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一、城镇住房改革步履维艰的症结与难点
1.城镇住房现状与问题
中国城镇居民住房困难问题，自改革开放以来即引起各级政府的高度重视。解决住房困难，改善居住条件，已成为中国奔小康的重要目标之一。经过十几年的努力，中国城镇居民住房状况已有很大改善。1978年至1993年，城镇新建居民住宅累计达22亿平方米，数倍于改革开放前城镇居民住房面积的总和。到1993年，中国城镇居民人均居住面积已从1978年的3.6平方米提高到7.5平方米，提高一倍以上。
中国城镇居民住房状况虽然有了很大改善，但仍存在很多问题。第一，人均居住面积仍然偏低；第二，人均居住面积不足4 平方米的特困户仍大量存在；第三，住房方面存在着严重的分配不公，一方面是人均居住面积不足4平方米的特困户大量存在， 另一方面则是少数人利用职权超标准占用公房。
2、城镇住房改革难以取得进展的症结
解决城镇居民住房问题的根本出路在于住房制度改革，在于住房商品化。对此，早在改革开放之初人们就已达成共识。但从改革的实际进程看，问题并非如此简单。1982年4月，国务院批准郑州、常州、 四平、沙市四城市进行补贴出售公有住房的试点，揭开了中国房改的序幕。
1985年国务院住房制度改革领导小组成立，并于第二年确定烟台、沈阳、常州、蚌埠、唐山五城市为首批住房改革试点城市。
1987年8月，烟台市推出了“提租发券、空转起步”的烟台模式， 其基本内容为：不发现金发房券，用住房券交纳提租，富余部分可存入银行作为将来的购房资金，房券不足者则需用现金补齐房租，自此，提租补贴成为各地试点的基本方案。但实际上，方案仅仅写到了纸上，提租补贴并没有正式推开。
1994年5月，上海市住房制度改革方案出台， 基本内容包括提租补贴、优惠售房和交纳住房公积金等三项。这样，从1992年开始，全国各地都相继开始了优惠售房。
1993年11月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（草案）》出台，这个决定的突出特点，在于提出了按工资收入、现住房优惠和工龄折扣所确定的新的住房定价方法。
在计划上，1994年被列为住房制度改革年，是年7月18日， 中华人民共和国国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》正式颁布执行。《决定》提出了当前房改的主要任务是：全面推行公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场，加快经济适用房建设，到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。《决定》实际上确定了一个多元化的住房改革模式，但从《决定》颁布一年来的实际情况看，各地尚处于方案制定阶段，实际进展并不理想。而且，出售公有住房动作较大，租金改革相对滞后。
城镇住房制度改革方案经十几年的“千呼万唤”最终出台，充分说明中国住房制度改革之难。住房改革步履维艰，原因大致有三点：第一、中国城镇住房面临着双重困难。一方面，总体水平偏低；另一方面，结构又很不合理。第二、双重改革目标导致改革过程中重点选择的困难。城镇住房改革的目标包括两个方面的内容，一是普遍提高人们的住房水平，一是解决住房分配不合理问题。从根本上讲，这两个目标是一致的。但在操作过程中，二者又往往存在一些矛盾。第三、推进住房改革要求消除一部分人在公有住房分配上的既得利益，而相当一部分原住房制度的受惠者又居于领导和设计住房改革的特殊位置。显然，这与其他领域的改革是有明显区别的。
二、低价出售公房的利弊分析
1、中国所处的特定阶段限制了公有住房按价值出售
早在八十年代后半期，中国一些地方的公有住房管理部门就开始了出售公有住房的尝试。 当时砖混结构的住房， 每平方米平均售价不足100元。但因只限于现住房的居住人购买， 实际上成为只有少数人才能享有的特殊福利。有关部门发现后，迅即纠正了这种行为。到了九十年代，住房售价有所调整，但仍处于偏低的水平。1993年，某机关50平方米的公有住房售价仅7000元，平均每米仅140元。1994年， 某事业单位50余平方米的公有住房售价仅12000余元，平均每米也不过240元。按照国务院住房制度改革《决定》，在考虑到工资收入、现住房优惠和工龄折扣等因素后，标准住宅的售价每平方米也不超过400元。显然， 即使是这个水平，与现有住房的实际市场价格也是具有相当大距离的。
