德国小城镇公共财政建设及其启示，本文主要内容关键词为：德国论文,小城镇论文,公共财政论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年8—9月，我们作为“小城镇管理高级培训团”的成员，到德国实地考察了德国小城镇的建设与发展情况。现将德国小城镇公共财政体系建设方面的成功做法与经验做一客观介绍，在此基础上结合我国的实际情况，对进一步完善我国的小城镇公共财政体系建设问题谈一些认识和建议。
一、德国小城市（镇）财政管理体系及其经验
1.小城市（镇）财政机构设置。
德国是一个联邦制国家，其政权结构由中央（即联邦）政府、州政府和包括城市、地区和乡镇在内的地方政府三级政府构成。德国财政机构与政体层次相适应，联邦政府设立联邦财政部，州政府设立州财政部，地方政府设立地方财政局。财政部与财政局之间没有政治和组织上的隶属关系，每一级财政为本级政权服务，财权随政事运转，各级财政部门归属同级政府领导。上一级财政部门每年都要按照法律规定，对下级财政部门履行转移支付义务。
德国联邦、州和地方三级财政部门内部都设有税务局。财政和税务是合二为一的，收支统一管理，财政资金统筹安排。如我们考察的北莱茵州巴德慕斯特埃菲尔市财政局共有13名工作人员，其中局长和2名工作人员完成财政预算的制定工作，6—7名工作人员从事税收工作，4名工作人员负责出纳工作。联邦税、州税和共享税的征管，由按照经济区划设在各州内的660多个财政局负责，这些财政局由联邦和州财政部共同管理。地方财政部门内设立的税务局只负责征收地方的专享税和以地方自留为主的营业税。
2.财政管理体制。
德国联邦、州和地方三级政府之间都实行分税分级财政体制，每一级政府财政都有属于本级政府的税种和分享比例明确的共享税种。如第三级政府即城市、地区和城镇这一级政府的专享税种有土地税、企业资本利得税、货物税、地区贸易税、营业税、娱乐税、地方消费税（狩猎及捕鱼税、养狗税、饮料税）；与联邦政府和州政府共享的税种有工资和个人所得税、增值税和法人税。在工资和个人所得税中地方分享的比例占15%。
3.财政收入结构。
德国地方一级政府的财政收入主要由三部分构成，即税收收入、社会保险收入和收费收入。其中税收收入是主要的收入来源。税收收入按照法律和税收体制规定由共享税和地方专享税组成（参见2.）。德国的社会保险体系主要由医疗保险、养老保险、事故保险和失业保险构成，社会保险收入来源于劳资双方交纳的保险金。收费收入在整个地方财政收入中的比重并不很大。
1994年德国地方一级政府的预算收入为3310亿马克，占全国预算收入总额的25.8%。它由经常性收入（2750亿马克，占地方预算收入的83.1%）、资本性收入（43亿马克，占地方预算收入的1.3%）和信贷净收入（12亿马克，占地方预算收入的0.4%）构成。在经常性收入中，税收收入为960亿马克，占地方预算收入的29%，其它经常性收入为1790亿马克，占地方预算收入的54.1%。
德国《宪法》和《财政预算法》规定，联邦、州和地方三级政府均有举债的权利，但发行债券的多少受到严格限制。各级政府每年的负债额不能超过其投资额，并规定流动资金不能负债，固定资产才能负债。
4.财政支出结构。
德国财政预算支出的划分以三级政府的事权（职能）的划分为基础。各级政府的事权和支出责任在其《基本法》中都有具体规定。
德国地方一级政府的财政支出主要项目有：行政管理支出、社会保障支出、自然环境保护支出、街道建设支出、卫生保健支出、食品监测支出和职业教育支出等。从我们考察的几个小城市（镇）（如威斯林市、巴德慕斯特埃菲乐市、奥夷斯科夏地区、莱茵巴赫市）介绍的情况看，地方一级政府财政支出的最大项支出是行政管理支出，占总支出的三分之一；其次是社会保障支出。
