我国经济转轨时期政府对国有企业行政干预的弱化及影响*，本文主要内容关键词为：我国经济论文,国有企业论文,时期论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提 要 减少政府对国有企业行政干预可从两个方向入手：一是使政府在行政管理上的制度和政策要求更加科学、合理和简化；二是减少企业在人财物等资源上对政府的依存性。然而，在我国经济转轨时期，政府仍有多方面的行为动机来维持对企业的行政干预。因此，行政干预的弱化要从减少行为动机入手。
关键词 政企关系改革 国有企业 行政干预
企业是经济发展的基本工具，它为社会提供各种产品和服务，带来就业，同时为国家交纳税收，以维护国家运转和公益事业的建设。因此，政府发展经济所有措施的最终着眼点是放在促进企业发展上面。
在计划经济体制下，政府是通过对企业进行行政干预来直接影响经济发展的。这时整个国家就象一个大企业，所有的工商企业只是执行国家生产任务的生产车间。而在市场经济体制下，政府所发挥的主要作用是对经济的宏观调控，具体的表现在于下面三个方面：建立并维护制度条件（如经济活动必须遵守的比赛规则等）；创造基础条件，为经济发展提供必要的服务；进行宏观经济调节，如采用经济指导计划、财政政策、货币金融政策、贸易政策等间接调控手段指导产业发展，协调区域经济等〔1〕。
目前，我国正处于一个由计划经济向市场经济的经济转轨时期。在目前阶段，如何进一步改革不合理的政企关系已被认为是我国建立现代企业制度的主要难点问题〔2〕。因此， 对政企关系的深层次研究具有重要的理论和现实意义。本文写作的宗旨在于从微观层次探讨转轨过程中国有企业与政府各自行为的动机以及两者之间相互的作用，借以阐明政府行政干预弱化的渐进过程和步骤。
一、经济转轨时期政企关系改革的方向与进程
1.政企关系改革的方向
我国经济改革的目的是由计划经济向市场经济转变，因此，政企关系改革的方向就是变政府对企业的直接行政干预为间接的宏观机制约束为主。这个过程可描述在图一的模型中。
图一 我国经济转轨时期政企关系改革的方向
政府对企业的行政干预可以认为是由下面两个方面构成的：一是政府行政管理上的制度和政策要求；二是企业在人财物上对政府的依存性〔3〕。行政管理制度要求（如政府部门从环保、 从城市规划等方面对企业投资项目的评审等）是政府必要的职能之一。对这种行政干预，改革所要解决的不是有没有必要的问题，而是如何使其更加科学、合理和简化的问题〔4〕。
根据我国的历史情况，可以从三个方面分析企业对政府的依存性所带来的政府行政干预：企业有赖于政府获得外部资源和政府这个国有资产所有者代表来实施其所有者权力；传统的人事制度的制约。这些都是由于传统的计划经济体制所造成且遗留到今天的政府对企业的行政干预。改革的任务是逐渐减少乃至消除政府在上面这三个方面对企业的直接行政干预。
因此，减少行政干预，做到政企分开应该从下面两个方面着手。一是减少直至消除企业在人财物资源上对政府的依存性；二是使约束企业行为的行政政策与制度简化和使其科学合理。即由图二中的第一种情况向第四种情况转变〔5〕。
图二 政府对企业的行政干预的程度与影响因素
2.目前阶段政企关系的新形式
正像前面所讨论的，在完善的社会主义市场经济体制下，政府对企业的行政干预应尽量少，而主要应该是通过宏观机制约束来调整企业的行为。但在我国经济转型时期，各级政府成为当地经济发展的主要促进力量和领导者。地方经济的发展水平，如税收额、生产总值、企业集团数量、外资企业数、名牌产品数，销售收入等都无不成为衡量政府领导者的政绩的重要内容，如果说不是唯一内容的话。在这样的情况下，一方面各级政府在减少和弱化传统意义上的对企业的行政干预，在另一些方面，政府与企业的关系在新的形势下更加密切，特别是对国有企业投资决策的行政干预加强。从下面几个方面进行分析。
