市场经济与房地产法制的发展和完善，本文主要内容关键词为：市场经济论文,法制论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，我国房地产业迅猛发展，带动了商业、建筑业、交通业等部门经济的迅速发展，房地产已作为生产要素和商品进入市场流通，成为有巨大开拓能力的基础性、先导性产业，在国民经济和社会发展中起着重要作用。尽管在改革开放大潮中崛起的房地产业，不仅为城市经济发展提供了基本物质基础和前提，而且有利于逐步改善城市居民的居住条件，为国家开辟了一条重要财源。但是，由于房地产市场宏观调控、微观管理还不健全，法制建设有待进一步完善，房地产市场还存在一些不规范的行为，暴露出房地产开发投资结构不合理，开发企业过多、过滥；房地产市场机制不健全，交易欠规范，交易价格混乱，造成国有土地收益流失等现象，这些问题亟待我们重新去认识和解决。本文拟就房地产运行中的有关法律问题作些分析和探讨。
一、关于房地产登记制度
房地产登记是现代房地产制度的基础。现代房地产制度的组成包括产权制度、交易制度、管理制度的运行，这些都有赖于房地产登记制度的确立。产权制度须以房地产登记为产权确认方式，交易制度要以房地产登记标示产权的流转，管理制度则是以房地产登记为手段。在建立市场经济的同时，我们必须科学地建立起此项制度。
我国现阶段的房地产登记立法，以房地产的行政管理为主要目的，对市场所要求的安全与效率，却没有提供相应的法律机制。因此，强化房地产登记的民事职能，为房地产市场流通确立运行及解决冲突的标准，保证交易安全，无疑是我国房地产登记制度的立法取向。为此，八届全国人大第八次全体会议审议通过，并于１９９５年元月１日起施行的《城市房地产管理法》对房地产权属登记管理作了专章规定。主要体现在以下三个方面：
其一，确立房地产登记在市场交易中的绝对效力，将登记规定为产权流转的标志。如该法明确规定，房地产转让或者变更时，应向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经其核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。即使房地产抵押，也得向有关部门办理抵押登记；因处分抵押房地产而取得土地使用权和房屋所有权的，也应办妥过户登记。有关部门将房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。这表明，我国的房地产登记具备了事实上的公信力。也就是说，不为房地产登记的产权，即使转让或抵押，将不受法律保护；同时，对房地产登记在物权流转中的效力，确认为绝对效力。因为登记是房地产物权变动的成立要件和先决条件，倘若不动产交付而未经登记的，只存在债权，而产权并不意味着转移，只有经合法登记的产权，才能自由处分并可对抗第三人。可见，我国《城市房地产管理法》的出台，将有利于规范房地产市场和房地产开发企业的经营活动，促使房地产市场的形成和房地产业的健康发展。同时，对房地产权登记工作起到积极的作用，在一定程度上弥补了登记条文的欠缺和不足。但是，我们也应看到，光靠上述条款还是远远不够的，当务之急是要尽快制订和颁布与之相配套的《城市房地产登记管理办法》，只有这样，才能杜绝不规范的房地产交易行为，切实保障消费者和第三人的合法权益。
其二，主要采取房产、地产分别登记制度。原则上，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。但以出让或者划拨方式取得土地使用权的，只有向县级以上地方政府土地管理部门申请登记，并经其核实后，才能取得土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方政府房产管理部门申请登记，由其核实并颁发房屋所有权证书。对于诸如深圳、广州等城市，把房管局与土地局合并为一个部门，将房产管理和土地管理统一起来的做法，《城市房地产管理法》对这一现实予以肯定，规定可由其制作、颁发统一的房地产证书。由此不难看出，我国在房地产登记管理方面，仍以“房地分管为主”，辅之以“房地合一”的体制。这就意味着同一宗房地产交易须把房价、地价划开分由两家进行产权登记发证；倘若是涉外房地产转移，至少须办理两次公证，使得房地产市场运行规则变得交迭繁琐，不利于房地产业统一市场的形成和发展。
