小城镇建设中土地利用的现状、问题与对策，本文主要内容关键词为：小城镇论文,土地利用论文,对策论文,现状论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，尤其是80年代中期伴随着乡镇企业的蓬勃发展，农村小城镇建设成为我国城镇化最具有活力的组成部分和主导力量。20年来，农村建制镇的数量扩大了近8倍，发展到19100个，并且发展了3万个小集镇，小城镇占地面积增加了10倍。目前，我国的农村城镇化正处于加速发展时期，21世纪前半叶，城镇化的发展速度将大大加快。小城镇是我国城镇体系中层次最低、数量最大的群体，它处于城市之尾、农村之首，起到连接城市经济和农村经济桥梁的作用。小城镇对土地的利用状况，不仅关系到耕地非农化的速度和水平，还由于小城镇在区域经济中的核心位置和示范作用而直接影响到广大农村对土地的利用。因此，深入研究小城镇的土地利用问题，具有十分重要的理论和现实意义。
一、小城镇土地利用的现状和问题
小城镇是改革开放以来发展速度最快的一个群体。随着小城镇的发展，各项建设对土地的利用数量也在迅速增加。仅1978～1994年，全国就新建小城镇道路26.5万公里，安装路灯近90万盏，铺设排水管道81379公里；建设自来水厂21040个，日供水能力1752万吨，自来水受益率达到60%；建成公共绿地面积达28490万平方米，人均公共绿地面积达2平方米；建成公园1568个，公共厕所13.8万个。小城镇建设在农村经济社会发展中所起的作用日益明显。在小城镇的发展过程中，尽管许多地方都编制了建设规划，并且大部分小城镇的规划标准都比较高，但由于绝大部分小城镇建设规划的编制都是近几年的事情，而随着乡镇主要领导人的频繁变更随意更改规划的现象十分普遍，从而使小城镇的土地利用呈现出以下特点：
1.小城镇用地增长迅速，浪费十分严重。改革开放20年来，我国建制镇的数量由1978年的2173个增加到1998年的19100个，建设用地17161.1平方公里，是1990年1万个建制镇用地8250.83平方公里的2.08倍。原来的建制镇基本上由占地面积不足1平方公里迅速扩展到1～2平方公里，大的建制镇已经扩展到3平方公里左右；新增建制镇更是由原来占地很少的集镇迅速扩展到1平方公里左右，有的甚至更多。
在小城镇建设过程中，注重外延发展，忽视内涵挖潜的现象十分严重。由于现行土地使用费用低导致外延开发成本较低，而旧城镇改造的费用较高，会给地方财政造成较大负担，因而，大部分小城镇在建设中都是向外发展，在老城区以外新开发一块面积很大的新城区，从而造成耕地的极大浪费。不仅如此，大量小城镇的规划严重脱离实际，粗制滥造，缺乏约束，对用地宽打宽算，造成小城镇占地规模急剧扩大，人均占地面积大幅度增加。我们在对北京市10余个国家级和市试点小城镇的调查中发现，所有小城镇建设采取的方式都是在老城区之外规划、建设新城区，有的新老城区还相距很远。另据有关资料，北方某县的一些城镇规划人均用地超过500米；南方某镇总人口仅有2700人，总面积143平方公里，原有镇区面积0.6平方公里，居然规划到2010年，把镇区面积扩展到50平方公里，即用10年的时间把镇域内35%的土地“化”为城镇（注：严金明、蔡运龙：《小城镇发展与合理用地》，载《农业经济问题》，2000(1)。）。我们在调查中也发现同样的事例。如南方某镇目前仅有人口1万多人，却规划到2010年全镇人口达到10万，其中镇区人口5万人，即城镇化率达到50%，并在人口规划的基础上规划城镇用地面积增长25倍；北方某县级市市区人口不足5万，却规划到2010年人口增加到15万，并据此规划市区面积达到18平方公里。可见，小城镇对土地的浪费首先是规划造成的。根据深圳市宝安、龙岗两区1993～1994年所进行的土地利用现状调查提供的资料，两区开发国土面积共为337平方公里，其中平土区面积为101平方公里，占48%。所谓平土区就是已经平整但尚未进行任何建设的土地。这些土地的地表植被已经被破坏，农业生产无法再利用，而非农业的发展也利用不了，只好闲置在那里。两区平土区面积之大基本相当于现有城镇建成区总面积。在19个镇中，有9个镇的平土区面积超过了现有建成区面积，有的高达两倍以上。