（1 ）政府领导人经常地与企业领导人见面或到工商企业作现场调查，召开座谈会等，其目的是了解企业的情况，如发展目标、发展战略，表达对企业的关心和加强与企业领导人的沟通。政府部门帮助解决某些企业面临的问题，如场地、与周边的关系等。例如，1997年伊始，武汉市的党政领导与武汉的上市公司的经理们举行座谈会，讨论企业资金的筹集与利用、企业如何发展等问题。
（2）政府搭台，企业唱戏。政府作为企业的公关部门， 发挥着宏观市场营销的作用，如带领企业的经理人员到外地、外国去开拓市场。例如，无锡市主管工业的副市长带领全市100 家企业的厂长经理和他们的产品到全国主要城市促销。每到一地，都通过当地政府将各大商场和各大用户单位的负责人请来，宣传名牌产品，举办工商恳谈会，征求用户意见。这被认为是政府在促进经济发展中与企业结合的最佳形式，即引导企业建立市场运行机制，找市场而不是找市长〔6〕。
（3）协调企业的关系，帮助企业解决资金困难问题，如1996 年北京市政府出面帮助企业协调解决了数亿元的流动资金。
（4）政府直接参与重大投资项目的筹资，决策和规划， 通过行政干预进行产业调整，如企业合并等。各地的许多企业集团的组建无不受到了地方政府的影响。政府这种直接发展企业的行为有时被称为政府对某些企业的重点扶植。例如，江苏省南京市的“同创信息产业集团”就是这样一种政府行为的产物。地方政府首先帮助把该企业纳入电子部的“九五规划”，上报国家计委批准；江苏省及南京市的领导直接参与决策，如召开省长现场办公会，当场决策重大事项；南京市政府专门成立“促进同创集团领导小组”，将已有的6 家企业纳入同创集团并帮助落实数千万元的流动资金〔7〕。
上面所讨论的政府部门直接参与企业组建和发展的这些行为又进一步加深了政企之间的联系，使得各级政府成为企业治理结构中的一个非常重要的当事人（或相关利益团体）。
二、不同所有制企业受到政府的行政干预的情况及其演变
不同所有制企业受到政府的行政干预的情况和程度是不一样的，其差别主要表现在政府对企业资源的控制方面或企业对政府的资源依存性方面的差异上。其中国有企业受政府行政干预的程度最强，影响最大，这表现为下面几个方面。
第一、国有企业在资源获取上仍对政府部门有一定的依存性，这与其公有性质相关。政府每年都有相当的资金（包括国有资产收入）用于调整产业结构，帮助国有企业摆脱困境。企业必然会力争获得这些资金的支持。由于很多政府部门与国有企业之间存在依存关系，也使得企业经理人员把政府看成是一个寻求帮助的对象，如请政府部门从银行谋得一定的贷款。相比之下，其它经济体制企业中，只有较大型的企业（特别是那些能为政府政绩添色的企业）才会得到政府这方面的支持。
第二、国有企业虽然名义上得到了几乎所有的生产经营自主权，但在劳动用工方面却没有权力，并承担着沉重的社会负担，即退休职工和在职富余职工的就业和生活负担。国有企业承担的这种责任实际上是在执行一种政府职能。这种情况只有在国家是所有者，且不计投资收益的情况下，才可能产生；另一方面，政府作为所有者在给企业继续注资以及国有资产处置方面发挥的作用却很小，即政府调整、优化利用国有资产方面作用不大。这使得国有企业既负担过重，资产运作机制也不灵活，结果是国有企业的运作绩效比非国有企业差得多。而相反，非国有企业中基本不存在承担过重的政府职能的问题，资产运作也灵活得多，在这方面基本不受到行政干预。
