美国教育公共治理改革的话语选择困境，本文主要内容关键词为：美国论文,困境论文,话语论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G5712.1文献标识码：A文章编号：1003-7667(2008)12-0052-05
20世纪80年代中期以来的美国教育公共治理改革(主要是教育市场化改革)遭遇了很多困境，笔者在《教育理论与实践》(2006年第7期)中把它概括为几种冲突。但事实上，这只是从一个侧面(即制度结构)进行的概括，这些冲突实际上是教育的官僚制与后官僚制的选择问题。如果从价值上看，美国教育公共治理改革的困境表现为价值选择上的冲突，即教育治理的公共善与个人权利、公平与效率之间的冲突；如果从改革所寻求的空间力量上看或者说是从治理模式上看，它还表现为政府、市场与市民社会三者间的选择困惑。
下面，将从三个方面在理论上分析美国教育公共治理改革的话语来源及选择上的困惑。这里需要说明的是，笔者对美国教育公共治理改革话语的把握，是基于对《公共行政评论》(Public Administration Review)、《治理》(Governance)、《教育行政季刊》(Educational Administration Quarterly)、《美国教育杂志》(American Journal of Education)、《公共资金与管理》(Public Money & Management)、《教育哲学期刊》(Journal of Philosophy of Education)、《比较教育》(Comparative Education)等学术期刊以及相关著作与报纸自1990-2006年间有关教育公共治理改革论文的分析，这些话语中的很多部分在笔者的学位论文中有相关归纳，这里不再重述。
一、现代性政治哲学话语与教育公共治理改革的价值选择
柏拉图在《理想国》中要处理的问题是哲学与政治(或哲人与大众)之间的冲突，即哲人如何在民主政体中获得生存，也即是哲学生活或称美好生活如何在政治生活中获得实现。古典政治哲学追问的是何为美好生活，以及美好生活的实现问题。在它看来，德性就是美好生活。哲人之所以与大众有冲突，就在于哲人始终关切什么是“好”。
马基雅维里等现代性思想家则彻底颠覆了古典德性社会。马基雅维里认为，我们不应关注“应当如何”的问题，而是要关注人们事实如何的问题。在马基雅维里那里，道德律或自然法则被理解成一种自我保存的权利；根本的道德事实乃是一种权利，而不是一种义务。马基雅维里提出了一个人是否需要有道德的问题。在他看来，人不必多么高尚，人为了目的可以不择手段。如果有道德的话，那么它也只能是一种出于自我保存需要的权利。这种新精神变成了近代的精神，被后来者继承下来。霍布斯以人的本能恐惧为思考政治问题的出发点，把道德奠定在人的激情之上，由于人的激情在于对死亡的恐惧，因而出于恐惧的动机而采取的自我保存就是自然正确的。因此，霍布斯将道德问题还原为技术问题，用人的权利取代了自然正当，把应当拉回到世俗的存在。卢梭虽然对现代性的方案一向不满，但由于他把人性问题建立在近代的自然状态学说之上，从而把道德起点奠基在人的激情之上，最终是推进了现代性。[1]卢梭的《新爱洛伊丝》、《爱弥尔》、《社会契约论》实际上表达了同一个意愿：即建立一个美好秩序的社会。但他的解决方案的关键点，即普遍意志之说，事实上是用普遍的承认替代了德性。康德进一步完善了卢梭的普遍意志之说，他提出：用形式上的合理性、也即是普遍立法之原则来检验行为准则之善性，而不必要诉诸任何实质内容的考虑。普遍承认的就是正义，就是善性。“上帝死了”之后，价值虚无。
对于马基雅维里以来的现代性思想家的最根本的意图，施特劳斯有过一段相当经典的概括：“古代经典认为，由于人性的软弱或依赖性，普遍的幸福是不可能的，因此他们不曾梦想历史的一个完成。他们用他们的心灵之眼看到这样一个幸福的社会，一个人性在其中有最高可能的社会，这个社会就是最好的政体。但由于他们也看到人的力量的有限性，他们认为这一最好政体的实现要靠运气。而现代人则不满足并轻视这一乌托邦，他们试图确保实现最好的社会秩序。为了成功，或为了使自己相信成功，现代人必须降低人的目标，致力于以普遍的承认来替代道德德性，或者以从普遍的承认获得的满足来替代幸福。”[2]人的目标——自我保存——成了最高的道德，所谓普遍的承认也就是一种“价值中立”，即用“技术”取代了传统的道德决断，彻底放弃了何为对错与善恶的标准。
