论公立义务教育学校法人的行为能力，本文主要内容关键词为：义务教育论文,行为能力论文,法人论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G471.2 文献标识码：A 文章编号：1000-5315(2002)01-0129-05
《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权力能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”法人是社会组织法律上的人格化，必须具备足够的民事行为能力。公立义务教育学校取得法人资格，有利于落实学校的法律地位，扩大了学校依法办学的自主权，使之能广泛参与民事活动。但是，由于审批不规范、穷国办大教育的现实以及我国目前处于计划经济向市场经济转型期和社会主义民主与法制建设期等多种因素的作用和影响，致使公立义务教育学校法人的行为能力不强。正确认识公立义务教育学校法人的特点，弄清制约其行为能力因素，有利于推进依法治校，有利于学校的改革和发展，有利于实施义务教育，提高国民素质。
一 公立义务教育学校的法人特点及对其行为能力的制约
公立义务教育学校是由政府举办、专门实施学制系统内教育教学活动的社会组织，它以普及义务教育、提高国民素质、培养人才、促进精神文明和物质文明建设为目的。由于公立义务教育学校在经费来源、设置功能等方面具有特殊性，与其他事业法人相比，具有自身的特点，这些特点制约了其行为能力。
1.公共性和公益性特点的突出使其处于困境。虽然公共性、公益性和多重性是所有学校共有的特点，这是由学校功能所决定并为人们共认的，但不同的是，根据《义务教育法》及其实施细则等相关规定，公立义务教育学校的公共性和公益性特点比其他学校更突出。公立义务教育学校是面向全体公民的学校，对符合《义务教育法》规定年龄的中国公民，它不因性别、民族、种族、健康状况、学业成绩、家庭情况等均具有选择权，这一特征不仅体现在接受时，也体现在施教活动中，这是其与民办学校和非义务教育学校的显著区别，是其公共性的突出特点。为保证所有的适龄少年儿童有充分的受教育权，公立义务教育学校的经费由政府统筹，按成本拨付，收费低，教师待遇低，是廉价的教育，这是它公益性的突出特点。由于其公共性和公益性的特点比其他学校更加突出，加之处于教育行政法律关系、民事法律关系和经济法律关系的坐标点上，其处境十分困难；施教对象的差异性和未成年特征，决定了管理上的难度较大，承担的责任较多；而公益性上的突出特点又决定其承担责任的能力有限。
2.权利和义务具有不对等性，限制了行为能力。法人是权利和义务的统一，是利益和责任的一致，即有什么权利就应承担相应义务，得到什么利益就应负什么责任。公立义务教育学校的权利和义务由《教育法》和《义务教育法》及有关法律法规所规定，权利和义务的关系表现为一致性、一体性、单一性和不对应性等多种形式。如既有“管理、使用本单位的设施和经费”的权力也有“依法接受监督”的义务，这是二者的一致性；又如管理教职工和学生是权利也是义务，学校放弃了管理权就要承担相应的法律责任，这是二者的一体性；再如维护受教育者的合法权益是学校的义务，但无相应的权利或无充分的权利，这是权利和义务的单一性或不对应性。由于权利和义务的不对等性，加之以实施义务教育为根本，以成本价核算经费，这就使公立义务教育学校担负着较多的法定义务且不能从其从事的活动中获得利益。在这种状况下，学校一旦承担民事法律责任就往往损害公共利益或他人利益。如不少学校无创收能力，在无过错情况下赔偿学生损失，就必须动用教育经费或通过乱收费来弥补。
3.学校的生存和发展不受市场规律制约，行为能力和责任能力不强。(1)学校追求的是社会效益而非经济效益。公立义务教育学校的存否，客观上取决于它的教育质量、生源多寡和服务区域，取决于它在普及义务教育中的作用，取决于它带来的综合社会效益。(2)学校的存续与否取决于政府的决策。在“分级办学、分级管理”的教育体制下，有权决定经费的投入。政府的决定依据的是对学校社会效益的评价而不是经济效益，教育资源往往成为决策的关键。(3)教育行政部门的调控可以改善学校的生存状况。在教育行政法律关系中，学校是相对方，必须接受教育行政部门的管理，这就使教育行政部门具有足够的调控能力。如薄弱学校，教育行政部门可以通过调整干部教师，增加教育资源（如生源、经费、信息等）投入等方法加以改造，使之摆脱困境。由于公立义务教育学校以社会效益最大化为原则，确定其成为受市场规律左右的法人，势必引起学校功能的畸变，超越了它的能力范围。
二 外部因素对公立义务教育学校行为能力的制约