第三，虽然改革已经历17年之久，各地开始试验取消企业经理人员的干部身份，或在社会上公开聘用中层干部，而不是沿用由党组织考察、选拔、调用等老路。但作为我国计划经济体制下政府直接干预企业的典型产物的国有企业人事干部制度至今却没有多大变化。这种传统的人事制度至少从下面二个方面制约了国有企业的改革。第一，企业中高层经理人员的选拔、聘用、监督直接受到政府部门的干预；第二，传统的党员干部的理想形象是无私奉献和大公无私，而对于企业家来讲，则要承认其个人利益的存在，给他们的报酬要与他们的贡献和所承担的责任相适应，其工资应该能高于普通职工几倍乃至十几倍。因此，这种传统的干部制度阻碍了国有企业的企业家队伍的形成并使得经理人员的来源和激励问题得不到解决。而相比之下，非国有经济企业很少受到现有人事干部制度的影响，可以自由从市场上聘用经理人员和职员。在非国有企业，特别是私营企业中，党组织可能没有建立，或建立了，但一般没有公开参与到企业决策中或人事工作。从这点看，企业传统的政治思想工作的内容发生了改变。实际上，这个问题早已摆在我们面前。为了解决国有企业人事制度的改革问题，我们认真研究一下在非国有企业特别是私营企业中，党和政府的政策、方针、法令是如何得到实施的，党的组织如何发挥先锋模范作用和监督作用。进行这个问题的研究对于改革国有企业的人事制度，并进一步推动政企分开将有重要作用。
第四，政府从行政管理的角度对企业实施的一些政策和制度上的约束力和效果对不同所有制企业是不一样的。由于国有企业与政府行政部门的联系远大于非国有企业，政府部门对国有企业的了解和监督在一定程度上远高于非国有企业。
例如，尚不完善的制度约束也给非国有企业带来了搭便车的好处。如对不同经济体制企业的收入利润率和收入利税率的比较，发现各类企业的百元销售收入交税额为国有企业（9.27元），集体企业（5.05元），私营企业（5.89元），股份制企业（6.79 元）， 外商投资企业（5.04元），港澳台投资企业（3.71元），乡属企业（5.06元）。 由此可见，国有企业虽然普遍处境艰难，但税收负担仍比处境较好的其他非国有企业重得多。国家体改委的一项研究也发现这个问题，并指出应加强对非国有企业的税收管理〔9〕。
总结以上分析，国有企业在人事权和产权方面改革的滞后，使得国有企业对政府仍有很大的依存性，另外，政府出台的相当多的针对国有企业的政策从一个方面使国有企业得到了机会，但反过来进一步受到政府行政部门的约束，因此，政府对国有企业行政干预的程度仍相当高。而非国有企业本来对政府资源依存性就小，受政府行政约束也小，因此，受行政干预相对小得多。上面所分析的不同所有制企业受到的行政干预情况及其演变描述在图三中。
图三 行政干预对不同所有制企业的影响及其弱化的方向
三、政府行政干预的行为动机、行为能力和行为后果
在我国经济转轨时期，这种行政干预的行为动机可能分为下面四个方面：
一是政府职能部门（包括有待撤消的行政部门）在观念上认为参与企业生产经营决策，关心企业的事务是自己的本职工作。因此，到企业去为企业出谋划策成为他们的重要工作活动。一些政府官员在行为方式和指导思想上仍然认为政府部门对企业经理人员的任用负有相当的责任。〔10〕
二是政绩表现的驱动。
三是政府部门掌握着企业所需的人财物资源或决定权。在这些资源向企业转移时或进行决策时，政府职员必然会对这些人财物处置方式进行干预。
四是政府部门在政策、法规的执行和监督过程中，会对企业的相关行为进行干预。
政府部门即使是有了对企业进行干预的动机，还必须要有相应的行为能力才能实现行政干预。这种行为能力是由政府行政部门残存的对企业的影响力、拥有的资源及政策法规涉及的范围确定的。（1 ）仍分散于政府行政部门的国有资产管理职能使得行政干预成为可能；（2 ）尚未彻底改革的企业人事干部制度仍然是政府直接干预和影响企业行为的主要途径；（3）政府的财政收入和政府购买项目、 用于调整产业结构的投资款项、对银行的影响力（随着银行的商业化而逐渐减弱）使得企业愿意接受行政干预而获得这些支持〔11〕；（4 ）政府部门制定或执行的政策法规，如优惠政策，可能成为政府干预企业的新型权力。
政府行政干预以及企业对政府的资源依存性会增加企业管理上的风险，因为行政干预和企业的依存性从市场角度看常常是非理性的，这也使个人的影响作为决策标准的作用加强和加大。另外，行政干预的存在也会拖延企业的决策，而且会造成政府与企业资源的浪费和低效率。
