重庆市效益审计的实践与探索，本文主要内容关键词为：重庆市论文,效益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、重庆市审计机关开展效益审计的基本情况
政府效益审计是评价与监督公共资源或公共收支的经济性（ｅｃｏｎｏｍｙ）、效率性（ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）、效果性（ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）、环境性（ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ）和公正性（ｅｑｕｉｔｙ）即“五ｅ”为目标和内容的审计工作。
我市审计机关较早地关注和开展了效益审计。开展效益审计的类型按审计方式分类大致有：一是结合财政财务收支审计开展了效益审计，即“结合型效益审计”，当然，它涉及企业单位效益、固定资产投资项目效益、财政资金及财政性专项资金效益等；二是开展了涉及国家宏观经济管理与决策的专门审计调查，即“调查型效益审计”，比如“乡镇财政赤字调查”、“土地出让金调查”、“普教经费调查”等；三是开展了以评价领导干部重大决策和工作效益为主要内容的经济责任审计即“责任型效益审计”。至于完全独立的效益审计项目即“独立型效益审计”目前我市还未开展。
２０世纪９０年代初审计署曾提出财务收支审计向管理和效益审计方面延伸，我市审计机关在机械、冶金、纺织、轻工等行业、单位进行积极尝试，开展对机械、纺织等行业经济效益审计或审计调查；对影响企业经济效益的因素进行分析（如对重庆卷烟厂成本进行的分析），向企业和政府分别提出了改善企业经营管理和完善宏观调控政策的建议，撰写的经济效益案例得到审计署的好评。总之，多年来重庆市审计机关一直对效益审计进行探索。
２００６年重庆市审计工作会议提出“效益审计要以查处损失浪费为主要内容，把效益审计与财政财务收支相结合，与经济责任审计相结合，与落实宏观调控措施、推进改革、完善法规相结合”。
（一）制定审计项目计划时，加强对效益审计的针对性
近几年的审计项目计划紧紧围绕政府经济工作中心，力争服务于改革发展稳定大局，按照市委、市人大、市政府的工作要求，以及审计署的行业审计计划，结合我市的实际情况，尽量选择那些可能存在管理薄弱的重点领域、重点部门、重点资金，采用审计和审计调查相结合的方式、单项审计与行业审计相结合的方式进行审计监督。如为了摸清直辖后家底，促进财政管理体制改革，为党委政府提供财经预警的工作思路，突出了对区县财政赤字状况、区县财政管理体制改革、区县财政性资金出资兴办公司、政府外债规模等涉及政府财力、风险、债务等基本情况的审计和审计调查；围绕增加地方建设资金及各种专项收入，开展了国有土地出让金、城市建设配套费、住房公积金、城市污水处理费、养路费、城市公用事业（电力）附加、人防易地建设费征收解缴的审计和审计调查；围绕中央加大对重庆的建设投入和转移支付，开展了对三峡移民资金、农网改造资金、渝怀铁路征地拆迁资金、水利资金、退耕还林资金的审计和审计调查；围绕农村经济结构调整，打好扶贫攻坚战，推进农村改革，开展了对农业综合开发资金、扶贫资金、财政支农资金、救灾资金、旅游结构调整资金、农村税费改革专项转移支付资金的审计和审计调查。这些项目的选择和确定，为效益审计提供了前提条件。
（二）在审计项目实施中，逐步加大了效益审计的力度
在查清真实性合法性基础上，为促进提高资金效益和政府管理决策水平，对下列项目的“五ｅ”予以了关注和评价。
１．公共财政性收入项目。对各种政府性基金收入、专项收入、行政性收费、财政性资金的审计中，通过对收入征收解缴的基本情况和存在问题的审计，找出影响收入征收总规模和不能及时、完全解缴的关键因素和环节，进行深入分析研究，提出完善相关政策、改进征收管理方式的审计意见和建议，促进收入完全及时的征收和解缴。