法人存在的意义在于它有足够的行为能力，一旦丧失这种能力能力不足，其权利能力必将受到影响以致于丧失。作为法人的公立义务教育学校，由于受到自身特点及外部条件的制约，其行为能力受到限制。
1.教育政策的调节能力有限。(1)教育政策受社会系统间利益关系的制约。由于社会各系统及部门都以自身利益最大化为目标，为了维护自身的利益，都会通过一定的管理机构尽可能拓展自身的利益范围。因此，当一项政策在对社会资源进行重新分配时，其调节能力必然受到社会各系统的限制。教育政策更受到这方面的制约，因为教育资源往往不掌握在教育系统内部，而被其他部门所控制。(2)教育政策能力为其他社会控制体系所规定。各种社会控制手段如国家制度、法律法规、道德规范、风俗习惯、信仰信念和社会舆论等各有自身的范围或领域，它们对教育政策的能力范围给予了限定。教育政策只能在自己的领域内实现其效力，超出这一范围就将力不能及。(3)教育政策受政府能力的限制。政府能力直接规定了教育政策的限度。制约政府能力的原因有两个，一是社会经济基础，表现为政府可用的财力、人力和信息资源有限；二是政府的权威性与政府机构及其运行，表现为政府权威的影响力自上而下呈衰减趋势，政令运行不畅、不良。(4)教育功能对教育政策的限制。教育是社会的一个子系统，它的功能总是有限的，其功能范围给教育政策施加了规定，也给教育政策的调节能力规定了边界。如教育的社会功能最主要的是通过为社会输送人才来实现的，而教育培养人才的功能又受到社会发展水平的限制。综上所述，由于教育政策的调节能力有限，必然导致靠政策支持的公立义务教育学校出现诸如经费短缺而资源又无法进门之类的矛盾和问题，致使学校行为能力有限。
2.法律不够完善。依法治教必须有完备、完善的法律。由于我国目前正处于社会主义民主与法制的建设时期，且这一时期还将延续很长，法律不完善的客观事实必将在相当长的一个时期内存在。法律不完善的客观存在直接影响着公立义务教育学校法人的行为能力。(1)教育法律的数量积累不够，涵盖不周，造成一些问题责任界限不明，权利无法得到充分的法律保障。近10年来，我国的教育立法进展顺利，制定了多部教育法律和教育行政法规，各地也制定了地方性教育法规，这有利于依法治教，有利于教育的改革和发展。但从现有的教育法律法规上看，许多教育现象尚未纳入法律法规之中，未给予明确规范，而与教育发展和学校生存息息相关的一些问题未在法律法规中得到明确表述。如学校与学生和家长的法律纠纷日趋频繁，而相关的法律缺乏。又如“分级办学、分级管理”，责任是什么，怎样追究不负责任的行为，至今无法律规定。由于法律不完备，责任界限不明朗，许多教育问题由谁来追究，学校存在的实际问题和困难不能依法解决。(2)教育法律关系不明，办学自主权受到限制。在我国现行的教育法律中，没有明确规定公立义务教育学校与政府、与社会、与学生、与学生家长、与教职工间的权利和义务，学校无法与其他教育法律关系主体形成和谐的法律关系，致使学校出现诸如经费短缺、内部改革缓慢、法律纠纷不断等自身无法解决的问题。如《教育法》至今未出台实施细则，公立义务教育学校与教育主管部门的关系不明朗，主管部门包揽过多、过细，学校使用人、财、物的权力不充分，独立性不强。又如学校与学生之间的法律关系不明确，有些学校因怕出现法律纠纷，干脆取消了诸如体育、社会实践等有益于学生全面发展的课程，消极地开展教育活动。再如教师工资的被拖欠是学校找政府，还是教师找政府，抑或教师找学校，没有明确规定。由于现行教育法律对公立义务教育学校涉及的各种法律关系缺乏具体、明确的表述，学校处于尴尬的法律关系之中，办学积极性受挫。(3)法律与政策关系不顺，造成行为能力不足。不同于法律的稳定性、抽象性和客观性的特点，政策具有前瞻性、阶段性、特殊性和灵活性，始终处于动态之中，其制定和实施有较多的主观因素，人治味浓。过去，我国实行计划经济，管理国家事务主要是发挥政策的作用，政府大包大揽，官本位思想处于支配地位；目前我国实行社会主义市场经济，依治治国，管理国家事务由主要依赖于政策转向主要依靠法律。由计划经济转向社会主义市场经济、由政策转向法律、由人治转向法治有一个较长的转化期。在这个时期内，计划和市场、政策和法律的双重作用和交叉重复现象并存。在其初始阶段，计划经济和政策处于主导地位，政府放权的过程十分缓慢甚至出现反复，政策和法律往往不协调，人们的法律意识淡漠，法律的实施要借助于政策，依靠党委、政府发文件和行政干预，这就导致法律不如红头文件、文件不如领导批示、上有政策下有对策、有令不行有禁不止等权大于法、以权代法和徇私枉法等怪现象的出现。在这种条件下，公立义务教育学校的权利难以得到充分保障，行为能力不足。
