中国的选择性分(集)权模式——以部门垂直管理化和行政审批权限改革为案例的研究，本文主要内容关键词为：选择性论文,理化论文,中国论文,行政审批论文,权限论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 研究问题 长期以来，不论是在学术界，还是在一些政治家那里，都习惯性地用“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死，一死再放”这一循环怪圈(以下简称“怪圈论”)来描述当代中国的中央与地方、国家与社会(包括市场)关系调整的历程。“怪圈论”虽然不能被视为一种严格意义上的学术理论，却成为人们在讨论或评价央地关系调整改革时频繁使用的形象概括，甚至被一些人“理所当然”地视为一种难以突破的“定律”。但实际上，“怪圈论”隐含着一个容易被使用者忽视的预设前提，即其中下放上收之“权”所指代的具体内容是相同(至少是相近)的，且放权收权的改革是依次推行的，由此才能称之为一种尴尬的循环往复。那么，在过去的60多年里，中国的中央与地方关系调整的模式是否一直陷于“怪圈”中而没有发生变化呢？如果有所变化，我们又应当如何概括所发生的变化呢？以上就是本文将要回答的问题。 有关中国中央与地方、国家与社会间的权力关系调整的模式，学界已经有所关注，并相继提出了所谓“行为联邦制”、“中国式的财政联邦制”、“分权式威权制”、“集权-分权悖论”等概念。这些概念都指出了中国并非是“苏联意义”上的中央集权的体制，中国的中央与地方、国家与社会的权力关系具有高度的复杂性。但是，这些概念要么更多地强调了放权式改革的重要性，要么主要集中于关注财政税收等领域，从而忽视了集权式改革的价值以及权力关系调整的双向性和涉及领域的广泛性。 本研究选取改革开放前后两段时期内中国中央与地方、国家与社会间关系调整的四个案例进行对比分析。本文先以改革开放前央地关系调整中出现权力下放上收“怪圈”现象的两个案例作为比较分析的参照组，并回溯和还原了“怪圈论”的提出及其应用的历史语境。接下来，以1990年代中期以来推行的部门垂直化管理及行政审批项目的取消和下放两个案例作为检验组。通过对这两组四个案例的比较分析，我们发现，自1990年代中期以来的中央与地方、国家与社会之间的关系调整，已不再如“怪圈论”所描述的那样是一个前后相续、大放大揽的过程，而是呈现出了一种崭新模式——权力的下放上收是同时并举的，且所调整的权力的具体内容也并不相同。我们将其概括为选择性分(集)权模式，即一种由中央根据实际需要，对权力(或权限)关系的调整时机和内容作出选择性调整的模式，其间，权力的下放上收同时并举，且下放或上收的权力内容并不相同。 本研究选择这两组案例主要是基于以下两方面的考量。(1)改革开放前的这组案例，集中体现了当时的中央为突破“苏联体制”导致的僵化的央地关系和发挥“两个积极性”而作出的尝试。这两次尝试是改革开放前最主要的两次央地关系的调整，其历程呈现了改革开放前央地关系中最突出的特点。(2)选择部门垂直化管理与行政审批项目改革这一组案例是因为这两者涉及范围广泛，已超出了已有学者所关注的财政税收的范畴，从而也被视为改革开放后调整中央与地方、国家与社会关系的重要的举措。另外，这两个案例中所呈现的权力调整的方向相反、下放上收的内容不同，以及实施时间上的交叉重叠等特点，都很好地展现了选择性分(集)权模式的特征。 本文的主体结构分为三部分：(1)回溯改革开放以前两次央地之间权力关系调整的案例，在还原“怪圈论”提出的历史语境的同时，将此作为一组参照案例以备之后的比较分析。(2)分析1990年代中期以来的两个具体的改革案例，并通过比较前后两组案例来展现中国中央与地方、国家与社会关系调整模式所发生的变化，尝试用选择性分(集)权这一概念概括这一新变化及其特征。(3)通过总结选择性分(集)权模式的特征要素，以此来进一步讨论中国在廓清中央与地方、国家与社会的权力边界上的努力。 2 改革开放前央地间权力关系的下放上收“怪圈” 当代中国的中央与地方间权力关系调整，并非只发生在改革开放之后。建国初期，中国实行的是大区分权的制度安排，共设立了东北、华北、华东、中南、西北、西南等6大行政区。