有鉴于此，笔者认为，有必要建立以房产、地产合一为主的管理制度，其好处在于，实行“房地合一”体制，既落实了土地利用规划，又有利于房地产业和城市建设的发展，还简化了手续、方便了用户。由于房产、地产依其性质而言皆为不动产，其经济属性和交易行为在客观上存在诸多相同因素，现行的房产与土地分属不同部门管理的“房地分管”体制，与地产市场中的土地使用权连同建筑物同时流转为主要形式（房随地转）的客观现实很不协调；因为长期的土地无偿无期限使用造成土地使用权属转移观念的淡漠，实际执行时往往只认“地随房走”，造成房地关系的颠倒，加上各有关职能部门对有关法律、法规理解不尽相同，更兼部门利益交织在一起，因此，很难做到协调一致。与其为此纠缠不休，倒不如建立新型的房地产市场管理委员会，吸引各有关部门的人员参加，实行集中统一管理，除了统管和监督房地产行业的资质审查、市场运作、市场调查和预测、制订宏观调控措施以及引导外资的合理流向外，还要确定统一合理的收费项目和具体标准。与此同时，为了简化登记程序，对于城市规划区内的房地产权等事项的登记，均应由该委员会的一次手续、一张证书、一笔费用来解决，以防止和避免重复收费和乱摊派的现象发生。
其三，建立起以调整纵向登记关系为目的的法制机制。在房地产登记过程中，形成纵向与横向两方面的法律关系。房地产申请人在对登记的机构为登记的行为过程中，登记机构对国家负责任，对于合法的申请给予登记；同时，登记机构对申请进行审查，做出登记裁判的权利，体现了审查的权能。这是纵向房地产登记法律关系。登记申请在房地产事实上的权利与登记簿上的记载不一致的场合，需由真实的权利人和名义上的权利人共同完成，事实上的权利人登记可取得名义上的房地产权利，因此，就有登记权利人与登记义务人之分，横向的法律关系就是权利人与登记义务人之间的权利、义务关系。由于《城市房地产管理法》对此尚未提及，这就需要相关配套法规对有关横向登记关系主体的权利、义务作出具体的规范，并进一步明确交易主体登记的权利，以体现公平的市场交易机制对市场主体责、权、利的合理分配。
二、关于房地产交易价格
价值规律是一切商品生产所必需遵循的基本经济规律。在房地产市场中，价格机制起着重要的作用。它能有效地调整房地产市场和其他生产要素市场在人力、物力、财力上的合理分配，使房地产资源得到充分利用，并逐渐促进城镇土地在空间上的合理配置。但就目前而言，我国房地产价格管理不够规范，这就不利于价格机制职能的有效发挥。具体来说，主要存在以下几个问题：
一是炒卖房地产现象严重，价格上涨幅度过大。有些单位和个人故意哄抬价格，以获取高额利润。从全国范围看，１９９２年全国房地产价格较１９９１年平均涨幅为２７．９％，９２年较年初平均涨幅为５１％，这种没有控制的交易把房价或租金哄抬到不适当的高水平，对住房制度和土地制度的改革极为不利。
二是隐价瞒租、偷漏国家税费现象较为突出。房管部门直接管理的工商企业用房租金在大部分省市都实行指导价格，对于单位自管公房和私房的售价、租金，基本上放开，当然也有实行指导价的，由交易双方在此范围内确定。但由于交易价统得过死，有些人则采取隐价瞒租的对策；而在价格放开的地区，交易主体为了规避国家税费，往往采用两个协议方式隐价瞒租，偷税漏费。主要做法为：直接隐瞒价格；以假赠与、产权更正、合作建房之名买卖房屋；假联营真出租；私下补价；参加分红或分利；改造、修建房屋；变价转租等多种手段。
造成上述现象的原因固然很多，但概括起来大抵由以下原因所致：
首先，房地产交易价格缺乏科学系统的评估方法。有关房地产价格的主要决定因素与构成要素、价格的计算公式还缺乏理论上的统一。因此，明确地价的计算公式，是依法规范房地产交易价格的前提，是确定税收和各种收费的基础。
其次，房价管理与地价管理不配套。房地产交易中的地价管理严重滞后，既诱发了房价的不断上涨，又造成国家土地收益流失。目前，我国存在着以市场配置为目标的土地出让、转让制度和以非市场化配置为特征的行政划拨土地同时并存的“双轨制”用地制度。而近年来全国仍有不少行政划拨的土地自发随房屋交易而进入市场，成为房地产交易的隐形市场，表现为房价与地价并存，以卖房形式转让土地使用权。有些交易的目的并非单纯房屋本身，而在于房屋的宅基地，即土地使用权，于是诱发某些单位和个人不惜重金购买地处繁华地段的房屋，而房价中包含的土地收益，国家并未得到。
第三，政府部门的价格管理薄弱，部门协调性差。１９８８年国务院发布的《关于印发全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》中指出：“住房的出售、出租价格，要纳入商品价格管理体系，物价部门和房地产管理部门要加强管理”。建设部、国家物价局、国家工商局（８８）建房字第１７０号《关于加强房地产交易市场管理的通知》规定：“物价部门和房地产管理部门应区别情况，合理确定房地产价格”，“房地产出租、出售价格、收费标准和评估方法的规定，以及适用范围的规定，应报当地物价部门核准”。但目前大部分地区都未对房地产交易价格实施直接管理；房地产价格往往涉及物价、房管、土地、国有资产、财政、工商、银行、审计等部门，实践中，各部门各行其事，各项工作无所适从，这在很大程度上制约了房地产交易价格管理工作的展开。