总的来看，我国的城镇化水平大大低于经济发展水平，城镇化的滞后已经给农村经济发展带来十分明显的负面效应，如乡村非农产业发展的过分分散化、农用土地难以有效集中、农民收入多年来一直停滞不前等，实践证明，当前的小城镇并没有真正起到拉动农村经济发展和农村剩余劳动力蓄水池的作用，因此，大力发展农村小城镇建设，使小城镇能够真正拉动农村经济的发展，真正起到连接城市和农村桥梁的作用，已经成为社会各届的共识。但是，目前，绝大部分小城镇的党政领导对小城镇建设的内涵和重大意义缺乏正确的、深入的认识。许多人认为小城镇建设就是修马路、盖房子以及增加城镇人口，就是要建立工业开发区，采用优惠政策吸引投资者，或者由政府出面联系和组织具有一定经济实力的企业进行投资。没有充分认识到社区经济发展对小城镇建设的巨大促进作用以及农民城农民建的重要意义。尤其在农区，农业经济发展对小城镇建设的明显促进作用至今仍然没有被正确认识。这种观念导致郊区乡镇工业开发区泛滥，有的县几乎一个乡镇一个开发区，甚至一些毫无开发前景的偏远乡镇也建起了开发区。开发区占地多则数百亩，少则数十亩，而这些土地绝大多数为位置最好的良田。有的开发区把征用的土地“五通一平”（或“六通一平”）并盖上几间厂房或办公楼就闲置起来了，有的则干脆让土地荒芜着。
应该说，乡镇开发区建设对于小城镇的发展是有一定作用的，但开发区的一轰而上不仅浪费了大量耕地，也使各个小城镇为了吸引更多的投资而竞相给予更多的优惠，在投资者本来就不多的条件下实际上导致了企业发展的再次分散化。当前，小城镇建设以吸引投资（尤其是外来投资）为主要措施，割裂了农村经济发展与小城镇发展之间的血肉联系，不仅对镇域农村经济发展不能起到带动作用，还容易使工业小区形成“孤岛”，发展的后劲严重不足。
2.小城镇用地以工业用地为主，不同地区的用地结构呈现出极大的差异性。从土地用途看，小城镇用地可分为行政事业用地、工业企业用地、商业服务业用地、交通用地、住宅用地和公共用地等类型，从全国情况看，工业用地所占比重无疑高居榜首，第二位用地则随着经济发展水平和经济结构的差异而有所变化。在经济发展水平较高，同时乡镇工业具有一定基础的地区，住宅占地占居第二位，如表1所示的珠江三角洲地区；而在乡镇工业较为薄弱的地区，交通等基础设施建设用地的比重则较高，如表2所示的滠口等五镇。
表1给出了1993、1995、1996三个年份珠江三角洲各类小城镇用地的结构。可以看出，在珠江三角洲地区，小城镇建设用地的工业用地和住宅用地所占比重最高，三个年份工业用所占比重都超过37%，住宅用地都不低于18%，两类用地之和都超过55%。交通、公建、市政及绿化用地所占比重尽管较小，但从表中给出的短期趋势看均呈缓慢增加态势。1993年上述三类用地所占比重之和为15%，1996年就上升到28.5%。
表2显示的是“小城镇土地使用与管理体制改革”课题组在1997年调查的部分资料，表中列出的5个镇分别属于湖北、安徽、浙江等省的国家级试点镇。从表2可以看出样本镇的土地利用特征是：工业企业用地在各镇总用地需求中所占的比重高居榜首，其次是交通用地。这是因为，各样本镇均为近年内批准的国家级试点镇，其首要任务就是充分利用试点镇的优惠政策吸引投资，籍以扩大镇域经济总量，因此，上述诸镇均在基础设施建设方面进行了大量投资，对土地的需求也较大。表中的滠口镇因修建机场而对土地的需求更为突出，基础设施建设用地所占比重达到56.2%，这当然只是个别现象。但从全国来看，无论试点镇，还是一般建制镇，抑或一般集镇，都在为了吸引投资而加大基础设施建设的力度，对土地的需求还在继续增加。小城镇的商业服务业用地与各镇的产业特色密切相关。以商业为主或商业发达的镇，这部分用地比重较大，如浙江省的新登镇和织里镇，主要是商贸型小城镇，其商业用地所占比重分别达到13.7%和24.3%；而以工业为主的镇其比重就比较小，如滠口镇只占1.55%，荻港镇只占5.3%。