5.财政预算制定及执行。
在德国，无论哪一级政府的财政预算制定都非常细致、严格。据我们考察的几个小城市（镇）的行政官员和财政局长介绍，德国地方一级政府的财政预算制定情况大致是这样的：每年的下半年由财政局长代表政府向政府各职能部门写信，要求提出第二年的部门预算方案，报财政部门后，由财政部门汇总编制全市总体预算，然后将此预算方案报市议会讨论（讨论是一个比较长的过程，政治家们对每一项目都进行详细的审查）；议员们讨论通过后，议会做出关于预算的决议，并以法律的形式通过；然后市（镇）政府和城市（镇）各部门都依照预算决议执行预算计划。执行过程中，会出现与预算计划有出入的情况。这时如果不是人为因素造成的，则再制定一个弥补性预算计划，并以法律形式颁布。
除了预算的制定、讨论和执行阶段外，还有个预算的监督阶段。在议会中有个监督委员会，专门负责财政预算的执行工作。每两三年，地方一级还要接待上级来的审计官员对地方财政预算的情况进行审核。
德国地方预算分两个系统：经常性预算和资本性预算。这两种预算系统是根据不同的目的而制定的。其区别主要体现在：经常性预算，是为实现公民福利服务的，不追求实现盈利，它要保证实现财政预算收支平衡，取得的预算收入是强制性收入，预算制度制定得非常详细，预算收入与预算支出一一相对。资本性预算则是以取得利润为目的，其预算收入是通过市场取得的收入，预算制度比较灵活，这种预算要求获得盈利。
坚持收支平衡是制定预算的基本原则。但在执行中，一旦出现支大于收的情况时，为保持预算平衡，通常有两种办法：一是减支，但这条途径越来越难；二是提高财政来源，但鉴于居民反对，这条途径也很难走。地方财政预算执行出现不平衡时，州政府就要进行干预，规定地方哪些项目可以不做，哪些项目可以减少（如游泳池由原来每周开四天减少为开两天，路灯由原来全开减少为关一开一）。所以，在作财政预算时，政府必须要考虑到将来能为居民办到的事情。出现预算执行不平衡时，地方政府必须向居民提供财政保证，并保证在5年内恢复财政收支平衡。
6.收费管理。
收费收入，是德国州政府和地方政府预算收入的来源，但收费收入占整个州或地方财政收入的比重并不是很大。从收费的性质来看，主要是为政府部门行使政府职能的收费，以及政府向社会提供一些文化娱乐和交通基础设施等公共服务收费，如法庭收费、测绘收费、文化馆收费、博物馆收费、水电收费、垃圾收费、暖气收费、护照收费、交通收费和游泳池收费等。根据国家《基本法》的规定，哪些方面可以收费，包括制定和调整收费标准，均由地方议会确定，政府各部门包括财政部门都没有出台收费和制定收费标准的权利。但是，凡是法律规定的收费，其全部收入必须纳入州或地方财政预算内进行管理，收入直接缴入州或地方金库，作为州或地方预算收入的来源，与税收和其它收入来源一起编入预算报议会批准，并统筹使用。至于执行收费单位的经费开支则全部由预算给予统一安排。除个别情况外，纳入预算内的收费收入一般不能指定专门用途。
7.公共设施建设资金来源。
德国地方政府对企业不提供直接的资金资助，只提供经营的框架条件，如保持地区与地区之间联系，在执行政策中考虑企业利益，通过税收对其进行影响等。
按照西方公共财政理论的观点，环境保护、道路建设等公共设施属于公共物品，具有消费上的非竞争性和使用上的非排它性，所以，这是政府必须发挥作用的领域，是财政支出的重要方面。德国地方政府在加强公共设施建设方面的工作做得比较出色。在我们考察的每一个小城市（镇），市容镇貌都给人一种整洁、有序、美丽、文明的感觉。据地方行政长官和职能部门介绍，这是当地政府把加强公共设施建设作为一项重要工作和不断改善管理的结果。德国地方政府用来向公共设施建设投资的资金来源主要有三个方面，即税收、贷款和州政府的拨款。其中，取得的借贷款，只能用于投资计划中已经列明的项目，不能挪作它用；州政府的拨款（亦即州对地方转移支付中的专项拨款，这项拨款占州对地方纵向转移支付总额的30%左右），是地方必须按州指定的项目进行使用的，这项资金来源在地方公共设施建设中占据重要地位。
