中央银行再贷款政策及转型研究，本文主要内容关键词为：中央银行论文,政策论文,再贷款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国再贷款政策三次转型的回顾
(一)再贷款政策的第一次转型
1984年以前，中国人民银行实行“分级管理、差额包干”的信贷资金管理办法。在这种体制下，人民银行通过核定专业银行、人民银行分行的“借差计划”和“存差计划”来实现对社会货币供应总量的控制。虽然这种差额管理是利用基础货币的伸缩来控制信贷总量，但由于当时尚未形成中央银行体制，也不具备基础货币概念，因此人民银行对存、借差计划的控制只能看作是运用再贷款手段调控基础货币的萌芽。
笔者以为，我国再贷款政策的第一次转型，即再贷款作为调控基础货币的工具被运用是发生在1985年1月实行“实贷实存”的信贷资金管理体制之后。从此，中央银行再贷款成为我国最重要、也是运用最多的货币政策工具(戴相龙，1999)[1]。从1985-1994年，中央银行通过再贷款投放的基础货币在基础货币供应总量中平均保持在70％以上。如表1。
表1 中央银行再贷款统计(1985～1994)单位：亿元
中央银行再贷款
基础货币
再贷款占基础货币的比重
余额
增加额 余额
增加额余额(％) 增加额(％)
1985 278．60
— 2597．40
—
86．57 —
19862693．80445．203079．30 481．9087．4892．38
19872773．90 80．103452．00 372．7080．3621．49
19883388．00614．104143．60 691．6081．7688．79
19894246．00858．005241．801098．2081．0078．13
19905147．70901．706640．601398．8077．5264．46
19915991．80844．108563．601923．0069．9743．89
19926981．30989．509645．201081．6072．3891．48
19939898．50
2917．20
13190．103544．9075．0482．29
1994
10720．86859．30
17136．704069．4062．5621．12
资料来源：中国人民银行历年信贷收支表，转引自戴相龙主编《中国货币政策报告(1999)》，中国金融出版社，1999年，第65页。
(二)再贷款政策的第二次转型
中央银行再贷款政策的第二次转型始于1994年，主要体现在再贷款作为基础货币投放主渠道作用的消失以及再贷款开始行使政策性金融职能。
一方面，随着1994年我国进行外汇体制改革，导致基础货币供应渠道发生变化，外汇储备成为中央银行基础货币投放的重要渠道，中央银行资产中外汇占款的比重由1993年的不到6％上升到1996年的40％以上。外汇占款的增多成为诱发通货膨胀的重要因素。因此，央行必须通过人民币与外汇占款的对冲操作来维持当时的紧缩政策，而降低中央银行再贷款规模则是当时最重要的措施。例如1996年，在外汇占款增加2819亿元的情况下，中央银行收回国有商业银行再贷款1954亿元，抵消了因购买外汇大量投放基础货币对货币供应量造成的不利影响。从1994年以来到，央行再贷款占基础货币的比重由75％不断下降，到2001年仅为40％左右，中央银行再贷款作为基础货币投放主渠道作用逐渐消失。如图1。
另一方面，在1994年国家为了适应经济发展的需要，遵循政策性金融与商业性金融相分离的原则，相继组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行3家政策性银行。政策性银行的经营活动不以盈利为目的，其资金来源主要是央行再贷款以及发行政策性金融债券等。以中国农业发展银行为例，再贷款是其资金主要来源。1994年中国农业发展银行组建时接受央行再贷款等各项贷款不足1000亿元，截至2003年6月末，该行向央行再贷款余额已达6315亿元①。可见，自1994年起央行再贷款开始作为政策性金融的手段并发挥越来越重要的作用。
(三)再贷款政策的第三次转型