1954年，大区制被撤销。这一阶段可视为建国后的第一轮权力的下放与上收，但它一般不被视为“怪圈论”循环的开始。毕竟，大区制本身是为了完成局部的解放战争、稳定新生政权的过渡机制，其设立与撤销并不是在一种常态体制下权力的下放与上收。随着大区制的撤销，以及第一届全国人民代表大会的召开和第一部《宪法》的颁布实施，常态化的政治体制在中国开始确立。自此至改革开放前，在中央与地方的权力关系的调整中又出现了两次明显的下放上收循环。 2.1 第一次权力的下放与上收循环 在“一五计划”的执行中，“苏联模式”弊端的暴露促使以毛泽东为首的中国共产党中央开始反思和探索新的中央与地方权力关系模式。1956年，毛泽东发表了著名的《论十大关系》，其中专门提到如何处理好中央与地方关系的问题。他提出“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，充分发挥中央和地方两个积极性”。1957年的中共八届三中全会作出了调整央地关系的三项决定：将绝大部分国有企业下放到各级地方政府；将中央的计划管理从全国性变成地方性；一定时期内固定税收分配方案，一定的税收权力下放地方。 1958年，为配合“大跃进”的开展，权力下放提速进行。据统计，这一时期中央政府控制的国企数量减少了88%；中央管控企业的工业产值，在同一个时期里从40%减少到了14%。但是，由于此间各级地方为营造政绩，随意增改计划指标，“多”和“快”压倒了“好”和“省”，从而导致了资源浪费严重、物质匮乏、国民经济比例严重失调等后果。于是，在1961年1月，中共中央又提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，恢复了中共中央财经领导小组来统管“调整国民经济”工作，将下放的权力悉数上收。 经过3年的调整后，到1964年，国民经济逐渐复苏。但是，这其中原本存在的计划体制的弊端也又一次暴露出来。1964年8月，中共中央开始了试办工业、交通托拉斯的尝试，力图用托拉斯的组织形式来管理工业，改革既有的工业管理体制。中共的高级领导人希望以此为契机，逐步改变经济体制中权力过于集中、行政干预过多等问题。但是，不久之后的“文化大革命”中断了这一尝试，使得刚刚打开的一个改革经济体制的突破口又关闭了。 2.2 第二次权力的下放与上收循环 “文化大革命”期间的1970年9月的中共中央九届二中全会上提出了经济体制改革的要求，其中就包括：(1)企业下放；(2)实行物资包干，扩大地方物资管理权；(3)实行财政收支包干，扩大地方财政管理权；(4)实行基本建设投资包干，扩大地方基本建设安排权；(5)实行“块块为主，条块结合”的计划管理体制，扩大地方的计划管理权；(6)简化税收、信贷和劳动工资制度，扩大地方管理权限等。此次分权一方面是中央再次探索发挥“两个积极性”的努力；另一方面则是迫于严峻的国际局势压力，中央要求各省建立具有“各自为战”能力的“工业省”。 但是，这一次的放权也呈现出一定的盲目性。当时，绝大多数的中央直属企业下放到地方管理。据统计，在很短的时间内，就有2600多个中央直属企业、事业和建设单位下放到各自所在的省、市、自治区管理，有的甚至下放到了专区、市、县层级。在这样短的时间内，过多、过猛地下放大量骨干企业，打乱了原有的协作关系，造成了企业管理的混乱，从而难以维持正常的生产秩序，这反而降低了整体的经济效益。1976年，在“四人帮”被粉碎之后，中央开始对经济进行整顿调整，将大批骨干企业再次上收，重新集中了大部分的经济管理权限，从而进入到改革开放前夕的集权阶段。 2.3 关于“怪圈论”及其出路的讨论 以上是对改革开放前两次中央向地方放权和收权的改革历程的简单回顾。以下，让我们回到针对“怪圈论”的讨论。这一论调最早是用来形容1957-1961年间中央与地方间权力的下放与上收的循环过程。中国的理论界第一个对“体制下放”思路提出批评的是孙冶方。1961年，他在给中央负责经济工作的领导人的上书中指出，经济管理体制的中心问题，不是中央与地方政府之间的权力应当如何划分，而是企业同国家的关系问题，也就是企业是否拥有自主经营管理权的问题。