我市连续多年对国有土地出让金进行审计调查，揭示了因土地出让多头管理、征管模式不统一、未建立统一、公开、平等、竞争的土地市场等体制原因而导致的随意减免缓土地出让金、土地招投标及拍卖出让土地比例小，协议作价出让土地比例大等问题，提出了建立统一的土地供应市场，采取统一土地优惠政策等措施，规范了国土出让金的征收、管理，国土出让金的征收额逐年大幅上升，为地方政府经济建设有效地积累了资金。
２．公共财政性支出项目。对各专项资金的管理使用的审计中，通过加强对资金使用项目的延伸审计，找出影响资金使用效益和效果的关键因素，深入分析，结合各专项资金管理使用的特点，提出加强资金使用效益的审计建议。
在移民资金审计中，围绕完成移民搬迁任务，把财务收支审计和管理审计、效益审计结合起来，进一步突出管理和效益审计，对这些年来库区移民中由于复杂的地质地貌加大基建投资，退耕还林及关闭破产亏损性污染性企业加大安置投入资金，实物淹没指标漏统错统造成移民资金超包干问题；城市弱势群体移民住房难解决，商贸流通企业搬迁补偿标准不合理问题；库区大量企业关、停、并、转及农户外迁引起的金融机构大量呆坏账和社会保障资金无力承受巨额支付等问题，本着历史的、客观的、辨证的观点作出深入细致的分析，提出审计建议，得到市政府、审计署和国家职能部门的高度重视和较大程度地采纳了，从而促进移民政策更加符合实际，为移民工作的顺利开展，促进库区社会稳定和经济发展发挥了作用。
在对旅游结构调整资金的审计中，通过对资金使用项目效果的延伸审计，揭示了个别项目因地理交通等前期规划等论证不够充分、超投资规模等问题，使项目停工多年不能复工，不仅使投资效益无从体现，而且造成大量损失或潜在损失等问题，并提出加强项目前期规划论证管理，建立项目日常跟踪制度，旅游结构调整资金应主要用于基础设施而不是竞争性领域等审计建议，引起市领导的高度重视并作出重要批示，市旅游局积极整改，制定了相应的措施和制度，调整有关项目建设方案，力争发挥出较好效益。
３．涉及宏观管理与决策的调查项目。结合我市的实际情况，针对新出台的法规政策和改革措施，从提高政府管理水平和行政决策效率着眼，积极开展各项审计和审计调查。
全市审计机关结合财政预算执行审计开展的对各区县乡镇２０００年度财政赤字及隐形赤字的审计调查，揭示了因“三金”“三乱”、农村“普九”、政绩工程等原因造成财政赤字及隐形赤字的总规模、主要类别和结构，从而摸清各级财政的财力，客观反映历史包袱、债务，为党委政府宏观决策提供了依据。
在全市区县财政性资金出资兴办公司的审计调查中，摸清了区县财政性资金出资兴办公司的总量和经营状况，并分析了这些公司已经造成的损失和潜在损失、不可预计损失的情况，提出由市政府责成区县政府对这些公司进行认真清理、脱钩，不得再批准成立政企不分的公司和实体，不得再为各类公司提供信用担保等建议，对于防范财政资金风险，保证财政资金安全有效发挥了积极作用。
在对重庆市政府外债的审计调查中，摸清了政府外债的总体规模和结构、管理体制、还本付息和偿债准备金的管理情况，对总量及结构的合理性、还债对财政的影响程度及潜在压力进行了分析评价，揭示了部分项目因缺乏科学论证盲目引进、管理体制变化、项目资金回补缓慢、项目经营管理不善等原因导致项目不能产生效益而拖欠债务等问题，并提出理顺管理体制，建全管理制度，建立完善政府外债运用项目法人制度，加强政府外债资金运用的管理监督等审计建议，为市政府加强全市外债管理使用基本情况，提高外债资金使用效益，控制外债风险，提高决策的准确性提供了依据。
４．投资审计项目。比如，２００２年市局对ｘｘ区污水处理厂建设项目竣工决算审计，就对该项目运用财务成本管理知识进行了每年经营投资效益的详尽分析和预测，以及环境效益、社会效益与人文效益的分析。市局２００２年对ｘｘ路竣工决算审计时，根据工程项目完工后３个月内办理竣工决算的制度规定，发现该项目延迟了四年才办理，后经过进一步调查，发现长江ｘ桥、嘉ｘ路、长ｘ路等重大基础设施已投入使用５年以上至今未办理竣工决算，显然会引起损失浪费和限制投资效益的发挥，于是该局以审计信息的形式向有关部门提出了加强竣工决算管理的建议；市局２００２年对重庆长江ｘｘ大桥经过竣工决算审计时通过指标测算与对比，发现该桥出资人之一的ｘｘ公司合作资金１亿美元的利息率达到１５．７％，是目前一般银行贷款利息的三倍，于是该局以审计信息的形式向有关部门提出了以其他资金对中信泰富公司合作资金加以置换的建议。