地方政府通过直接参与企业发展来扶植企业的做法虽然一方面可能对地方经济有了促进作用，壮大了地方经济实力，但另一方面加剧了地方贸易保护的形成，使不公平竞争的程度在我国加剧。从世界经济贸易发展的趋势看，减小各类贸易壁垒，加强贸易自由，成为共同努力的目标，各国都在试图消除外国政府对该国企业的补贴和支持。因此，我国地方政府直接支持本地具体企业发展所形成的不公平竞争局面所带来的后果以及对全国经济的发展的影响应加以认真研究。
四、综合分析与结论
政企关系是现代企业制度建立过程中的难点，而政府与国有企业的关系又是其中的关键。我们认为在我国经济转轨时期弱化政府对企业的行政干预，真正做到政企分开所要做的工作主要有两个方面。
（1）减少企业在资源上对政府的依存性， 即减少政府在资源上对企业的影响和控制。目前政府仍然在人事和资产管理方面对企业（主要是国有企业）保持着直接影响。这表现为国有企业的人事制度是以政府行政干预为特征的，体现着企业外部对企业行为的一种直接控制；国有资产的管理职责仍分散在政府各职能部门，这种局面促使企业承担政府行政职能。因此，可以从两个方面着手减少政府行政管理部门在企业（特别是国有企业）的人事、财、物方面进行直接干预的渠道和能力。
一是政资分开，即政府行政部门与国有资产管理职能分开，从而在产权上将政府干预企业的联系切断。我国已经进行的加强国有资产管理体系和政府本身职能的改革的工作正是朝着这方面迈出的有用步骤〔12〕。二是国有企业人事干部制度改革，以及党的基层组织职能的创新。目前我国非国有经济企业的生产总值已占全国生产总值的约百分之六十以上。有必要认真研究在非国有企业里党和政府的政策方针是如何得到贯彻执行以及发挥党的基层组织发挥作用的，从这种比较研究中将能得到改革国有企业干部制度的有用启示。
（2 ）进一步使政府在宏观上从行政角度管理经济和企业的制度与行为规范化、公开化以及简单合理化。这涉及到政府部门自身围绕市场经济环境下的职能进行的重建。
* 此项研究得到国家自然科学基金资助，资助号97400008。
注释：
〔1〕张培刚：《新发展经济学》，河南人民出版社，1992年9月，第423～447页。
〔2 〕范恒山：《中国经济发展需要怎样的行政管理：既非无为而治，也非强制命令》，长江日报，1997年1月16日（7版）
〔3 〕Pfeffer Jeffrey: Organizations and OrganizationTheory,Toronto,Pitman Publishing Ltd.,1982,pp.178～204.
〔4〕倪润泉：《试析政企难分的主要原因》，长江日报，1995 年10月12日（7版）。
〔5〕Child John,Lu Yuan: Institutional
Constraints on Economic Reform,Organizational Science,1996(Jan—Feb),Vol.7,pp.60～85.
〔6〕郑晋鸣：《市长带厂长，共同拓市场》，长江日报，1996 年12月20日（1版）。
〔7〕李树喜：《同创之路》，光明日报，1996年12月7日（1 版）。
〔8〕国家统计局：《工业统计年报》（行业版， 内部出版）（全国独立核算企业主要经济指标），1995年。
〔9〕国家体改委： 《宏观经济体制变动中的企业资金状况分析》，经济研究，1996年1期，第22～28页。
〔10〕舒惠国：《搞好企业关键在人》，光明日报，1997年1月5日（3版）。
〔11〕例如，上海市政府每年拨出2000万元贴息贷款，建立生物技术开发基金。见陈光：《武汉企业界得天独厚为何漠然视之？》，长江日报，1997年1月2日（2版）。
〔12〕王晓军：《建立国有资产管理与运营新机制》，《改革》，1996年第3期。