这一怪圈的出现，恰恰是因为经济管理权的分权或集权只是在中央和地方政府之间进行调整，企业并未获得相应的自主权。同为经济学家的薛暮桥也认为，企业和社队的自主权，从1958年到1976年这20年，从来没有下放过。 但是，与孙冶方不同的是，薛暮桥则将权力下放后的混乱局面归于其它原因。他认为，1958年放权后出现的“乱”，主要是由于中央提出大干快上，却没有掌握好综合平衡，盲目提高重工业的增长速度和扩大基本建设规模。而在这一思想的指导下，地方又层层加码，从而导致国民经济比例的严重失调。在这种情况下，即使权力不下放也非乱不可。而对1976年以前国民经济出现的严重混乱，他认为主要是由于“四人帮”的破坏造成的。 结合前文论述，我们可以看出，在针对改革开放前出现的“怪圈”现象的相关讨论中，其关注点集中在中央与地方关系这一维度上(当时几乎不进行国家与社会维度的讨论)，下放和上收权力的内容指的是以国有企业经营管理权为核心的相关权力，当然也包括了一定的财政、税收以及基本建设项目批准权。这段时期，权力关系调整的典型特点是，放权与收权先后发生，且“权”所指代的内容也大致相同。 另外，值得一提的是，“怪圈”并不是发生在一个静态的中央集权的体制之下，而是发生在中央开始尝试进行体制调整的过程之中。因为每一次“怪圈”都是以中央大力放权为始，又以不得不再次收权为终。这也证明了学者们所指出的，即使是在改革开放前，中国也并未建立起“苏联意义”上的中央集权制国家。有学者甚至认为，计划经济时代出现的这两次明显的放权改革，不仅对邓小平在改革开放后的战略选择具有重要的影响，更是为之后的经济权力下放提供了实践基础。 在关于如何走出这一怪圈的讨论中，马洪、孙冶方等一批学者提出了赋予企业经营自主权的解决方案。包括薛暮桥在内的一批学者也主张改革国民经济管理制度，发展社会主义商品经济。在改革开放之初，以上观点得到了邓小平、陈云、薄一波、李先念、万里等一批中央领导人的认同。在1978年十一届三中全会的《公报》中也明确提到：旧的经济管理体制“权力过于集中”，应该“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。于是，给予企业自主经营权，发展多种经营方式，进而由社会主义计划经济转变为社会主义市场经济，就成为了改革开放后中央与地方权力关系调整中，逐步走出循环怪圈的实践路径。 改革开放之后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，国家权力的实施范围逐渐从社会中退缩，市场作为资源调节的手段开始出现在社会领域。集权与分权的讨论不再局限于国家内部的中央与地方之间的关系调整，国家与社会之间的关系调整也成为了分析集权与分权的新维度。同时，“权”所指代的内容，也不再局限于以国有企业经营管理权限为核心的相关权限，而是扩展到了更为广泛的领域，例如金融、财税、环保、教育、文化、体育等。这一新变化使得“怪圈论”从专指中央与地方间权力的下放与上收的初始语境中延伸出来，也被运用到描述国家与社会间的各个领域内的关系调整中，例如探矿权市场管理改革、教育课程管理权力改革、体育赛事管理改革等。可是较少有人意识到的是，“怪圈论”原初提出的实践基础已经发生了改变。接下来，我们将用另外一组案例来呈现这些新的变化。当然，本研究的相关讨论将主要集中于分权或集权的内部机理，而较少涉及其外部经济体制的变迁，针对后者的分析可留待专文展开。 3 1990年代中期以来权力调整中的下放上收并举 从抽象意义上来讲，中央与地方、国家与社会间的每一次权力关系的调整，无外乎就是下放与上收。但事实上，并不是每一次的下放与上收的“权”所指向的具体内容都是一致的。如果说改革开放前只存在国家内部的中央与地方的权力关系调整，从而主要表现为以国有企业管理权为核心的相关权力的下放与上收的话；那么改革开放后，放与收的“权”的具体内容变得复杂多样，不仅所放与所收之权的具体内容不同，也很难找出一个核心内容。一些被下放的权力就没有再被收回；同样，一些被集中的权力也再没有被下放。例如，1998年中央上收金融规制的权限后，就再也没有下放过。 