除了上述主要原因外，涉及房地产交易价格法制不完备和相对滞后，不能不说是一个根本性因素。作为我国房地产基本法的《城市房地产管理法》的颁布和付诸实施，使我国在房价管理与地价管理方面有法可依，有章可循，并趋于协调，同时也有助于规范房地产价格和建立起科学的价格调控体系。应该说，该法主要从两方面着手：
第一，对土地使用权的出让方式作了更为具体合理的规定。如第１２条明确指出：一般情况下，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。对于商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。同时，对于采取双方协议方式出让土地使用权加以必要的限制，即出让金不得低于按国家规定所确定的最低价（第１３条）。其立法本意显然是除了国家对土地使用权出让金价格的管理外，还突出了以拍卖、招标的竞投方式为主、逐步减少协议方式的趋势，标志着我国土地批租工作将进入一个规范化操作的新阶段。因为在社会主义市场经济体制下，和协议方式相比，招标和拍卖更能体现市场经济的机制，人人都有机会参与，符合公开、公平、公正的市场竞争原则，并能有效地防止关系户利用不正当手段多占地、占好地的弊端。即使以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，也应将租金中所含土地收益上缴国家（第５５条）。
随着土地批租方式，由协议式为主逐步向招标、拍卖方向转变，有条件的都应采用后两种形式，这就意味着城市中心地段商业性项目用地批租，今后都将通过公开招标、拍卖的方式进行。对于那些尚不具备招标、拍卖条件的地块，即使采取协议方式，国家也将对土地使用权出让金价格作出具体限定，制订出相应的标准，以资遵循。这样做有助于土地批租更加适应市场经济发展的要求，使整个地产市场朝着更为规范、健康的方向发展。
第二，实行交易评估制度，建立统一、权威的地价、房价评估机构。根据《城市房地产管理法》的规定，国家将实行房地产价格评估制度；房地产价格评估，遵循公正、公平、公开三大原则，按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，参照当地的市场价格进行评估。其中，基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格采取定期确定并公布于众的办法，以接受公众监督。目前，有些地方已经出台了作为现行地价体系中的基础价格，即基准地价，并将其分为两类９级，按用途划分成商业、居住、工业、科教文卫体、其他等五类，根据其不同的土地级别、不同的地段，分别估算出商业、工业、居住等各类建设用地使用权的平均价格，以此为依据，对地产交易市场进行调控，以限制过低价格的交易，并为地价评估或地价投资进行可行性研究提供了估价标准。虽然某些城市（如西安）的基准地价最高为每平方米４４２５元，但它对于国家适时出台指导全国性的基准地价无疑奠定了基础，创造了有利条件。
与此同时，国家还将实行房地产成交价格申报制度。房地产权利人如需转让房地产，应向县级以上人民政府规定的部门如实申报成交价，不得瞒报或者作不实的申报。作为房地产中介服务机构之一的房地产价格评估机构，应具备一定的法定条件，办理设立登记，并领取营业执照后，方可开业。
需要专门提到的是，该法对于房地产交易中的违反价格行为，尚无确定处罚条款，也没有提及适用其他法规，因此，有必要在其实施细则中加以明确和具体化。笔者认为，对于下列违反交易价格规定的行为，应确定相应的法律责任，包括：（１）越权定价，擅自设立收费项目，提高收费标准的；（２）垄断、哄抬房价严重干扰市场秩序的；（３）隐价瞒租，呈报成交价与实际成交价不符的；（４）不按规定的评估办法、标准和程序评估或故意抬高、压低被估房价的。上述行为可由物价部门按照《中华人民共和国价格管理条例》的有关规定予以处罚；如确属不正当竞争行为的，则适用《反不正当竞争法》相关条文进行处罚，以维护房地产市场合法、有序的竞争秩序。
三、关于商品房预售问题