3.在小城镇建设用地中，对规划随意更改的现象十分普遍。目前，相当一部分建制镇，尤其是国家级或省市级试点镇，都有档次较高并具有超前性的城镇规划，但在实施过程中，随意更改用地规划的现象相当普遍。主要表现在：(1)现行小城镇党政领导无一不是把吸引外来投资当作任期内的首要任务，因此，经常出现外商指到哪里就开发到哪里的现象，根本不管规划中的土地用途。尤其在沿海发达地区和大中城市郊区，这种事例屡见不鲜。(2)小城镇规划一般都是某一任领导制定的，以后各任领导往往有自己的工作思路。由于乡镇主要领导人频繁更换，在小城镇建设过程中有规不依便成为非常普遍的现象。(3)小城镇建设规划是经过领导人批准的，但在实施过程中领导人的想法经常变化，从而使规划变成了“纸上画画，墙上挂挂”的东西，对小城镇建设没有约束效力。这种现象不仅使小城镇建设失去了可以遵循的准则，也导致大批肥沃良田转变为建设用地，严重影响了区域经济社会的可持续发展。
表1
珠江三角洲三个年份各类小城镇用地增量比重 单位：%
年份 商业服务 工业用地 仓储用地 交通用地 市政及绿 公建用地 住宅用地 其他用地
业用地 化用地
19937.7
37.9 3.4
3.3
4.96.8
26.8 9.2
1995
14.5
43.0 2.0
4.8
7.85.2
18.0 4.7
19966.9
37.8 2.1
9.3 11.57.7
18.1 6.6
资料来源：邓世文等：《珠江三角洲城镇建设用地增长分析》，载《经济地理》，1999(8)。
表2
五镇1990～1996年各类土地需求比例 单位：%
项目
滠口镇新登镇荻港镇杨汛桥镇
织里镇
工业企业用地
37.0
53.5 64.0 64.0 32.5
商业企业用地 1.55 13.7
5.3
3.5 24.3
行政事业用地
1.05
4.6
6.4
3.7
0.6
交通用地
56.27.1 10.2 16.5 17.3
住宅用地
2.0
14.0
6.75 10.2
9.3
公共用地
2.27.1
7.25 2.1 16.0
资料来源：“小城镇土地使用与管理体制改革”课题组：《中国小城镇发展与用地管理》，153页，北京，中国大地出版社，1998。
4.规划只顾眼前利益，不少小城镇沿交通要道呈带状发展。由于建设资金的相对短缺，以及急于招商引资和扩大规模，大部分小城镇都是把规划中的新城区放在交通要道的两侧，或者至少把乡镇企业小区放在交通最方便之处，以借助国家的投资发展镇域经济。比如安徽省滠口镇的规划就是把距镇中心4公里的刘店村作为新镇政府所在地，因为该村已被规划为武汉市滠口经济发展区，并且具有良好的交通条件。然后两头往中间靠拢，形成经济走廊。芜湖大桥镇则是沿205国道建设新镇区，把所有的乡镇企业及外来企业都集中在国道两侧的工业园区，并将拆村居民集中在国道两侧的居住区（注：参见“小城镇土地使用与管理体制改革”课题组：《中国小城镇发展与用地管理》，160页，北京，中国大地出版社，1998。）。山东、江苏、浙江、北京等发达地区的小城镇也都是尽可能把工商企业密集分布在主要道路两侧，以借交通便利之势发展区域经济，从而形成奇特而典型的带状分布或带状经济。有的地方两个经济发达的小城镇居然沿着道路联在了一起，比如在山东的淄博等地，这种现象比比皆是。小城镇沿道而建，短期看确实加快了发展步伐，但从长期看后患无穷。
第一，带状发展实际上是无规划发展，使新建小城镇毫无特色可言，对土地的利用毫无规则可循。
第二，从近期看，带状发展能够充分利用国道或省道的便利而节省部分投资，使小城镇的发展速度加快，但从长远看，带状布局增加了通排水、通电、通讯等方面的投资。同时，带状布局一旦形成，数十年后的旧城改造将会十分困难。