从1985年到1998年，中央银行再贷款的地位逐渐由最重要的货币政策工具过渡到辅助性货币政策工具，其功能也由调控基础货币的政策功能逐步过渡到货币政策与政策性金融功能并存的局面。央行再贷款尽管经历了已往两次转型，但仍旧是直接的金融宏观调控手段，并带有很强的计划经济管理模式的色彩。
随着社会主义市场经济的逐步建立，人民银行的再贷款开始了第三次转型，逐步向市场经济管理模式转化。1998年中国人民银行在取消了对商业银行贷款规模的指令性计划，标志着金融宏观调控的方式由直接向间接转变，再贷款开始成为真正的间接调控工具。这一时期，一方面是自1994年以来再贷款作为调控基础货币的作用弱化的趋势仍在延续；另一方面，由于1997年的亚洲金融危机的出现，再贷款开始承担化解金融风险，支持金融体制改革的重任，且作用不断得到强化，如地方政府向中央银行专项贷款、支农再贷款、无息再贷款和中小金融机构再贷款等等。央行再贷款开始充当“最后贷款人”的角色并履行相关的职责。
笔者认为，我国再贷款政策先后在地位、功能以及调控手段上进行了三次转型，这些都是不断适应经济环境变化的结果，是市场化改革的必然趋势。在我国由计划经济向市场经济的转轨的早期，由于金融市场不发达，信用工具不健全，再贷款比起其他金融调控手段更直接、更有效，中央银行可以通过再贷款的规模增减和结构变化，制约专业银行的信用能力，从而达到调控货币供应量的目的，实现货币政策目标。但是，这种政策也存在很大弊端，一方面由于再贷款操作中资金管理过于集中，逐渐形成了中央银行对专业银行的资金供应制，另一方面由于金融机构缺乏自我约束机制，加上企业和财政，三方倒逼中央银行扩大基础货币(易纲，2004)[2]。因此，随着市场化改革的不断推进，其他各方面改革力度的加大，弱化直接金融宏观调控，更多的发挥利率政策、再贴现政策等间接宏观调控工具的作用已成为必然趋势。
二、当前央行再贷款政策及存在问题
(一)中央银行再贷款政策的现状
经过1998年以来再贷款的第三次转型，再贷款政策作为货币政策工具的重要性逐渐下降，其仅仅作为辅助性的货币政策工具发挥作用。这集中体现于中央银行对国有商业银行的贷款减少了。央行对商业银行的贷款从1994年的9626亿元减少到2001年不足2000亿元。如图2：
另一方面，与此形成鲜明对比的是央行对政策性银行(主要是中国农业发展银行)的贷款余额却迅速增加，从1994年的不足1000亿元增加到1997年的8167.5亿元，占基础货币的27.39％，1997年以后比重虽略有下降，但也保持20％左右。从央行再贷款结构的变化中，我们可以发现央行再贷款越来越体现出政策性金融的职能定位。
除了履行政策性金融的职能外，央行再贷款也开始充当“最后贷款人”的角色。首先是中央银行通过地方商业银行向地方政府再贷款。1998年以来，国内有相当一部分中小金融机构出现支付危机甚至资不抵债，有部分信托投资公司和城市信用社以关闭或解散的形式实现市场退出，原农村乡政府部门办的“农村基金会”要全部清理整顿和撤并。上述这些机构负债额巨大，且相当一部分是对自然人负债。因此，在这些机构进行市场整顿或市场退出时，各地方政府以财政担保借了1411亿元央行再贷款[3]。其次是中央银行为了冲销国有商业银行的呆账给资产管理公司的再贷款。据统计，央行发放给四大资产管理公司用于剥离国有商业银行不良资产的再贷款，已经达到12000亿元，是央行再贷款中最大的一部分。最后是中央银行由于证券公司被关闭或托管而发放的再贷款。2002年至今，先后有鞍山证券、南方证券等十多家证券公司被关闭或托管，央行发放了近300亿元再贷款，用于弥补客户保证金窟窿和兑付个人债务。
(二)当前再贷款政策存在的问题
当前的再贷款政策虽然已经淡化了再贷款作为货币政策手段的职能，但1994年的转型，再贷款在政策性金融领域和稳定金融秩序方面曾发挥了重要的作用。笔者以为，当前的再贷款政策的定位仍存在很大的不足，这主要体现在以下几方面：
1.政策性金融与货币政策的冲突。从我国中央银行基础货币的构成看，政策性金融一直占有相当的比重。近10年来中央银行政策性金融的职能主要是为中国农业发展银行所需粮棉收购提供资金，这部分再贷款余额占基础货币的比重一直维持在20％左右。我们知道，政策性资金具有特有的刚性，在短期内回收政策性再贷款具有很大的难度。例如，1995年～1997年是外汇占款大量投放造成货币供应量过快增长的年份，也是中央银行实施“适度从紧”的货币政策、大量收回金融机构贷款或采用其他选择性的工具收缩银根的年份，但中央银行对占基础货币20％的政策性再贷款却束手无策，从而缩小了货币政策操作的空间，影响了宏观调控的效果[4]。
