会保障对公平的追求不应使市场在资源配置的基本地位受到挑战，否则，社会保障也会成为无源之水。“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会文化发展”[8]。其相对独立在于：市场机制主要解决“生产、分配、交换和消费”，即生产要素的配置和产品的分配，而社会保障则通过多种形式的再分配来保障人的基本生活。前者依赖市场，强调“效率”，后者依靠国家干预，突出“公平”。认识到这一点有助于我们完善中国的现代社会保障制度。
1999年3月15日通过的宪法修正案提出：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“法治国家”的提出极大地推动了中国市场经济的发展，因为从某种意义上说市场经济就是法治经济，因此也极大地推动了社会保障法规的建设。各种社会保障法规和条例相继出台，促进了社会保障法规的完善。
中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着社会保障事业进入了一个全新的发展阶段，体系建设将由原来的应急机制转变为着力于长效机制，社会保障制度也将在这个时期走向完善。确立了“五个统筹”、“五个坚持”和“四个协调”等原则方针作为新时期社会保障制度的指导思想，并用以指导协调改革进程中的各种利益关系，维护改革发展稳定的大局。
2004年3月14 日通过的宪法修正案增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。这是首次在宪法中出现“社会保障”，并规定了其基本原则。它是几十年社会保障改革实践的经验总结。
《八二宪法》及其修正案对中国社会保障制度建设产生了深远影响。社会保障法作为一个法律体系，应以宪法为统率，以法律为主干，以法规、规章为补充。而现阶段中国社会保障法制建设立法滞后，立法体系不健全，立法层次不高。地方性法规千差万别，甚至县级都有自己的社会保障制度的规章。这使本应该统一的法制极其混乱，严重损害法制的权威和有效实施。“法治国家”的提出以及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法，有利于有关社会保障的立法、执法、司法和法律监督，有利于切实维护公民的社会保障权利。
5 “国家尊重和保障人权”入宪对社会保障的影响
人权保障是一个社会物质文明、政治文明、精神文明的标志，而社会保障是公民的基本权利还是国家的恩惠呢？这就需要从国家权力与公民权利的关系中去理解和把握。国家权力与公民权利之间存在矛盾和冲突：一方面，公民行使权利的时候有可能侵害国家利益；另一方面，更普遍存在的是国家权力对公民权利的侵害。但是，是不是“国家只是一个守夜人”就可以解决矛盾呢？其实不然，随着社会和经济的发展，公民的经济权利的实现越来越依赖于国家和社会，而国家和社会越来越负有更多的义务确保公民“能够继续生存下去”这一基本权利。从这个意义上说，公民的社会保障首先是获得国家保障的权利。而国家不仅负有消极义务，更重要的是积极的保障义务。社会保障权利既是人权的一项重要内容，又是促进人权发展的重要动力，社会保障法的制定和实施是对人权的重要促进和保障。
人权保障与社会保障具有内在的关联性。人权是人人应该享有的基本权利，但人权不是抽象的，应该成为人人能够确实享受的权利，这就需要通过一些有效的手段来实施，其中开办社会保障被实践证明是保障人权的有效手段之一[9]。
“国家尊重和保障人权”入宪昭示：过去那种社会保障只覆盖国家机关、各党派、社会团体和事业单位的工作人员，或者国营企业的职工的做法将一去不复返。而代之为广泛的社会保障群体，既应该包括广大的农民，也应该包括个体经济的雇工。其也将昭示：这些权利有向社会和国家诉求的权利，而改变过去那种有些国家机关把对民众的社会保障看作是施舍而侵害他们的合法权益的错误做法。其也将昭示：将来社会保障体系的完善过程，也是全民参与的过程。
6 结语
通过建国至今的历次制宪与修宪，可以清楚地把握中国社会保障发展的脉络。“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和“国家尊重和保障人权”写入宪法昭示，无论在观念层面还是在实际工作层面，社会保障的地位和功用均已超越“国企改革的配套工程”和“市场经济体制的主要环节”的认知，社会保障不仅成为市场经济而且成为社会稳定的支撑和公民基本权利的核心。社会保障是安邦定国的基本制度，其正成为上至中央领导下至平民百姓的基本共识。