总之，现代性的思想家为建构现代性社会，彻底颠覆了自然等级秩序的古典德性社会，主张一个人人权利平等的现代性社会；彻底颠覆了传统美德，强调权利优先于善，放弃了对美好生活的追问与提升，用个人权利替代了任何实质内容的德性；用权利、自由、平等、公平等现代性的概念替代了古典德性概念。这种现代性的政治哲学话语决定了西方教育政策的哲学基础，效率、公平、自由择校等成为教育治理改革的话语资源。美国教育公共治理改革所寻求的哲学依据就是在这些概念中进行选择，而这些概念建构着改革的基本方向。但由于这些概念实际上体现了现代性的危机，即只是追求形式上的合理性而放弃了何为对错与好坏的追问，从而走向价值虚无。因此，它们之间必然是相互冲突的。美国教育公共治理改革总是在这些相互冲突的概念与话语中进行选择，所以难免会陷入困境。比如，特许学校倡导者把特许学校描绘成一个理想的结构模式，认为它把与市场密切相关的效率、回应性与创新同与政府和市民社会密切关联的、宽泛的集体利益、社会正义和民主问责糅合在一起了。[3]显然，特许学校倡导者的话语具有鲜明的现代性政治哲学语言：一方面强调效率，另一方面又强调公平；一方面强调教育服务提供的灵活性及个体的教育选择，另一方面又强调公共利益。
二、公共服务管理的空间结构模式与教育治理模式选择
在现代思想家那里，如何建构现代性社会存在两种路径：一种是马基雅维里式的，一种是斯密式的。两者都是从人性出发来建构现代性社会，但思路截然不同：前者是从国家的角度来建构社会的，后者是从市场的角度来建构社会的。这两种路径的涵义也明显不同：前者意味着政治社会模式有利于解决自然状态下的不便和人类社会的冲突；后者意味着一种市场社会模式比政治社会模式更有利于解决人类的冲突。因为在后者看来，市场社会模式具有抽象的非人格化特征，也更利于实现利益最大化和个人自由。按照政治社会模式，社会需要依照政治的逻辑来运作，国家/政府或者如霍布斯主张的成为专制统治以便结束人类纷争，或者如洛克所说承担一切公共事务，解决人们在自然状态下的种种不便。按照市场社会模式，社会需要依照市场的逻辑来运作，国家与市场的职能分界相当明显。比如，在斯密看来，国家只应承担基本的读、写、计算教育活动，并且费用由个人与国家共同承担。
今天，政府成为公共的代名词，市场的观念深入人心。政府/市场/社会被建构起来，并被赋予了特定的角色与职能；同时，诸如公/私的二分也被建构起来。然而，公共并不等于政府，正如弗雷德里克森所说，“公共生活独立于政府而存在，政府只是它的一种表现”。[4]果真如此的话，公共服务由谁来治理就不存在很大的分歧。政府/市场/社会的划分和公/私的区分作为社会建构起来的语言，与实践是有出入的：市场不可能是完全的市场，市场与政府之间一直就存在密切的关联。美国20世纪早些时候就有一些公共服务是交给市场或社会来完成的。话语的建构总是对事物的一个方面的描述，而不可能对“物自体”进行终极意义上的把握。正因如此，诸如政府/市场/社会、公/私这样相互对立的概念就被建构起来了，于是思想家们就拿起这样的概念进行某种辩护。
比如，就自由市场理论而言，就不是所有的思想家都像斯密那么乐观，像凯恩斯、麦金太尔、查尔斯·泰勒、罗尔斯、吉登斯等就并不完全信赖自由市场的绝对化权力。他们对市场的缺陷存有不同的认识，但都在不同程度上强调国家的干预以弥补市场的缺陷。吉登斯的第三条道路哲学既不完全信赖自由市场，也不完全信赖政府或官僚制；他既想要改变传统福利制度的话语结构，但又不想在市场上走得太远。所以他希望在市民社会间寻找到一个可以发挥科层制与市场各自优势的中间地带。如果从纯理论上看，第三条道路理论显然是一种乌托邦，因为它是一种理论上的调和——想要综合传统福利国家哲学与新自由主义哲学各自的优势，并克服各自的弊端，所以难怪有人说它缺乏一种政治哲学。[5]但实际上，其政策实质还是偏左的，它不过是从市场化的前沿上稍许后撤一点，朝官僚制靠近了一步。[6]不管是英国的“第三条道路”工程还是美国的“第三条道路”工程，就公共服务管理而言，它们都是想要在政府、市场与市民社会三者间寻求一种相对有效的混合。比如，英国的“专家学校”就是在政府供给公共教育的框架内建立一些多样性的学校满足人们多样化的教育需求，而它的治理模式则是混合的：公立学校吸收私人投资，形成政府、营利性组织或非营利性组织共同治理的局面，政府加强管制。美国的特许学校则主要是委托管理的模式。这些实践表明，教育治理只能是吸收政府、市场与市民社会三者各自的某些优势而克服各自的某些弊病，不可能是达到完美的混合。所以，如何在三者力量间寻求治理上的混合也是难题。