2.“最后贷款人”角色被扭曲。从理论上说，中央银行“最后贷款人”的作用是防止银行倒闭，维护金融稳定的最后一道安全闸门，这是中央银行作为货币创造者的一项特殊功能，但这职能从来不属于货币政策的范畴。但我们发现，1998年以来中央银行再贷款充当“最后贷款人”角色很大程度是基于当时通货紧缩的宏观环境考虑的，通过“最后贷款人”职能投放基础货币，实际上是把那些金融机构的不良贷款“货币化”，以缓解其他货币政策工具的有限性，可见其极大地扭曲了“最后贷款人”角色。这种扭曲的“最后贷款人”角色在短期内不会与当时反通缩的货币政策发生矛盾，但是从长期来看，这种扭曲存在很大隐患。首先，过大的再贷款数量会导致贷款不能迅速回收，从而就没有反向调控的作用，会对今后货币政策造成被动；其次，再贷款利率低、期限长，从而容易造成很大的套利行为，扰乱货币市场利率；最后，容易造成地方政府和中小金融机构的“道德风险”，从而丧失“最后贷款人”真正的功效。
3.不良再贷款的产生。不良再贷款的产生是我国政策性金融和“最后贷款人”角色扭曲导致的必然后果。因为在我国，由于再贷款是无须合格抵押的纯信用放款，因此导致不良再贷款率的概率相比其他国家较高；更重要的原因在于我国目前尚未建立存款保险制度，又由于财政困难，因此那些由于政策性负担而导致净值为负的金融机构在关闭破产时的补偿往往由中央银行垫付，由此导致大量不良再贷款的产生。西方国家金融机构救助的主要形式是存款保险制度，而不是央行的“最后贷款人”职能。西方国家中央银行在救助高风险金融机构提供基础货币时，为了保证资金的安全性，通常需要政府担保才发放贷款给存款保险公司，或者是要求金融机构提供国债抵押或票据贴现的形式以保障资金安全回收，从而最大限度地减少损失。我国由于尚未建立存款保险制度，救助有问题的金融机构就成了中央银行的责任。我国中央银行救助金融机构提供的再贷款实质上是一种“隐性”的保险基金，只不过保险费是由中央或地方政府支付。但在救助资金的管理上，人民银行尚没有像存款保险公司一样对关闭金融机构从流动性支持到机构接管、清算和不良资产处置进行系统的处置工作，客观上造成对救助性再贷款的管理与回收工作不到位的问题，从而导致了大量的不良再贷款。
4.居民福利的损失。以上分析表明，政策性金融、“最后贷款人”角色扭曲以及大量的不良贷款都将导致基础货币的大量投放。这类货币投放一方面具有偿还性低的特点；另一方面是出于“救急”，无法形成稳定的政策预期。由此导致的后果是对通货膨胀造成巨大的压力。从2004年的情况看，年度通货膨胀率在7月～8月一度达到5.3％的水平，远高于当时一年期存款利率1.98％。可以设想，假如没有这上万亿元的金融稳定货币投放，必将加大中国经济的负利率。换言之，央行在一定程度上行使了公共财政职能，实际上是以损失居民福利为代价来为政策性金融、“最后贷款人”角色的扭曲以及大量的不良贷款“埋单”。
三、对中央银行再贷款政策转型的几点建议
随着我国市场化改革的不断深入，当前的再贷款政策与货币政策等方面的矛盾冲突将会不断激化。因此，笔者以为当前的中央银行再贷款政策需要进行第四次转型，明确中央银行再贷款作为“最后贷款人”的调控手段的职能定位，在完善制度建设同时加强再贷款的管理、降低政策性金融的比重，从而为实现中国货币政策的独立性和有效性创造良好的环境。
(一)明确“最后贷款人”调控手段的转型目标
再贷款政策作为“最后贷款人”的调控手段的职能定位，应该是今后再贷款政策转型的目标和方向。从西方中央银行的实践来看通行做法是，再贷款政策体现为中央银行作为最后贷款人的制度安排，从而为化解银行风险，维持金融系统稳定提供保障。而在我国市场体系还不完善的情况下，尤其是债券市场发育还不够充分的条件下，再贷款作为货币政策的运用具有一定可行性，其可以影响金融机构的流动性，间接调控货币供应量。但是，随着当前市场体系的不断完善，再贷款政策与货币政策的冲突不断加剧，从建立社会主义市场机制的目标出发，应该逐步提高再贷款的市场性。首先，缩小再贷款利率与市场利率的差额，最终实现以公开市场操作作为主体的间接调控方式的转变；其次，淡化再贷款作为政策性金融的色彩，为货币政策的操作提供更大的空间；最后，也是最重要的是要矫正以“最后贷款人”为手段调控货币供应的错误做法，确定再贷款作为“最后贷款人”调控手段的真正定位，为中国金融体系的稳定提供最终保障。