第三，带状发展造成对土地的更大的浪费。一方面，沿道而建必然摈弃对旧城的改造，使新城旧城“两张皮”，新镇区的建设是对土地的全新占用；另一方面，沿道建设当然会选择国道或省道两侧较为平坦的地段，而这样的地段一般都是较肥沃的良田。此外，带状发展本身就是以道路的走向为中心而不是以土地的有效利用为中心，这就必然存在着土地利用效率低下的弊端。
第四，带状发展不可避免地造成道路堵塞，从而使国道或省道的功能无法正常发挥，造成另外一种意义上的资源浪费。
5.小城镇用地开发的最基本制度——土地市场不健全、不完善，市场行为不规范，寻租现象经常发生。小城镇土地使用制度改革的一个主要目的就是要建立一个有序有效的土地市场，用市场信号引导土地资源的合理配置。国内外的实践证明，完善的市场体系是土地有效开发利用和高效配置的最佳保障。小城镇经济是由机制最灵活的乡镇企业和改革最彻底的农业经济构成的，应该有一个比大中城市更有效、更完整、市场规则更完善的土地市场。但从目前的情况看，国家级试点镇还没有取得这样的进展。首先，土地的一级市场没有管住，土地的征用并没有完全做到统征，个别地方还存在着企业直接向农民征地的现象；有的地方用地企业根据自己的需要任意征地圈地，造成既成事实后再到县、镇土地部门履行手续。其次，土地的二级市场也没有管住，企业之间直接转让土地的现象在很多地方都经常出现，土地增值部分并未归政府所有。这就造成了在土地的征用和利用上不注意供求规律，行政干预过多的现象。主要表现在以下两点：
第一，小城镇主要领导往往对土地出让金随意减免，减免的幅度也由主要领导一个人说了算，尤其对一些外资企业、明星企业、骨干企业、“领导企业”等减免的幅度更大。这种现象在全国各地的小城镇建设中普遍存在。从表面上看，减免土地出让金有利于吸引外资、外来企业，以及对现有企业给予扶持，有利于发展镇域经济，但其弊端也是显而易见的：其一，这种做法使企业之间实际上处于不平等竞争状态，不利于公平而有效的市场环境和有效的市场体系的形成，其实，真正有经济实力的企业并不看重土地出让金是否减免，而是看重当地的社会经济环境是否有利于企业的长远发展；其二，很多小城镇的领导由于有了减免土地出让金这个“杀手锏”而忽视了经济环境和市场体系建设，实际上得不偿失；其三，土地出让金是否减免或减免的幅度完全由小城镇少数领导人说了算，这就不可避免地出现权钱交易等腐败现象。
第二，土地收益分配不合理，集体土地收益分配基本上被镇政府所控制。按照有关法律规定，集体所有土地属于农村集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织的，可以属于乡镇农民集体所有。但在目前农村，行政权力高于一切，农民在土地是否被征以及出让价格上丝毫没有发言权，完全由镇政府决定。据调查，在土地出让收益的分配中，农民所得最少，只有不到20%的份额，其余80%由镇、县两级财政所得。在农村城镇化的大潮中，农民失去了土地这一最基本的生产资料，而得到的仅仅是几千元最高不过2万元的最终补偿。我们从一些试点镇了解到，很多失去土地的农民只好外出打工，或者用微薄的土地补偿费做小买卖。有些地方的镇政府还通过内部调节，把村级集体所有的土地转变为镇级集体所有，在出让时给农民的补偿更少。
二、小城镇土地使用制度改革的对策建议
我国的国情决定了，在未来30年内，小城镇发展将是我国城镇化的主导力量，小城镇建设用地也将成为我国农用地非农化最快的领域。因此，加强对小城镇土地使用的管理，深化小城镇土地使用制度改革，是摆在我们面前的一项十分艰巨的任务。根据经济发展的需要，不断完善小城镇土地使用制度和管理体制，对于促进农村小城镇的健康发展具有十分重要的意义。
1.耕地的利用和保护相结合，促进小城镇经济的可持续发展。
(1)小城镇建设要立足于内涵挖潜，集约利用土地。如前所述，当前的小城镇建设以粗放和外延为主要特征，内涵挖潜的余地很大。如果说，20世纪我国的小城镇建设尚处于初期阶段，外延式的粗放发展成为必然，但进入21世纪后，我国严峻的资源禀赋状况决定了必须把这种大量浪费土地的发展方式转变为内涵、集约的发展方式，通过建立土地供给的引导和制约机制，规范和限制小城镇建设对土地利用的数量增长。主要有以下途径：