商品房的预售俗称“卖楼花”，它是聚集资金加快房地产开发的捷径，也是国际上房地产开发的通行办法，特别是对于发展涉外房地产业具有积极的意义。因此，国家有必要重视对预售制度的立法规范。倘若对商品房预售的监督管理不力，缺乏对预售商品房及其再交易的有关法律规定，容易产生流弊，影响房地产市场健康、有序的发展。目前，我国《城市房地产管理法》对商品房预售作了规范，要求其符合一定的条件，包括：（１）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（２）持有建设工程规划许可证；（３）投入开发建设的资金达到工程建设总投资的２５％以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；（４）向县级以上房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明；同时，预售合同要向有关部门登记备案；预售所得款项，要专款专用，也就是说，预售款只能用于有关的工程建设，不得挪作他用。至于购买未竣工的预售商品房再行转让的，则由国务院作出具体规定。与之相配套，国家建设部将制定和公布《城市商品房预售管理办法》，使规范化的商品房预售交易行为真正落到实处。
制定商品房预售管理办法，笔者认为，应主要把握好以下几点：
其一，凡是外销商品房开发经营企业，在外销房竣工交付前，所进行的一切收取定金或其它相应费用及所签订的房屋预订、预约、认购、定购等合约的行为均属预售行为，必须报县级以上房管部门审核批准，并统一由其定期在境内外报刊上公告。
其二，开发商在刊登预售广告时须载明批文编号，否则，广告经营单位有权拒绝登载。
其三，对不按规定申报，擅自预售或变相预售的单位，应根据违法行为情节程度及其后果严重程度，分别予以没收非法所得、罚款、收回土地使用权等制裁或处罚；情节特别严重的，将依法追究有关负责人的法律责任。
在实际操作上，应实行严格的公证、登记制度。具体步骤为：外销房预售合同，应经公证机关公证后，再向土地、房产管理部门进行预售登记；待房屋竣工验收合格，买卖双方需再签订买卖合同，并办理公证。至此，买方方可接收房屋，凭“预售合同”、“买卖合同”及所有买房的付款收据，分别向土地、房产主管部门申领产权证，办理登记。对于境外签署的合同，还应取得所在国或地区的公证机关公证并取得所在国外交机构认证和我国驻该国的使领馆或商务代办处的认证。法律还应明确规定，上述公证、登记手续属于法定程序，未按规定办理的，不受法律保护。
四、关于外资参与内销商品房建设问题
根据全国城镇居民住房需求和现代化大都市的长远战略目标，本世纪末全国城市人均居住面积将有较大幅度的增加，依此推算，仅仅凭借国家和地方财力进行城市动迁房、解困房以及危旧房改造仍有较大资金缺口。因此，鼓励外商参与我国内销房的开发和建设，引进国外资金来补充国内建设资金的不足，显然有助于改善城市居民的住房条件，并能迅速改观城市面貌。虽然这样做会加剧行业内部的竞争，但对提高我国房地产开发企业的竞争意识和管理水平是有利的。
然而，需要专门提到的是，尽管有的外商看准中国市场，已经或明或暗地通过合资合作方式参与内销房的开发和经营，但真正以全独资的房产公司参与期间的并不多，其主要症结在于，我国某些房产经营公司往往通过无偿占有土地来从事动迁房、解困房的建设，竣工后按每平方米１５００～２０００元的价格出售，这无疑大大降低了建造成本。相反，作为土地使用者外商只有通过有偿出让方式取得土地使用权，再投入资金才能进行内销房的开发和经营。由于不在一条起跑线上竞争，势必在很大程度上挫伤了他们参与危旧房改造、参与内销房开发和建设的积极性。笔者认为，解决上述问题应从四方面着手。首先，牢固树立土地出让只能是一级市场的观念，将原无偿行政划拨的土地房产公司自发进行交易的行为，依法纳入到出让的轨道，由政府代表国家垄断城镇国有土地使用权出让市场，同时放开土地使用权的转让市场。其次，凡是经营性项目用地，不论是外销房还是内销房都应纳入出让的范围，一律从国家那里取得土地，即国家以国有土地所有者身份将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由其向国家支付土地使用权出让金，以防止和杜绝土地非法交易的隐形市场。第三，对行政划拨使用国有土地的范围作出严格限制。今后除了对非经营性的国家机关、军事、城市基础设施和公益事业用地可依法批准划拨使用外，其他用地均应纳入出让的法制轨道内运转。第四，为了吸引外商投资内销商品房，弥补建设资金不足的困难，国家有必要采取积极的措施，并制订相应的法律和政策，包括确定一个合理的土地批租的地价、建造规格和标准以及能使普通老百姓买得起的销售价；同时还应规定，凡是建造动迁房、解困房，其利润率为１５％至２０％，采取国际公开招标方式，让外商和港澳台投资者都有机会参与，以体现公开、公平和公正的市场竞争原则。
标签：土地使用权论文; 房产论文; 市场管理论文; 市场经济论文; 房屋预售论文; 国家部门论文; 商品房论文; 购房论文;