各区市县也加强了投资效益的审计。石柱县审计局对中德合作造林项目石柱县子项目审计时，就通过抽查的方法对该项目造林质量不高，至２００１年底未按期完成造林计划达到预期效果进行了评价；九龙坡区审计局对石坪桥街道办事处办事处建设项目和白市驿镇社会福利中心建设项目进行了审计，提出评价意见５条，提高了投资的效益；渝中区２００１年完成了６个区政府投资的基建竣工决算审计，共审计工程投资额４３４０．９６万元，共计审减投资额１０２１．５９万元；万州区天城审计局共审计临沙路工程自报决算额２０１８万元，审减投资额２８０万元。
５．经济责任审计项目。比如市局对大足县书记、县长的经济责任审计，就对其坚持旅游带动战略的效益和工程招投标制度未能在重要投资项目中全面实施的不经济进行了关注。经查，该县只对农村电网工程符合招投标条件的９个项目中的５个进行了招投标，且５个中标单位均不符合重庆市相关规定的施工资质；龙铜路工程２０个合同段，只有１个合同段进行了公开的招投标。又比如，对西南政法大学书记、校长的经济责任审计，就主要对其经济管理制度不健全、决策程序不科学、内部控制措施不得力，导致学校在联建职工住宅、学生公寓、引资活动中出现失误、风险和损失的非效益性进行了评价。再如通过对重庆市商业银行原董事长任期经济责任审计，在查清商业银行财务收支及经营管理活动基本情况的基础上，揭示了商业银行法人治理结构不健全、信贷资产管理方面及违规经营中存在的问题，对任期经济责任作了客观证评价，分清了责任，同时，提出了健全企业法人治理结构，规范和加强信贷管理，多渠道增加资本金，增加抗风险能力和竞争实力等审计建议，商业银行积极整改，不断加强内部控制制度，收到较好的审计效果。
６．其他审计项目中，也坚持效益审计观念，对涉及影响项目及资金使用效益的事项积极提出审计建议。
在对重庆市电力公司德国政府贷款重庆发电厂烟气脱硫技改项目的审计中，发现项目执行中存在部分设备供货不及时，不符合合同要求、设备物资也存在质量问题，给企业造成较大经济损失，同时，由于供货商破产、德方银行履约保函即将到期失效，企业损失面临无法追索等问题，为了及时挽回企业损失，审计提出：重庆发电厂应积极收集证据，并向主管部门汇报，主管部门要积极督促中方代理商与德方交涉，按合同进行经济索赔，以减少企业的损失等审计建议，从而促进提高项目运行的经济和社会效益。
二、对国家审计机关开展效益审计的几点思考
（一）完善审计计划管理，将效益审计与传统审计类型进行结合
如果要把效益审计作为审计机关的一项基本职责，就需要审计机关合理安排财务审计与效益审计的项目数量，并注意在项目的安排上对两类项目进行协调。对合规性方面风险较高的项目实施财务审计，对管理风险较高的项目安排效益审计，从而充分发挥各自的作用。
（二）效益审计要正确处理合法性与效益性的辩证关系
经济活动的真实性和合法性是基础，而经济活动的本质是追求效益性，但合法性同效益性并不一定一致，特别是在经济转型时期，由于法律法规的滞后和不完善，存在大量合理不合法及合法而低效的问题，机械地套用法规必然以失去效益为代价，按照“三个有利于”的要求，客观上要求审计机关关注审计事项的客观效果，也就是通过对项目、资金所指向的工作责任和工作目标的效率和结果等效益方面进行审计，作出审计评价和审计决定，通过促进项目和资金在合法使用的情况下提高使用效益和提出完善法规的审计建议，将审计监督的目标与经济活动的终极目标——效益性协调一致。
当然，效益性审计与合法性审计存在如下区别：
第一，在审计思想上的区别。合法性审计是问题和过程导向性审计，它通过对违规问题的查处和纠正，促进对既定制度的维护，达到提高效益的目的。效益性审计则是效益和结果导向的审计，它通过预期目标与实际结果之间存在的缺口，找出制度上或管理上的缺陷，通过完善制度和管理，达到提高效益的目的。