一是通过乡镇、村落合并大量节约土地。目前，我国的小城镇普遍存在规模偏小的现象，这当然与经济发展水平不高有关，但另一个极其重要的原因就是在行政区划上乡镇过于分散。根据第一全国农业普查资料，全国16126个建制镇的镇区总人口平均只有4518.6人，其中东、中、西部地区分别为5003.3人、4683.0人和962.3人（注：全国农业普查办公室：《中国第一次农业普查资料综合提要》，177～178页，北京，中国统计出版社，1998。），规模过于狭小，必然造成镇区经济容量小和对镇域经济的集聚能力小，起不到对镇域经济的拉动作用。城镇小且布局分散，不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。据统计，北京市远郊村镇的1亿多平方米各类建筑设施，高度分散在5540个镇村点上，只有不到20%集中在建制镇。而一些经济发达的村庄又正在大搞新农村建设，在一个村的范围内建设高标准住宅以及与之配套的基础设施和公共服务设施，甚至建设高标准的村医院、影剧院和公园等。这就必然造成本来就十分稀缺的资金和耕地资源的巨大浪费，使村镇建设难以统一规划，并且即使有了规划也难以落实。不仅如此，乡镇过多还造成行政干部过多，导致农民负担屡减不轻。因此，必须把乡镇合并作为加快农村城镇化进程、节约小城镇建设用地的重要措施。乡镇的合并要按照经济区域来进行，不能平均化，要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业，并真正带动镇域经济的发展。
与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模，条件具备时要形成中心村。村庄的合并要和整治相结合，加强村庄建设的规划，充分利用非耕地资源。据有关部门对河北省的专题调查，该省仅“空心村”改造就能够增加耕地50万亩。因此，在小城镇建设过程中，结合自然村庄的合并和新村建设及小城镇房地产开发，有计划、有步骤地对农村居民点进行搬迁改造，退宅还田，将是保护耕地、节约用地的又一重要途径。湖北省潜江市幸福村依托张金镇建设农民新村，退宅还田，节约土地1000多亩，这样的成功经验值得借鉴。（注：“小城镇土地使用与管理体制改革”课题组：《中国小城镇发展与用地管理》，170页，北京，中国大地出版社，1998。）河南省正阳县过去是一个典型的旧宅浪费土地资源县，全县72万人，宅基地户均1.97亩。农民建房缺乏统一规划，荒废宅基地没有收归集体，致使农村居民点普遍存在“内紧外松”现象，形成众多“空心村”。针对这种现象，正阳县成立了土地整理复垦工作领导小组，在全县掀起了退宅还田、加强土地整理复垦开发的热潮。截止到2000年2月底，该县22个乡镇已有44个行政村的68个“空心村”得以整治复垦，360多个村庄合并为48个小集镇，全县净增土地3万亩。正阳县农村将彻底告别破旧的农舍、繁杂的布局，建成一个个布局合理、节约土地的新农庄。小集镇繁荣的农产品加工业和服务业每年还吸引了1万多农民就业。
二是小城镇建设要与旧城改造相结合，提高现有建筑的容积率和土地利用率。几乎我们每到一个小城镇调查，镇领导都要在土地利用问题上叫苦连天，认为上级部门下达的土地计划不够用，并认为这是导致小城镇建设滞后于经济发展水平或落后于其他地区的最重要原因。实际上，据我们调查，小城镇土地利用的潜力很大，尤其是旧城改造，可以提高40%甚至更高的土地利用率。此外，李兴国的调查也显示，江苏省泰州市的小城镇建设中，有30%以上的存量土地可以盘活利用。（注：李兴国：《关于小城镇建设用地管理的思考》，载《中国土地》，1999(7)。）首先，大部分小城镇的规划都没有考虑到旧城改造，旧城土地没有得到充分利用；其次，在计划经济条件下建设的乡镇供销社、粮站、农机站、农业技术推广站等单位用地较多，近年来经营状况不够理想，土地利用率更低。尤其是这些单位的建筑大都是在70年代建设的，与目前小城镇建设的要求相差很大，从节约用地的角度看，急需挖潜改造。再次，与生产能力相比，乡镇企业占地明显过多，并且，部分企业生产不景气，有的已经倒闭，而破旧的厂房仍然在占据着大量的可耕地。可见，不能一谈到小城镇建设就必然要新占耕地。应该充分利用旧城，对供销社等单位和乡镇企业用地进行挖潜、整治，首先使已经非农化的耕地得到最大限度的利用，然后再占用新耕地。
