论人民代表大会公开原则，本文主要内容关键词为：人民代表大会论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D622 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2001)03-0016-05
一、人民代表大会公开原则的法理基础
人民代表大会公开原则是指人民代表大会的一切活动除涉及国家机密或安全并由法律规定不得公开的以外，一律公开。它包括两个方面内容：一是人民代表大会的议事活动及其过程公开；二是人民代表大会制定或决定的文件、资料、信息情报公开。公开原则是现代民主政治的应有之义，其最早源于资本主义国家的宪法规定。美国宪法第一条第五款规定“各议院应记录其议事录，并随时刊布之，惟该院认为应当守秘密的部分除外”；法国1791年宪法规定“立法会议的讨论应当是公开的；会议记录应予付印”。这些规定是议会公开原则的雏形，其用意在于使人民知悉其所选举的代表是否履行了义务，使人民借议员的咨询和政府的答复来了解政府的政策。[1]各国对议会公开原则的认识也存在差异，在法国公开原则意味着准许旁听及发表记录；在德国公开原则意味着委员会会议对全院开放；在日本公开原则“允许议员以外的人，可以对会议的内容进行直接观察或见闻”。[2]随着资本主义民主制度的发展，议会公开原则愈来愈为各国所重视。
我国是人民民主专政的社会主义国家，而且正处于由传统的计划经济模式向社会主义市场经济体制转型过程中，确立人民代表大会公开原则不仅是我国社会主义民主与法治建设的必然要求，而且也是建立市场经济、实现对国家公权力制约的客观需要。由于人民代表大会制度在本质上有别于资本主义的议会制度；所以，公开原则所体现的法理基础深刻反映出社会主义特性，具体表现在以下三个方面：
首先，它是社会主义人民主权思想的要求。主权概念由法国的波丹首创，以后卢梭以社会契约论为基础创立了人民主权学说，卢梭认为公意就是最高权力即主权，主权应当属于人民，具有“不可转让性”和“不可分割性”。（注：卢梭以“主权是不可转让的”反对代议制，以“主权是不可分割的”反对分权说。见《社会契约论》。）按照马克思主义的国家学说，超越阶级属性的人民主权是不存在的，所谓的“民有、民治、民享”的资产阶级宪法所体现的人民主权论是不可能成为真正的社会现实的，只有在社会主义制度下人民主权才能实现。我国宪法第2条庄严宣告“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。宪法还明确规定了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。这就以根本法的形式确立了人民当家作主的主人翁地位，使人民主权的思想付诸于宪政实践。可见，人民代表大会的权力来源于人民，理当接受人民的监督；贯彻公开原则，也就是人民主权原则的基本要求。
其次，它是市场经济主体平等的反映。在传统的计划经济模式下，权力的魔棒剥夺了个体自由，社会生活的主体与权力载体不是处于同一平面上，权力的运行表现出神秘性和无序性，即使在最进步的社会制度下，也不能跳过社会经济基础所制约的生产关系的范畴。“市场经济是市场主体享有相应生产、经营、交换自主权利和自由的经济”。[3]社会生活主体在市场经济的海洋里焕发出前所未有的精神活力，个性的自由化和个体的创造性摆脱了权力无序运行的桎梏，平等观念成为驾驭权力的缰绳。为了实现“让卖者得到别人愿意支付的最高价格，让买者支付别人愿意接受的最低价格”[4]的状态，就必须营造一个平等竞争、有序发展的法治环境，这就凸现了作为用国家权力机关的人民代表大会的先决作用即必须体现“平等、公平、有序”的理念，而公开原则是实现前述理念的前提条件。