由此我们会发现，再用“怪圈论”来形容1990年代中期以来的中央与地方、国家与社会关系的调整历程，就显得不再恰当了。那么，又该如何概括改革开放后，特别是最近20年来，中央与地方、国家与社会之间权力关系调整所呈现出的新特点呢？我们认为应该以“选择性分(集)权模式”这一概念作为一种替代性描述。 下面就将以1990年代中期以来开始出现的多个职能部门实行垂直管理的集权改革和2001以来国务院实施的多个批次的行政审批项目的分权改革为案例，来具体阐释选择性分(集)权所概括的权力关系调整的新特点。 3.1 1990年代中期以来的集权趋势：以部门垂直化管理为例 根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院各机构的《主要职责、内设机构和工作人员编制规定》(即“三定方案”)，中国的上下级政府及其组成部门和机构间的隶属关系大致分为三种类型：一是只受本级政府统一领导的“分级管理型”，二是同时受国务院或上级政府主管部门和本级政府领导的“双重领导型”，三是作为中央或上级政府主管部门的派出机构的“垂直管理型”。而具体到垂直管理型机构，又主要分为中央垂直管理和省级垂直管理两类，实践中以前者为主。 部门垂直管理的制度是中央或上级政府对下级政府的一种有力的控制机制，并非当代中国所独有，而是被广泛用于不同时期的不同国家。从纵向来看，早在中国的汉代，在物产丰富、手工业发达的地方就分别设置了直属中央的“盐官”、“铁官”、“工官”、“水官”。从横向来看，在联邦制的美国、双轨制的法国、拥有地方自治传统的英国，以及推行地方自治改革的日本等国的中央政府都有若干重要部门被设置为垂直管理系统。 1949年后的建政初期，中国在许多部门都实行了垂直管理体制。1954年之后，高度集中的计划经济体制初步建立，中央部门从1953年底的35个增加到1957年的81个，当时几乎所有的经济部门都实行了垂直管理。在1958-1978年间，许多的垂直管理部门也经历了不断的撤销与重设的循环反复，只有极少数涉及全国性或涉外性的部门一直保有垂直管理体制不变，例如民用航空局等。 改革开放初期，虽然中央一方面在大力推进分权改革，但另一方面也增加了实行垂直管理部门的数量，只是并不太多，主要集中在安全、审计等领域，以及地震测量等需要全国信息共享的部门，另外还有农业部渔业局、烟草等特殊行业。所以，当时的这类垂直管理改革并没有引起广泛的关注。 政府职能部门大规模地实行垂直化管理始于1990年代中期。表1总结了自1979年以来实行中央垂直管理的职能部门的情况。由表1可以看出，自1994年起，就已有财政部、国家税务总局、外汇管理局等重要的经济部门开始实行了垂直化管理。其中广受瞩目的是1995年国家税务总局的中央垂直管理改革，这是分税制改革在机构设置层面上的直接体现，被视为中央政府的一次重要的集权行为。 1990年代以来的垂直化管理部门的数量增长有两个明显的高潮，分别出现在1997-1998年和2005-2006年。继1997年中国人民银行系统实行垂直化管理后，1998年，中国人民银行还进一步撤销了各省级分行，并设置了跨省区的上海、天津、沈阳、南京、济南、武汉、广州、成都、西安等9家分行，以及北京营业管理部和重庆营业管理部。同年，证监、保监等金融部门也都采用中央垂直管理模式。至此，地方政府的管理金融的权力被全部上收。这一系列的收权行动不仅可以看作是对1997年亚洲金融危机的快速回应，也被视作是此前中央对金融行业进行的一系列集权改革的延伸措施。 2005-2006年则是另一个实行部门垂直化管理改革的高潮。这两年实行垂直管理的部门中不仅包括商务部、公安部出入境管理局等，也包括安监局、统计局、国土资源部、环境保护部等。后一类新的部门垂直化主要是为了克服分权式改革所造成的地方主义。如果从建立集权和独立的规制机构的角度来看，这一系列垂直化管理机构的设立，与经济合作与发展组织(OECD)国家所提倡的建设规制型政府(Regulatory State)的改革十分类似。 表1 改革开放后实行中央垂直管理的职能部门情况概览
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