在改建或新建过程中，还要重视对基础设施高效率地充分利用，做到既不超载，又不闲置；既不缺位，又不浪费。避免畸形发展和单一性、重复性建设，建成一块，配套一块，完善一块，不要先建后改，实现对城镇土地资源、对基础设施的最佳利用。
三是加快乡镇企业的集中连片发展，可以节约大量土地。由于体制等方面的原因，我国的农村工业化是以分散化为特征的，“村村点火，户户冒烟”是这对一特征的生动概括。这种发展方式可以充分利用农民手中的闲散资金，有利于加快工业化的进程，但90年代中期以来，这种发展方式的弊端已经明显凸现。主要是：对土地的浪费极大，不利于发挥企业之间的集聚效应和规模效应，不利于治理污染等。这些弊端已经引起了地方政府的高度重视，许多地方在小城镇建设中已经规划出旨在吸引外资和集中镇域乡镇企业双重功能的工业小区，但目前乡镇企业的发展仍然处于分散化状态，集中程度不高。进一步引导乡镇企业集中，应该采用新旧两种办法：对于原来已经分布在村的企业，应该本着自愿集中的原则，以优惠政策和适当的利益来调动其集中发展的积极性。但这类企业需要扩大规模时，则应必须在规划好的工业小区内建设；原则上，新建企业的选址范围只能局限在工业小区内，村里办企业不应予以批准。当然，对于少数适于分散发展的企业应区别对待。引导乡镇企业集中，首先要建设好工业小区，完善相应的基础设施和配套设施，加强工业小区和小城镇的管理，并制定合理的土地价格和税费规则，逐步完善管理体制。
(2)小城镇的土地要实行按照用途管理的制度，逐步规范用地行为。土地用途管理制度是世界上很多国家和地区正在广泛推行的城镇土地利用管理制度。我国农村的土地利用总体规划已经包含这一制度的内容，但很不全面。这一制度的基本内容就是依据土地利用规划，在一定区域内划定土地用途分区，严格划定土地的用途，对土地用途的变更实行许可证制度。这是一项非常有利于保护耕地的制度，可以大大延缓耕地的非农化速度。推行土地的用途管理制度，对于处理好小城镇建设与耕地占用之间的关系，切实保护珍贵的耕地资源，必将起到十分重要的作用。
在小城镇土地使用制度与管理体制改革中推行土地的用途管理制度，主要包括两方面内容（注：“小城镇土地使用与管理体制改革”课题组：《中国小城镇发展与用地管理》，172页，北京，中国大地出版社，1998。11）：一是在镇域土地利用总体规划中增加按土地用途划分管制区的内容，即依据确定的土地用途分区原则，将各类用途的土地划分出明确的区域范围，如城镇土地区、独立工业区及矿区、基本农田保护区、农村居民用地区等等；编绘土地用途分区规划图；依据不同用途分区的要求，确定各分区内土地利用的限制条件，规定土地用途变更的条件及批准手续，包括制定限制或鼓励政策，引导使用者按照土地用途规划使用土地，规范用地行为。二是采用许可证制度，控制土地用途的变更，即对各用途分区内的土地向其他用途转变时，不予颁发许可证；对于符合用途方向的深入开发、提高土地利用率等行为，通过颁发许可证给予许可，同时采取某种鼓励政策；对于符合规划用途的转变，可以通过颁发许可证给予许可，也可以通过对许可证的数量限制转变的速度。
(3)建立土地开发与复垦制度。小城镇建设应尽量利用现有建设用地和废弃地，尽量少占用耕地和好地。对于确实需要占用好地的乡镇，应规定其组织开发和复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地，或向土地管理部门缴纳相应的造地费，由土地管理部门把这笔费用转给具有开发或复垦潜力的乡镇，力争做到耕地总量的动态平衡。