再次，它是实现权力监督的实践需要。“权力”从本质意义上讲，就是行为者或组织按照自己的意志、目的去支配或影响他人行为的能力。由于权力具备了控制其他人（或事物）的功能，可以成为获得利益的手段，因此“权力自身存在着自然腐化的倾向”，[5]必须以权力制约权力。尽管从本质上说，人民代表大会的权力是受到人民监督与制约的国家权力，是基于人民的利益而行使的权力，但这种权力仍然受制于其赖以生存的社会物质生活条件，也会产生权力异化现象。因此，对人民代表大会的权力必须加以监督、规范，使人民代表大会的权力不致脱轨驰骋，侵害权利主体的权益。这就需要在权力行使主体与权利主体之间找到相互衔接的联结点，达到权力与制约的相对平衡，这一联结点就是人民代表大会的公开原则。
二、人民代表大会公开原则的基本内涵
早在1954年我国第一部《全国人民代表大会组织法》中就有反映公开原则的规定：“全国人民代表大会会议公开举行；在必要的时候可以由全国人民代表大会决议举行秘密会议。”1982年制定的《全国人民代表大会组织法》也作了类似规定：“全国人民代表大会会议公开举行；在必要的时候，经主席团和各代表团团长会议决定，可以举行秘密会议”。1989年制定的《全国人民代表大会议事规则》进一步贯彻了公开原则，并首次规定了全体会议设置旁听席的内容。（注：该议事规则第18条规定：全国人大会议公开举行，代表在会议期间的发言整理成简报印发会议，并可据代表本人的要求将发言记录或摘要印发会议。该条还规定了设置旁听席、举行新闻发布会、记者招待会的内容。）现行的《全国人民代表大会组织法》第20条也规定了人大会议以“公开举行为原则，以秘密举行为例外”的内容。上述法律规定发展的历程表明：尽管我国至今尚缺乏宪法性的规定，但人民代表大会公开原则在我国已受到广泛的重视，“公开原则”的内涵已日趋充实，这已经是不争的事实。然而要在宪政实践上更进一步充实与发展这一原则的内涵，理论上的探索就显得尤为重要。
“公开”有“不加隐蔽，面对大家；使秘密的成为公开的”含义。（注：见《现代汉语词典》的解释。）公开原则的内涵如前所述，包括两个方面内容：一是人民代表大会的议事活动及其过程公开；二是人民代表大会制定或决定的文件、资料、信息情报公开。下面就这两方面内涵作具体的理论分析。
首先，人民代表大会的议事活动及其过程公开。
人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关由它产生、向它负责、受它监督，在国家机关体系中处于最高地位。各级人民代表大会的议事活动，就是行使宪法规定职权，实现人民当家作主的过程。依据宪法规定，人民代表大会议事活动的方式是会议制度，因为从理论上说，人民代表大会是一个合议制机关，其决定事项的方式是采取全体一致或多数一致的原则。“举行会议是全国人民代表大会的工作方式”。[6]作为最高国家权力机关，其举行的会议种类多，层次不一。依据宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则，全国人大会议可以分为预备会议、代表团团长会议、主席团会议、代表团全体会议、全体代表会议、小（分）组会议、专门委员会会议；人大会议闭幕以后，其所产生的常务委员会还有多种会议，如委员会会议、常务委员会全体会议、专门委员会会议、联席会议等。地方各级人民代表大会也有类似的会议制度。所以，公开原则体现在人民代表大会就是人民代表大会会议公开。会议公开“已成为近代一般国家举行会议之普遍原则”。[7]公开的内容包括“公布议程、发表记录、允许旁听”。[8]我国是社会主义国家，人民代表大会会议公开，就是让广大人民群众了解国家权力机关的讨论、决策过程，知悉其选举的代表参政、议政的情况，同时激发人民群众的参政、议政热情，体现出人民是国家主人翁的政权性质。另一方面，会议公开也可以使人民群众了解权力机关的决策依据，理解决策的缘由，稀释不满情绪，整合社会利益。