一般说来，住房作为一种特殊商品，其价值应包括三个主要部分：第一、建房成本；第二、土地价格；第三、利润。在这三部分中，土地价格居于越来越重要的位置，特别是大中城市，城市级差地租占有越来越重要的份额。仅就目前的情况看，钢混结构单元式住房平均每平方米的建房成本一般在1000元左右，而考虑到级差地租因素的大中城市土地价格，早已远远超过了这一水平。而且，在未来的几十年里，中国城镇的土地价格将始终处于升值状态。即使按目前的土地价格计算，现阶段我国每平方米标准住房的价值也要在2000至5000元之间，这还没有包括够得上国际中心城市的特殊地段。按此价格比较，1993年我国住房的平均售价仅相当于实际价值的十分之一到二十五分之一；1994年的售价仅相当于八分之一到二十分之一；而根据《决定》方案所确定的价格，也不过相当于实际价值的五分之一到十三分之一。
那么，为什么公有住房的售价几经调整，其价格仍然如此之低呢？显然，这只能从我国现在所处的发展阶段来分析。我国现正处于经济起飞的前夜。按现行汇率计算，1994年我国人均国民生产总值仅400 美元，不足美国的五十分之一。城镇家庭平均年收入仅1万余元人民币。 这种情况，极大地限制了城镇居民的购房能力。即使按每平方米400 元的价格购房，50平方米的一套标准住房，在居民的储蓄占收入的30%的情况下，也要7年的时间才能积蓄起相应的购房费用， 更何况前几年城镇居民的家庭年平均收入远低于1万元。而在美国，一套200多平方米的标准住房，平均售价大约为15万美元左右，相当于家庭年均收入的2 倍。仅就此而言，我国目前公有住房的优惠售价也大致相当于城镇居民家庭年收入的2倍，与美国差不多。但问题是， 美国居民年收入中大约一半左右为住房消费支出，而我们的收入却并不包含住房消费费用。难怪有人在房改方案出台后建议国家要先推出工资改革措施，在工资含量中首先把住房消费包括进去，然后再出售公房。 这说明， 即使按每平方米400元的价格水平，也还是有相当部分的工薪阶层人士买不起。 如果将住房价格提到市场价格即其真实水平，工薪阶层将不具备任何购买力。
一定的经济关系是一定生产力发展水平的产物。住房制度也是如此。在我国现阶段，生产力发展水平所决定的人们消费水平，从总体上限制了人们的购房水平。与之相适应，城镇住房也就不可能按其实际价值出售。城镇住房按实际价值出售需要必要的前提条件，即首先要使城镇居民收入中吃的消费所占比重降到40%以下，而这只有在我国城镇居民人均收入达到12000元时才能做到。按现在的经济增长率估算， 大约要10年左右的时间。
2、低价出售公有住房的利弊分析
现阶段低价出售公有住房有利有弊，但从总体上看弊大于利，因而不应成为现阶段房改的主体模式。低价出售公有住房的有利一面，一是适应了一部分工薪阶层的消费需求，在一定程度上解决了工薪阶层的住房困难；二是通过出售公房收回了一部分资金，有利于解决房管部门的资金困难。
低价出售公有住房的弊端主要有三点：
第一、导致国有资产大量流失。城镇居民住房，是国有资产的重要组成部分。1978年前，我国城镇居民住房总面积约为6亿平方米， 其中绝大部分为公有住房；1978年以来，国家每年都投入大量资金用于建房，截止1993年底，15年累计新建住房22亿平方米。其中国有和城镇集体建房为15亿平方米，城镇个人建房为7亿平方米。可见，截止1993年， 公有住房面积已超过20亿平方米，即使按现行价格计算，总价值也已超过4万亿元（2000元×20亿＝4万亿），相当于1994年的国民生产总值。对于这样一笔庞大的国有资产，如果按平均不超过400 元的价格出售，仅能收回8000亿元，等于流失了32000亿元，流失量达80%。
第二、进一步加剧了住房分配不公。公有住房的优惠出售，是以现住房人为对象的，是排斥非住房人按优惠价购房的。因此，它实际上是以承认现行住房结构的合理性为前提的。但事实上，现行住房结构恰恰是一种不合理的格局。我国住房制度改革的目的之一，就在于改变这种不合理的住房分配格局。显然，在不打破现有格局的情况下出售公有住房，其结果只能是进一步加剧住房问题上的分配不公。
第三、从直接结果看，无助于特困户和无房户困难的解决。特困户和无房户一无住房、二住房条件太差，优惠出售公有住房对他们没有实际意义。如果寄希望于收回资金后的重新建房，也同样达不到目的。因为新房建成后无论是按商品房全价出售，还是按公有房先分配后再优惠出售，显然都不会直接解决这两部分人的困难。虽然从长远看，总体住房条件的改善总是会对这部分人住房困难的解决有帮助的。
三、城镇住房改革模式选择
1、推进住宅商品化必须分阶段进行
住宅商品化是我国住房制度的目标模式，但在我国现阶段，由于生产力发展水平及相应的人们消费水平的限制，推进住宅商品化必须分阶段进行。
改革开放16年来，特别是确立社会主义市场经济体制以来，我国经济的高速增长使人民生活水平迅速提高，居民收入显著增加，居民消费结构也发生了根本性的变化。近几年里，城乡居民储蓄逐年提高，为我们逐步解决城镇居民住房问题提供了一定的条件。正是在这种情况下，国务院作出了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出了住房制度改革的总体思路。《决定》提出的多元化住房改革模式是符合我国国情的科学决策。但是在不同的发展阶段，《决定》提出的三种模式应有所侧重，只有这样，才能切实推进我国的房改进程。