2.建立科学的规划体系，强调小城镇规划的严肃性。在农村土地规划中，小城镇建设规划只是一个重要的组成部分，其他与小城镇建设密切相关的规划还有土地利用总体规划、基本农田保护规划、土地整理规划等，它们共同构成小城镇土地利用规划体系。小城镇建设规划的制定和执行要正确处理与上述各规划之间的关系。小城镇。
用地规划体系是政府调控土地市场，实现土地合理利用的重要手段。在小城镇这个与农村最接近、联系最密切的社区，小城镇建设规划要严格符合土地利用总体规划的要求，并与基本农田保护规划和土地整理规划结合起来。小城镇建设规划要符合土地利用总体规划的要求，城镇的规模要以土地利用总体规划为依据。按照规划，要对镇域内的每一块土地都给予明确的用途。耕地应分为永久保留地、长期保留地和短期保留地。小城镇发展用地要根据对经济发展和人口增长的准确预测来确定不同的开发期和相应的用地数量。每一个开发期都要有明确的土地利用数量和效率指标，如人口密度、建筑密度等，只有各项指标都达到标准了，才允许进入新的开发期。小城镇规划要在镇区的基础上形成一个集聚核心，使得镇域内的人口、资金和其他资源源源不断地向核心流动，形成向心型的城镇化趋势。杜绝各村分散发展然后再连成一片的低效土地利用模式。要严格按照国家规定的人均不超过100平方米的要求确定小城镇建设用地规划。杜绝沿道路两侧建设的条状规划。小城镇土地利用规划一经批准，就要具有法律效力，对违反规定造成的土地开发应有相应的制裁措施。
小城镇建设规划既是对土地用途和使用数量的约束，又是对小城镇未来发展前景预测的实施。因此，小城镇建设规划要具有综合性、动态性、系统性、超前性和政策性的特点，对镇域各行各业的发展都具有指导性和约束力。在编制小城镇规划时要有战略眼光，运用战略手段，把握好以下原则：要注意城乡结合，准确处理城乡矛盾；要因地制宜，从本地的实际出发；要充分体现经济效益、社会效益和生态效益相结合；要充分考虑土地对人口的承载力，合理利用土地。
3.不断完善土地市场，建立政府和市场有机结合的土地利用模式。80年代中期，只有龙港等少数小城镇实行土地有偿使用制度，进入90年代以来，各地都在进行以有偿使用为核心内容的多种形式的小城镇土地使用制度改革，这一改革改变了城镇用地对农民的封闭状态，促进了农村地区生产要素的优化组合，并且为小城镇建设开辟了新的资金来源，取得了良好的经济效益和社会效益。但正如前面所分析的那样，目前在小城镇土地市场的发育上还存在着许多问题，必须沿着市场化方向深化小城镇土地使用制度的改革。
一是建立健全小城镇土地市场，在政府严格管理的前提下，放开小城镇建设用地的一级市场和二级市场。这样，既可以减少行政干预，最大限度地提高土地利用效率，又可以为小城镇建设积累资金，同时，减少政府官员在小城镇土地利用中的寻租行为。
二是在条件许可时允许集体土地使用权进入小城镇土地市场。按照现行政策，集体所有制的土地必须经过国家征用变成国有后才能进入市场流转，而国家在征用时给予农民的补偿十分有限，不利于保护农民和农村集体经济组织的利益。而实际上，土地的资产性特征早已被广大农民所认识，已经有一些农村集体经济组织或农民个人自发地将其所有或使用的土地进入市场流转，这种状况虽然不利于国有土地市场的发育和成熟，但充分说明广大农民对开放小城镇土地市场的迫切要求。当前最为紧迫的是顺应经济发展和广大农民的要求，加强管理，尤其是加强土地用途管理，创造条件把农村集体所有的土地纳入规范化的土地市场。
三是强化小城镇的土地管理。建立一套完善的小城镇土地管理工作制度，如用地审批制度、小城镇土地规划实施监督制度、小城镇基准地价评估与公告制度、土地管理统计制度等；改革现行小城镇行政管理体制，实行垂直领导体制，减少乡镇政府对土地管理工作的行政干预；建设一支稳定的、高素质的基层土地管理队伍，实行基层土地管理人员定期培训制度，不断提高他们的业务素质。
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