其次，人民代表大会制定或决定的文件、资料、信息情报公开。
如前所述，人民代表大会议事活动及其过程公开就是人民代表大会会议公开，是公开原则的内涵之一。从时间上看，会议公开只是反映出会议时间上的连续过程；从空间上看，会议公开只是体现出了会议形式上的客观存在。所以，无论从时间上看还是从空间上看，公开原则的内涵必然延伸至会议结果的公开，即公开以会议方式制定或决定的文件、资料和信息情报。只有将人民代表大会会议的过程与会议的结果都予以公开，才能构成完整的公开原则的内涵。公开原则的这些内容也是基于“了解权”的要求，“了解权”虽然初始于新闻自由的范畴中使用，但今天其涵义已特指“社会组织和公民对国家活动享有了解的权利”，直接体现为公民有通过各种途径要求得到必要的官方情报的权利。[9]公开人民代表大会会议结果，具体地说就是公开下列内容：(1)公开会议通过的决议、决定、法令。人民代表大会会议决议重要事项形成决议；针对特定问题作出决定；有法律、法规制定权的人大可以通过相关法令。(2)公开会议记录。会议记录是指“忠实地记录议院全体会议所有内容的文书。……只要技术上允许，必须完全记录会议的全部内容”。[10](3)公开决策、决定依据。主要是指公开人大会议作出决定所依据的相关资料、证据等。上述三者比较起来，公开决议、决定、法令容易做到，实际上我国人大目前已经施行；而公开人大会议记录和公开决策、决定依据操作起来难度很大，目前尚无实例。
三、人民代表大会公开原则的实现途径
人民代表大会公开原则是推进社会主义民主、法制建设，构建新型市场经济的内在客观需要；但这种需要即使在今天的人们看来，仍然带有深厚的理论上归结的痕迹。如何在理论与纷繁复杂的社会现实之间铺架起理性实践的桥梁，是时代赋予我们的责任。实现人民代表大会公开原则就是要在理论探讨的基础上找出通向生动的社会实践的途径。笔者综合国外有关公开原则的理论，结合我国的具体实践，提出实现人民代表大会公开原则的方式，主要有四种：
1.旁听。其本意为“参加会议而没有发言权和表决权”。（注：见《现代汉语词典》的解释。）指允许公民、各种社会组织听取人民代表大会会议，以及因旁听而构成的相关制度。在我国宪政历史上，虽然每部宪法都规定了人民代表大会会议公开举行原则，但实施这一原则的具体措施并不明确，旁听制度更是无从谈起，直到1989年《全国人民代表大会议事规则》出台后，有关旁听制度的内容才千呼万唤始出来。该议事规则第18条第3款规定：“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。”这就开创了我国人大会议允许旁听的先河。嗣后，全国人大作出了尝试性的实践。在国外，议会会议旁听起始较早，比较普遍，但一般局限于参、众两院或上、下议院全体会议；对于议会的其他会议方式如各院专门委员会会议、两院联席会议等是否允许旁听则一般由议会自行决定。[11]我国人民代表大会会议形式多种多样，仅就全国人民代表大会而言，除全体会议以外还有多种（前已论及，此处不再赘述），然而据“议事规则”的规定看，似乎旁听形式也只局限于“全体会议”而不能旁及其他会议形式。笔者认为这种理解是有失偏颇的，仅仅是作了一种字面解释；从整体上来看，议事规则关于旁听内容的规定是与“全国人民代表大会会议公开举行”的原则规定相统一的，“公开”隐含着旁听的内涵，旁听的规定应当适用于各种形式的人大会议。显然，议事规则有关旁听的内容仍属粗陋，有待进一步完善。