公共设施项目在正常运行中，一般属于非盈利性企业。如我们考察的威斯林市的一个居民生活废水处理厂就是一个非盈利性企业，政府既不允许它盈利也不允许它亏损，要保证实现收支平衡。该厂有10名工作人员，日处理生活用水7800立方米，年收费1200万马克，收入除全部用于支出，如工资、维修、利息支出外，其余800万马克用于再投资。
二、启示与借鉴
“它山之石，可以攻玉”。中国和德国相比，尽管在社会制度、基本国情（如国土面积、人口等）、经济发展水平等方面存在着很大差异，但我们仍然可以从德国地方财政在其小城市（镇）建设与发展过程中所发挥的重要功能上，寻找出具有共性和规律性的做法和经验。这对于进一步完善我国农村小城镇建设的系统工程，具有重要的参考价值和借鉴意义。
1.明确事权划分，严格依法行事。
德国是一个厉行法制的国家。在德国的《宪法》、《基本法》、《财政预算法》等几部主要法律中，对联邦、州和地方三级政府分别应承担的责任与义务、事权与财权都作了明确而具体的规定，在此基础上，各级政府的一切收支活动都是严格依照法律进行的，这样就既避免了相互扯皮、推诿、讨价还价等经济矛盾和社会纠纷，又提高了各级政府和部门的工作效率。借鉴德国经验，进一步明确和界定我国各级政府事权的基本思路应该是：进一步缩小中央、省级政府的事权范围，相应扩大市（县）、乡两级政府的事权范围，社会治安、福利、文化、教育、卫生、科学等社会事业，交通、邮电、通讯等基础设施建设都应相应由市（县）、乡级政府负责，使我国的基层政府真正成为实体政府。随着事权的明确和下放，与事权相对应的财政和建设专款都应下放到市（县）、乡并监督其使用。无论是保留还是下放的事权与财政，都必须通过法律的形式明确下来。
2.建立分税分级财政体制，使小城镇财政成为相对独立的一级实体财政。
德国经过几十年的实践，使联邦、州和地方三级政府之间已经建立起比较规范和完善的分税分级财政体制，使每一级财政都是相对独立的一级实体财政。我国从1994年开始实行了分税制财政体制，经过两年多实践，分税制财政体制已经在一部分小城镇建立起来，但大部分小城镇还没有建立起分税制财政体制，特别是在一些经济比较发达的小城镇，甚至还在执行“统收统支”的旧体制。一些地方的县市往往从眼前利益出发，或为保本级财政收支平衡过分从小城镇抽调财力，或看见所属小城镇财力有了较大幅度增长以后，就频繁变动体制，想方设法挖走小城镇增长的那部分财力。殊不知这样不仅不能从根本上缓解县市级财政经济的困难状况，反而还要损伤小城镇进一步发展经济的积极性和发展后劲，到头来县、市、乡的经济还是要处于被动和困难局面。因此，学习和借鉴德国在发展小城市（镇）过程中重视财政体制建设的成功做法和经验，建立和完善规范的、既有压力又有动力的分税制财政体制，对于调动我国小城镇和广大农村乡镇政府发展经济的积极性和创造性，十分必要和紧迫。
3.实行统一预算，预算科目设置科学、细致。
德国预算收支科目是由机构科目、职能科目、种类科目和复式科目等四类子系统组成的科目体系，它从不同结构的角度，比较具体、详细地把各种财政性收支项目都纳入了财政预算的管理范围之内。在德国，不存在预算外资金的概念，当年的一切收支都按照预算的“统一性”和“完整性”原则，纳入预算统一管理。细致的预算科目设置，是使预算管理工作做到认真、严谨、到位，具有针对性和可操作性的基础和前提；只有统一的预算管理，才能真实地反映地方的实际财力，增强政府调动和运用财力的规模和能力，提高政府资金的规模效益和使用效益。