3.教育社会化趋势的负面影响。社会化趋势是教育发展的基本特征，社会越向前发展，这一特征越明显。这是因为，社会越发展，社会分工越细，知识在创造社会财富中的作用越大，社会越需要教育为它提供可持续发展的人才支持，社会组织机构就会根据统治阶级的要求和社会发展的需求，对以培养人才为本质功能的学校通过各种手段和方式施加作用和影响，使之与社会和谐一致。教育社会化趋势的负面影响，就是教育在社会化过程中，学校承担起本质功能外的社会责任和社会负担，受到社会现象的负作用。具体表现为四个方面。(1)学校成为社会的一个单元，功能泛化。如学校办社会，担负起社区的管理责任；又如公立义务教育学校的投入本是政府行为，但变成了学校行为。(2)学校在接受社会组织机构的管理时，承受社会组织机构及其个人强加的负担。如社会组织强性给学校下达摊款、摊物、摊人任务；又如社会组织的权力人物或权力机关向学校推销产品。(3)学校受到社会环境的影响，本质功能弱化。如社会治安环境和文化思想环境对学校育人效果的弱化，社会风气对教师职业道德观念以及人生观、价值观的负面影响等。(4)教育社会化趋势的负面影响呈下移趋势，即由大学逐步向中小学和幼儿园延伸。教育社会化趋势的负面影响使公立义务教育学校重负不堪，增加了管理的难度，也增加了经济上的负担，民事行为能力受到制约。
除上述因素外，人们法律意识淡薄、现实的教育体制的束缚、传统思想观念的影响、教育执法力度不够、社会对教育的不正确认识等，都对公立义务教育学校的行为能力给予了制约。
三 增强公立义务教育学校法人行为能力的建议
作为社会组织，公立义务教育学校担负着培养人才的重任，在提高民族素质、实现中华民族的伟大复兴中发挥着重要作用。增强公立义务教育学校的行为能力，不仅有利于学校自身的发展和教育事业的发展，也有利于保障公民的受教育权利，有利于维护社会的稳定和教育的稳定。由于增强公立义务教育学校的行为能力是一个社会系统工程，所以需要多方努力，多措并举。
1.严格审批程序，把好资格关。对新设学校，按法人条件严格审查，符合条件的批准其取得法人资格，不合条件的由举办者担负其法人资格。对已取得法人资格的，通过年检审核决定其法人资格的存续与否。对小型学校，结合学校布局调整，将其法人资格转移，由其主管部门或举办者担任，或以联合校的形式出现。
2.理顺关系，明确责任界限。(1)制定使政府职能和行为到位的法律细则，明确政府在实施义务教育尤其是增加投放等方面的责任，具体规定各级政府“应做什么”、“怎样做”、“谁负责”、“如何惩罚”，对政府行为设置明确的“临界线”。(2)完善教育法律。明确取得法人资格的学校与上级主管部门间的行政关系，放权给学校，改教育主管部门大包大揽为宏观管理，将微观管理和具体事务下放给学校。进一步明确学校与教师、学生、学生家长间的法律关系，明确各方的权利和义务。(3)建立保障机制。如，通过设立学生安全基金，解决学生校园伤害的赔偿问题；再如，通过建立贫困儿童少年救助基金，解决贫困适龄儿童少年辍学问题。
3.推进教育体制改革。(1)推进办学体制改革。根据学校实际情况，在条件允许的地区积极推行股份制、租赁制等办学形式，吸纳社会对教育的投放，化解学校债务，为学校的生存和发展注入活力。(2)实行相对集中的义务教育投资和管理体制。在“分级办学、分级管理”的大框架下，明确中央和省级财政对义务教育的投入比例，并从非义务教育学校收取一定比例的统筹金，用以发展义务教育，彻底改革教育经费越向下级短缺的问题。(3)推进学校内部管理体制改革。在充分发挥党组织的核心作用和教代会的监督作用的同时，完善校长负责制，将行政方式与约定方式相结合来管理教职工，明晰学校与教职工间的权利和义务。
4.优化办学的社会环境。(1)减少学校功能不及的社会负担。将学校担负的诸如养老金、住房公积金、医疗保险等方面的费用改由政府财政负担，将学校建设任务完全变成政府行为和社会行为，以保证学校将可用经费投入到教学上。同时，切实减轻学校的社会性事务，压缩和减少社会组织的各种检查达标，让学校把主要精力放在内部管理和提高教育质量上。(2)制定保护政策，严禁社会组织向学校伸手。学校不是经营单位，其可用经费十分有限。因此，要出台有关规定，限制和制止社会组织和个人向学校伸手要钱。加大教育执法力度，保证政府行为到位，政府投入到位，切实解决教育经费短缺等实际问题。(3)构筑保护未成年人的社会防护体系，形成尊师重教的社会局面。给青少年营造一个安全、健康的社会环境，形成全社会关心未成年人的局面。优化社会文化思想环境，坚决打击和取缔非法出版物，整顿文化市场，整治学校周边环境，增设有益于青少年健康成长的文化娱乐场所。广泛宣传，营造氛围，使全社会重视教育，重视人才，尊敬教师。
标签：法律论文; 教育法论文; 教育政策论文; 社会管理论文; 义务教育法论文; 社会教育论文; 社会组织论文; 升学考试论文; 学校论文; 基础教育论文;