第二，在审计流程上的区别。合法性审计以资金流开始，用关于资金使用的规章和制度与资金的实际运行相对比，从资金的流入、使用和流出三个环节查找资金使用中的问题，防止资金使用的跑、冒、滴、漏和流向错误，通过资金使用中存在的问题，揭露管理和制度的漏洞。效益性审计则从业务流程入手，用正确的管理原则、管理办法和管理政策与实际实行的相对比，沿着决策、执行和监督的路径查找管理上的漏洞，防止决策失误、执行不力和监督失效等方面的问题。为了提高审计质量，合法性审计全面审计的目的为了突出重点（重点环节和重点方面），而效益性审计是在突出重点的基础上追求全面性（系统性和整体性）。
（三）效益审计需要更多采用行业审计和审计调查的审计方式方法
传统的财务收支审计，虽然也对资金及项目进行延伸审计，但效益审计的延伸审计工作量将大大增加，必须沿着资金的征收、管理、使用情况甚至到使用效果等作出大量延伸审计，才可能对其效益作出评价和提出有针对性的建议。因此，实施效益审计必然加大行业审计及审计调查的工作量，必须更广泛地采用审计与审计调查相结合，“上审下”与“同级审”相结合的工作方法。
（四）效益审计应从宏观、中观及微观三个层次把握
对效益的评价不仅要看资金和项目直接产生的微观经济效益，而且要看资金和项目的管理使用是否有利于所涉及的部门、领域的发展，更要关注这些资金和项目的使用效果是否有利于提高重庆市整个宏观经济运行效益水平，促进地区经济社会可持续发展，因此，效益审计不能只重微观、中观效益指标计算分析，而忽视宏观经济效益和社会效益评估，必须将三个层次的效益有机结合作出评价，将三种效益统一协调起来提出审计建议。
（五）效益审计对审计人员提出了更高的素质要求
传统的财务收支审计使审计人员习惯于孤立的、静止的、就事论事的思维方式，效益审计要求审计人员应当转变观念，逐步习惯运用辩证的、发散的思维方式，同时，结合效益审计的内在要求，审计人员必须不断拓展知识面，增强宏观经济知识、经济管理知识、工程技术知识和其他专业知识的培训，必须掌握计算机审计等现代审计技术，审计机关也面临必须改变以财会审计专业人员为主的传统人员结构模式，以适应准效益审计工作的需要。
（六）效益审计的评价及建议应当规范化、程式化
对效益审计的内容应当在审计报告等业务文书中单列一个板块予以反映，使层次清晰，避免将其混同财务收支审计的内容。效益审计由于缺少相应的直接作为效益评价依据的法规，影响效益的问题大多采用将整改措施以审计建议的方式向被审计单位提出，因此，对效益审计的建议应当纳入审计建议书要求被审计单位采纳，并对执行情况加强跟踪反馈，既维护审计权威，同时，标本兼治，更好地发挥效益审计的作用。
（七）效益审计需要审计机关投入更多的人力物力
由于效益审计需要获取的资料和信息更多，审计内容涉及面更广程度更深，审计工作量大大增加，审计周期更要延长，需要审计机关投入更多的人力物力，审计机关面临的繁重的审计任务和紧缺的人力资源矛盾将更加突出。
（八）效益审计将在相当时期内与真实性、合法性审计并重
效益审计代表审计工作的发展方向，是在会计信息基本真实，经济活动基本合法后，更高阶段和更高要求的审计类型，然而，效益审计必须结合审计面临经济法制大环境来逐步推进。由于我国尚处于市场经济的初级阶段，各种法律法规还不健全，经济秩序还比较混乱，而且从目前《审计法》第三十一条规定的审计内容和被审计单位应当提供的资料来看，审计机关既没有开展完全脱离财政财务收支活动的效益审计的权力，被审计单位也没有提供与财政收支或财务收支活动无关的资料的义务。所以，在相当时期内，真实性、合法性审计仍然是审计监督的主要方面，效益审计可以针对一些财政财务收支管理比较规范的部门、专项资金、投资项目进行效益审计的尝试。也就是说，“合法性审计任重而道近，效益性审计相对来说任重而道远”。只有随着市场经济法制建设的推进，审计工作的主要任务才会逐步转向以提高政府运行效率，服务宏观决策为中心，独立的效益审计的数量才会逐步增加，也才能使国家审计的效益审计逐步向国际上通行的“五ｅ”效益审计靠近。
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