4.政府服务收费依法行事，并纳入预算管理。
收费是德国地方财政收入的来源之一。德国的收费管理相当严格：其一，收费和税收一样是强制的（与税收不同的是它总是和某一直接的服务项目相联），它必须依法进行，未经地方议会批准，任何单位都无权收费；其二是所收费用全部缴入财政，不允许留在单位坐支，单位所需要的经费全部由财政拨付。由于政府严格控制和管理各项收费，因此在实践中不仅避免了乱收费现象的发生，而且还为财政分配职能的正常和充分发挥提供了有利的条件，维护了政府和财政的权利。
5.实行转移支付办法，缩小各城镇间收入差距。
德国为了使各州、各地方之间保持大体相同的生活条件和生活水平，在实施纵向转移支付的同时，联邦政府对州政府、州政府对地方政府又都实施了横向转移支付办法（即比较富裕的州对比较困难的州、比较富裕的地方对比较困难的地方进行财力补助），这对于提高国民生活水平、促进各地经济发展和推动社会全面进步起到了非常重要的作用。
我国一些经济发展比较快的县市和小城镇，应该说已经初步具备了实施纵向和横向转移支付的财力基础。所以，我们认为这些县市和小城镇应该在这方面先期进行试点或实践，以平衡本区域内各地方间的贫富差距，实现公民享受大体相同的生活条件和生活水平，同时也为以后大范围实施转移支付办法提供有效做法，积累有益经验。
6.按照精简、高效原则，合一设置小城镇财税机构。
德国的财税机构设置，是实行收支结合、统一管理的模式，即在财政部门内部设有税务局。据德国政府和财政部门的官员介绍，他们认为这是一种有效的机构设置模式。
诚然，各国的财政与税务机构如何设置，都是从本国的国情出发来考虑的，各有其合理性与必然性。但至少可以说，德国的财政机构设置模式，是有效的模式之一，而且，我们认为财政与税务（地税）机构合一设置，是适合我国广大农村乡镇的实际情况的。其根据是：（1）我国农村乡镇所管辖的区域面积比较大，税收征管工作所面对的是众多和分散的乡镇企业、个体私营经济和农户家庭；（2）我国农村纳税企业和纳税农户的纳税意识还不强，所以，在农村征收税款至少在现阶段还必须有当地政府行政力量的参与和行政手段的配合；（3）从总体上讲，我国乡镇的总体财力水平还比较低，如果在乡镇单独设立地税机构，那么就要重新建办公用房、配备办公设施和交通工具，预计这笔（仅开办费）开支对于一个乡镇不是个小数字；（4）实行乡镇财政与地税机构合一设置，既在政策上符合国家机构“精简、效能”的改革原则，又在实践中能降低征收成本，加强征管力度，提高征收效率。所以，我们主张在我国乡镇一级，以实行财政与地税机构合一设置为宜。事实上，在这方面有的省和许多县市、乡镇已经进行了“财税（地税）机构合一设置”试点或进入实施阶段，并取得了可喜的效果。
7.加强公共设施建设是政府的重要职责和财政的重要投资领域。
与德国相比，我国的小城镇基础设施建设，无论从量上还是从质上看，差距都很大。据资料介绍，现在我国每个小城镇沥青路面不足1.3公里，3%以上的建制镇和60%以上的集镇缺少供水设备，文化卫生条件差，这已严重制约了我国小城镇的发展进程。为了改变这种落后状况，我们认为：一方面，应提高对小城镇基础设施建设在小城镇总体建设中重要地位的认识；另一方面，在相关法律和政策中应明确规定小城镇在基础设施方面要达到的标准和水平。从财政角度讲，小城镇财政部门应进行财政支出结构调整，加大财政直接投入基础设施建设的份额，并跟踪问效，保证投入质量；财政还可以进行引导性和间接性投资，吸引社会资金投入基础设施建设领域；上级财政在对小城镇财政实施转移支付时，也应有附加指定用于基础设施建设等方面的专项条款。
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