教育自作为政府特别是地方政府的一项主要公共事务以来，一直是被认为应是由政府生产并提供的。但是教育的官僚制生产在基本的教育服务得到供给之后，尤其是在所谓的后现代社会中，存在诸多问题，主要表现为教育服务缺少回应性和灵活性。在20世纪70年代晚期以来的整个大背景下，教育市场化或民营化走上日程，教育领域的“准市场”制度应运而生。但是教育准市场制度也是问题丛生。于是，一些学者寄希望于市民社会成为教育治理的适当领域，但显然市民社会作为教育供给与生产的领域也不是没有问题。比如，市民社会中的组织在教育提供上存在资金不足现象，而资金不充分会导致商业利益占控制地位，从而政府、市场和市民社会三者之间的伙伴关系出现失衡；资金不足还可以引起非营利部门的市场化倾向，从而损害公共精神与公共价值；等等。[7]于是，教育公共治理模式在政府、市场与市民社会三者间经过利益博弈，呈现这样一种趋势：政府管制进一步加强；市场和市民社会的力量也会进一步增强；模式会更为多样化。因此，公共服务的管理总是在政府、市场、市民社会三种空间与力量之间做出某种混合性的选择。
三、现代性的理性化/官僚化与教育官僚制/后官僚制选择
韦伯认为，现代性的过程就是一个不断“祛魅”、不断理性化的过程，也就是宗教式微，理性宰制了万物的过程。在古典理性那里，理性、启示与信仰，或者说雅典与耶路撒冷之间还保持适当的张力，而启蒙理性则完全破坏了这种张力：古典理性还自知自身的局限性，启蒙理性则把人和理性抬高到极致。韦伯所讲的理性化的进程，若用制度性术语来表达，则表现为经济生活的理性化，尤其是科层化过程。但理性化的过程并不像韦伯描述的那样仅仅局限在经济生活领域，理性作为现代性的主流意识形态之一，通过一系列的制度安排建构起现代社会的政治、经济结构。正如约翰·基恩所理解的，官僚主义化的过程在国家和社会的各个领域里，在晚期资本主义生活的公私领域里进行，从入狱、交往和卫生到生产、教育、法律和公共政策的制定莫不受到官僚主义的支配。
福柯对古典疯癫史的追溯，揭示了启蒙理性的规训性质，即通过建立起一种社会秩序和官僚制结构对现代社会实施规训。理性化的过程也就是官僚化的过程，其结果一如马尔库塞所指出的，整个社会的制度化似乎依据它们自己那不可抗拒的、非人格化的逻辑进行运作。然而我们不应忘记，现代官僚制在20世纪初代替民主制确实显示出它蓬勃的活力和价值。
但是，公共服务的官僚制结构确实在20世纪70年代末以来遇到了很多问题，呈现出了很多弊病。这首先与韦伯的官僚制理论自身的缺陷有关系。韦伯对理想官僚制的设计只具有形式上的合理性，而缺乏实质上的合理性，或者说只注重程序/效率，而忽视了目的/价值。韦伯对形式合理性与实质合理性的区分，表明韦伯非常清楚地看到了官僚制在设计上的缺陷，即它只注重效率/程序，而忽略了目的价值的合理性。这表明韦伯对理想官僚制的建构在语言上存在矛盾。对此，韦伯做出的选择是牺牲目的价值而选择了效率。因为在韦伯看来，实质合理性是传统社会秩序的特征，而现代社会必然追求效率。但糟糕的是，公共服务的官僚制结构在提供公共服务上恰恰缺乏效率，表现为它缺乏灵活性和回应性，无法满足个体多样性的服务需求。所谓公共服务的市场化和民营化从某种角度上看就是对官僚制的解构，或者说是寻求一种后官僚制结构。法默尔在《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》一书中，将现代性和后现代性视作人类心灵的两种模式。依现代性的心灵模式来观照，公共行政被建构为一种科学、技术、企业或者阐释；而依后现代性的心灵模式来观照，现代性的公共行政模式开始塌陷：强调想象、解构、非地域化和他在性，旨在变革公共官僚制。