公积金制度是最终走向新的住房模式的过渡条件。只有在公积金制度运作起来后，中国的城镇居民才能够逐步具备对住房的购买力，城镇住房的出售才能走上良性运转的轨道。住房公积金是由城镇职工及其所在单位共同交纳归职工个人所有的具有社会保障性质的长期住房储金。它是一种具有社会性、互助性和政策性的住房保障制度。有了这部分储金，经过一段时间的运作，职工个人具备了住房购买力，才能真正推行住宅的商品化。
租金改革是按价值出售公有住房的前提条件。只有在现实生活中租房费用高于买房费用，人们才会具有购房的动力。否则，住房租金过低，人们是不会一次性投入大量资金购房的。
出售公有住房是城镇住房制度改革的最终模式。但由于按价值出售公有住房以城镇居民具备实际购买力为物质条件。因此，在现阶段实际上无法按实际价值出售公有住房，而低价出售公有住房又明显弊大于利。这就决定了出售公有住房在现阶段并不具有可行性。
可见，尽管从总体上看，多元化的住房改革模式是符合我国国情的正确选择，但在具体实施上，还必须充分考虑到我国现阶段的具体状况，分阶段推进住房改革。
2、现阶段城镇住房改革应以“提租补贴”为基本模式
城镇住房制度改革必须以我国城镇居民的实际消费能力为基本出发点。仅就我国城镇居民目前户均年收入1万元的特定状况而言，“提租补贴”应成为现阶段的基本模式。
提租补贴包括两方面的内容，一是提高租金，这是带有全局性的实质性的改革。提高租金的意义体现在两个方面：第一、它可以为按实际价值出售住房奠定基础；第二、它可以在一定程度上限制一部分人多占用公有住房的行为。当然，这要以房租提高到一定程度为前提。二是给予城镇居民以房租补贴。之所以要补贴。根本原因在于我国职工工资收入中并不包含按住房实际价值所需支付的房租费用。发放补贴之后，少数无房户和特困户的住房补贴将会出现剩余，这个剩余部分可以作为这部分人的住房储备，待积蓄到一定程度，即可用于购房。而那些占房较多的人则要用自己的收入支付已经提高了的租金，这对其无疑是一种限制。
从理论上看，提租补贴反映了无房户和特困户的要求。这是因为，在住房总量一时难以大量增加的情况下，解决住房问题的直接途径只能是调整结构。由于住房租金过低，在我国形成了现有住房结构刚性，各级房管部门实际上处于无能为力的状态。这样，调整结构的根本出路，就只能是在提高租金上下功夫。通过提高到与市场价格大体相当的程度，就可以迫使那些利用权力多占公房者退出部分公房，从而在一定程度上优化现有住房结构。当然，限于我国目前的经济发展水平，房租不能一下子提的太高，不可能一步到位。但即使这样，只要有相应的发放补贴的措施与之配套，无房户和特困户就会看到希望，就会找到平衡。
从操作上看，提租补贴一定要制定一个时间表，让城镇居民明了房租在什么时候能够基本上接近住房的商品租金，以便合理安排自己的消费行为和制定自己的购房计划。考虑到与我国整个经济发展水平和发展阶段适应，推进提租补贴改革方案，到2000年住房租金将达到职工家庭平均工资的15%。如果届时职工家庭平均工资收入为2万元，那么， 住房年租金将达到3000元，大约相当于3万元储蓄存款的年利率。到 2010年，住房租金如能提高到职工家庭收入的25%，才能真正达到促进人们买房的目的，城镇住房租售之间才能形成合理的比价关系。
现在看，提租补贴的最大难点不在提租，而在补贴。第一、补贴的钱从哪里出？第二、补贴多少为宜？从房管部门的角度看，提高租金的目的是为了收回一部分资金。如果还要拿出与租金相当的钱，那岂不是没有意义了吗。事实上，只要我们注意从群众的实践中发现问题，我们就会看到，这个问题实际上已经解决了。1987年出台的烟台“提租发券，空转起步”模式，就是对这个问题最好的解决。该方案不发现金发房券，富余的房券存入特定的银行作为定向买房资金，而房券不足者则需用现金补齐。显然，烟台模式可以作为提租补贴的起步模式。当然，从根本上说，提高房租还是应与工资制度改革结合起来为宜。因此，随着工资制度改革的深入，应逐步在提高工资的同时取消房券补贴。关于第二点，应与提高租金的幅度相适应，并略低于租金提高幅度。补贴过低，职工承担不起；补贴过高，提租就没有实际意义。在这个问题上，具体补贴标准的制定是比较困难的，应在全国范围内统一标准，按工资级别制定大致的补贴等级，从而为工资改革后将这部分补贴纳入工资奠定基础。
提租补贴的最大障碍，还在于既有利益格局的束缚。冲不破既有利益格局，就无法推进以提租补贴为内容的住房改革。这个问题，关键在于决策层的决心。大多数群众是拥护这一改革的。
应该指出的是，提租补贴只是房改的起步模式。它既不是房改的目标模式，也不是房改的中期模式。房改的中期模式，应是房租、工资同时提高。现在看，随着整个改革的全面展开，职工工资改革在本世纪末将取得重大进展，届时住房制度改革将由提租补贴的初始模式转向以房租和工资的同时提高为内容的中期改革模式。（未完待续）
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