(二)建立存款保险制度作为政策转型的制度保障
当前再贷款政策要向“最后贷款人”的调控手段为目标转型，中国必须建立起存款保险制度以作为政策转型的制度保障。笔者在本文第二部分的分析表明，“最后贷款人”角色的扭曲、不良再贷款的大量产生，很重要的原因在于中国目前缺少一个能有效保持金融稳定的制度安排。存款保险制度作为一种维护存款者利益、维护金融体系稳定的制度安排，将会承担起高风险金融机构救助的主要责任。通过承接有问题金融机构的资产或股权，向其提供再贷款、存款、注入资本等措施，改善其资本水平，提高其资产的流动性，化解其支付风险；对于严重资不抵债，救助无望的金融机构，由存款保险机构主持其关闭清算工作，可以使中央银行全力以赴做好货币政策的制定和实施等工作，将金融机构市场退出工作引向市场化的道路，从而可以矫正当前以“最后贷款人”为手段调控货币供应的错误做法，降低不良再贷款的比例，为货币政策的有效操作提供制度保障。
(三)短期内促进再贷款政策转型的措施
1.改善中央银行贷款结构，为货币政策操作提供有效空间。当前我国政策性金融与货币政策存在严重冲突，占基础货币20％的政策性再贷款由于特有的刚性导致短期回收困难，从而限制了货币政策有效操作的空间。因此，应逐步割断政策性银行资金与基础货币的直接关系以实现货币政策有效操作目标。我国中央银行在短期内应该将政策性银行贷款占基础货币比重暂时维持在合理的范围之内尽量避免金融动荡，长期内则要推进政策性银行体制改革，实现融资的市场化，从而实现再贷款稳步退出政策性金融领域，保持中央银行吞吐基础货币的灵活性和主动性的目标。
2.协调再贷款与其他货币政策工具的关系，适应间接宏观调控的需要。随着间接调控机制的日益完善，中央银行缩小再贷款规模，为有效实施再贴现政策和公开市场操作提供必要条件。由于短期内中央银行不会马上放弃再贷款作为调节流动性手段的职能，因此必须协调好再贷款与其他货币政策工具的关系。一方面明确分工，再贷款主要侧重于调节商业银行的中长期流动性，公开市场操作主要用于调剂商业银行的短期头寸；另一方面要协调配合，再贷款利率是基准利率，公开市场利率贴近市场利率，央行通过调整前者可以影响后者的走势，从而实现货币政策的操作目标。
3.改变中央银行单纯凭借信用放款的方式，开办抵押贷款业务。我国中央银行不良再贷款的大量产生，很大一部分原因是由于我国中央银行的再贷款一律采取信用放款的形式，不需要借款人提供合格的抵押。国外经验表明，利用抵押贷款政策影响商业银行的再融资行为，是保证中央银行资产质量的有效手段。许多国家的中央银行都开办了抵押贷款业务，如德意志联邦银行的伦巴德贷款、日本银行的票据贷款等等。为了保证中国人民银行的资产质量，同时满足商业银行的流动性需求，应该借鉴国际经验，对金融机构办理抵押贷款业务。
4.加强中央银行贷款管理，建立不良再贷款管理制度。在短期内如何化解近20000亿的再贷款中的不良再贷款呢?有学者认为可以通过成立专门的资产管理公司，通过拍卖等多种方式出售不良再贷款金融机构的资产来回收不良再贷款。而再贷款的获得者更多的是把央行的再贷款当作一种补贴，并非建立在信用基础上的借贷关系，还贷的意愿不强。因此，不良再贷款的回收率不容乐观，基于此，我们只能致力于约束当前再贷款的发放。就长远来说，建立存款保险制度是加强中央银行贷款管理，防范不良再贷款的制度保证；近期内，中央银行应该致力于建立和完善再贷款的管理办法，合理界定再贷款的对象、条件、种类、期限、利率和贷款的程序，从而实现再贷款管理的程序化和制度化。
注释：
①引自中国经济网，http：//www．ce．cn/economy/bank/bank/zcyh/,2004年8月15日。
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