可以说，当代的一切公共治理改革的语言都是基于现代性与后现代性两种视角，在制度结构上或者为公共官僚制的优势辩护，或者积极寻求新的公共治理模式以代替或纠正官僚制。其中，尤以新公共管理的语言——公共选择理论与委托代理理论为主导话语，引导着公共服务的改革。以公共选择理论为基础的新公共管理改革的重点在于改善与重新塑造政府与社会的关系。公共选择理论认为，政府并不是提供与生产公共服务的最佳主体，官僚机构对公共服务的垄断性供给与经营只能导致公共服务生产的低效率，为此需要引进市场机制，形成公/私竞争的局面。委托代理理论强调，公共服务可以由政府与营利性和非营利性组织签订合同，将公共服务外包。但是，公共服务的后官僚制结构似乎也是强调效率。因此，不管是现代性还是后现代性的心灵模式，不管是官僚制还是后官僚制，都是人类语言的一种建构，而任何一种语言建构自身在理论上都不是完美的，完善的就不称其为理论。官僚制与后官僚制在语言上的相互冲突，使得实践的选择陷入两难。
20世纪以来，美国公共教育也带上了鲜明的官僚制形态。20世纪80年代以来的美国教育公共治理改革，主要是教育市场化改革，从制度层面上看，就是想突破教育官僚制。教育公共治理改革的话语也鲜明地染上了现代性和后现代性两种思维模式及其语言特色，或者是为政府供给与生产教育提供辩护，或者是寻求教育服务的供给和生产在政府、市场与市民社会三个空间中的合理布局：政府供给公共教育，但由市场来生产；市民社会成为公共教育供给与生产的适当领域；政府提供教育服务，但将教育服务的管理外包给营利性和非营利性组织，政府加强管制。这归根结底表现为官僚制与后官僚制两种语言。
四、结语
美国20世纪80年代以来的教育公共治理改革，主要是教育市场化改革，从制度上看是要突破教育官僚制，旨在提高公共教育效率，挽救公立学校中失败的学生，满足人们对教育的多样化的需求。改革者和研究者从现代性的政治哲学话语中寻求话语资源，以支撑自身的主张和建议。但由于现代性的政治哲学话语已经放弃了对美好生活的追问，日益陷入虚无主义的现代性危机，正如尼采所批判的，西方人越来越不知道何为好坏何为对错，因而现代性的政治哲学话语自身充满了冲突，如韦伯所说的，只能是“诸神共舞”，并相互争吵。因此，教育公共治理改革中的政策主张与学术建议在价值目标上也必然表现为相互矛盾，各说各有理。相应地，作为公共服务改革一部分的教育公共治理改革，从政府、市场与市民社会三个空间与三种力量中寻求适当的教育公共治理模式。从美国教育公共治理改革的当前及未来看，政府在新的教育治理模式中的管制会进一步增强。同时，市场与市民社会的作用也会得以增强。可以确定的是，教育公共治理模式会更加多样化。但教育官僚制还不会从根本上得以突破，因为它代表了某种公共价值和政治哲学，而且它作为基础教育供给与生产的一种重要力量还不会因为市场和市民社会的参与而得到根本性的改变，因为完全的教育市场化或私营化只是一种假定，除非改变教育的性质。
现代性的政治哲学话语、公共服务管理的空间模式、官僚制/后官僚制，都是现代性思想家的一种话语建构，它们决定了美国教育公共治理改革的话语选择、视野及内容架构，决定了美国教育公共治理改革的政策走向，推动着美国教育公共治理改革的进程。由于现代性思想家建构起来的语言相互冲突，由于教育公共治理改革的话语自身充满冲突：公共善/个体权利、公平/效率、政府/市场/市民社会、官僚制/后官僚制，这些语言都是一种两难的选择，因此，美国教育公共治理改革的实践也必将是一种两难的抉择。可以相信的是，美国教育公共治理改革的实践必将是在这些话语冲突中获得发展。从美国实践看，公共投资凭单制和择校制并没有获得很大成功——虽然最初在密尔瓦基市推行的瞄准低收入家庭的教育券为黑人所赞同，其后在密歇根的解决辍学率的教育券计划也为黑人所欢迎，但美国黑人反对普遍的自由择校计划，所以择校制与教育券的实施范围极其有限，它主要是瞄准大城市低收入的少数群体阶层，倒是特许学校获得较大范围的成功。很显然，特许学校是在教育公共治理改革相互冲突的话语中的一种综合式的选择：多种价值共存；多种治理力量的共存；官僚制与后官僚制的共存(政府提供教育，营利性和非营利性组织经营管理)。可见，美国教育公共治理改革正是在冲突话语中获得发展的。
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