2.报道与转播。报道是指“通过报纸、杂志、广播、电视或其他方式把新闻告诉群众”。转播是指“播送别的电台或电视台的节目”。（注：见《现代汉语词典》的解释。）在这里“报道与转播”是指报纸、杂志、电视、电台或其他方式的媒体可依照各自的视角，在遵守法律的前提下报道、介绍、评说人民代表大会会议，并且可以将会议的现场实况予以转播。可以说，报道与转播是现代媒体技术突飞猛进的结果，特别是电视技术日益朝着全方位、大屏幕、高清晰度方向发展，使传统的旁听方式受到现代媒体的挑战，使旁听方式更具有权利的象征意义。许多学者已经将目光由“旁听自由”转向“报道与转播自由”。“比起旁听自由来，有更重要意义的报道自由。旁听自由，主要是以报道自由为前提条件才有意义。一般群众通常主要是通过新闻报道才能知道议院会议的详细情况，会议公开的目的，实际也可以说主要是通过报道的自由才能达到”。[12]应当说我国长期以来对人民代表大会的报道与转播是相当重视的，无论是报纸、杂志还是电视、电台，每次都对人大会议进行比较全面的报道与转播，尤其是全国人民代表大会会议期间，往往是数以千计的中外记者云集，对会议竞相报道与转播；各地政府甚至组织人民群众收看人大会议的开幕式、闭幕式。但是客观地说，我们对人大会议的报道与转播还不够全面，视角与方式也有欠新鲜、活泼。因此，当前实现公开原则最重要的是发掘出新闻媒体优势，界定出报道、转播与法治、法纪的限度，以实现邓小平同志提出的“使党和国家的各种会议，特别是党的各级代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。”[13]
3.刊载。刊载是指“在报纸刊物上登载”。（注：见《现代汉语词典》的解释。）在这里“刊载”不仅仅含“登载”之义，还包含有将人民代表大会会议内容公开的涵义；“刊载”的范围不限于正式出版的报纸、杂志，还包括其它适宜登载的形式，如人大内部的简报、通讯、摘要等。“刊载”是将会议内容以文字、图画等方式公开，让人民群众了解权力机关的所作所为。一般而言，人民代表大会会议正式通过的文件特别是法律文件由正式刊物予以刊载，是没有异议的，也是世界各国的通行作法。在我国，全国人民代表大会及其常务委员会的公开刊载会议内容的期刊是《全国人大常委会公报》，从公报刊载的内容来看，既有法律、法律修正案，也有会议决议、人事任免事项等。（注：全国人大常委会公报始创于1957年1月，一般每年刊印6号（期）。）除公报外，还有会议简报，主要是用于登载人大代表在各种会议上的发言。随着现代科学技术的飞速发展，尤其是电脑网络的建设，使“刊载”的形式发生了划时代的变化，有的国家议会已经利用“英特网”发布会议信息。（注：美国国会于1998年9月12日，将独立检察官斯塔尔的报告在英特网上发布。）可以预见，在不久的将来，我国人民代表大会会议的信息公开也将利用“英特网”的现代化手段。由于刊载行为不同于旁听、报道与转播等引发的双向行为，它是属于人民代表大会的单方行为，而且受刊物本身篇幅容量所限，在刊载内容的选择上就存在很大的随意性，这就使“刊载”内容的公开性、全面性受到挑战。因此，对“刊载”这一重要的实现公开原则的方式，必须以法律形式加以规范、调整，通过法律明确刊载对象的范围、途径、方式，力争最大程度地让人民群众知悉人民代表大会的内容，实现人民当家作主。
4.查阅。查阅是指“把书刊、文件等找出来，阅读有关的部分”。（注：见《现代汉语词典》的解释。）在这里是指人民代表大会的资料允许公民、组织查阅。根据上述“刊载”的论述，查阅的对象显然应当包括已经登载在有关期刊上的内容，但由于刊载的内容已经公开，查阅该部分内容也成为纯粹的资料检索与收集工作，所以公开原则所指向的查阅对象主要是指那些尚未刊载的人大会议资料、信息，主要包括会议记录（载）、纪要、简况以及内部管理、运作等资料、信息。我国现行的人民代表大会组织法、议事规则，包括各地人大制定的会议制度都未规定人大资料、信息“查阅”的内容，有关查阅对象、范围、方法、形式等至今尚无法可依。查阅与旁听、报道和转播、刊载相比较，查阅所触及的公开程度远比它们要深入，其所带来的政治触动与颤震也更加强烈，这种公开是与社会主义民主制度相一致的。随着我国民主法制建设的不断深入，建立“查阅”制度愈显重要与迫切，“查阅”制度化、法制化势在必行。