发达国家的大都市区管理模式及其启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,管理模式论文,启示论文,市区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大都市区化：发达国家城市化的主导趋势
18世纪中叶发生的工业革命，在西欧率先启动了城市化的历史进程。随着农业人口源 源不断地向城市转移，城市人口规模不断扩张，城市数量不断增加，城市用地不断向郊 区扩展。英国作为工业革命的诞生地，最早出现了近代工业城市。1750年伦敦有75万人 ，1862年增加到280万人，超过当时中国首都北京成为世界上最大的城市。1850年，英 国成为世界上第一个50%人口居住在城镇的国家。据世界银行1990年的发展报告，发达 国家的城市化水平普遍在80%以上，其中，英国为92%，比利时为97%，澳大利亚为86%， 荷兰为88%，丹麦为86%。近年来，其城市化进程表现出一系列新特征：
1.郊区城市化发展迅速。郊区城市化是一种城市空间布局的变化，是城市社会的人口 重心和经济活动由中心城区向郊区转移的分散化过程。由于信息技术和交通技术的极大 改进，在郊区居住同样可以享受城市文明，城市人口由昔日向中心集聚转而向郊区扩散 ，郊区和小城镇的人口增长迅速。为了享受风景怡人的自然风光，一些富裕阶层在郊区 和乡村购置别墅和住所。随着城市住房和生活费用的上升，一些工薪阶层虽在城市中心 地带工作，但也开始选择到郊区居住和生活。随着郊区住宅区的形成，城市的工业和零 售业也出现外迁趋向，造成郊区急剧扩张和市镇化，大城市边缘地带涌现出许多新城镇 。20世纪70年代以来，美、英、日等发达国家都出现了郊区城市化现象。郊区城市化不 是城市化的衰落，而是城市化发展的更高阶段。随着城市人口向郊区流动，他们把城市 生活方式和价值观念扩散到更广阔的地理空间。据统计，到1980年，美国郊区人口已达 1亿人，占全国总人口的44.8%。
2.大城市扩张成为大都市区。郊区城市化的快速发展，催生了覆盖中心城区及其周边 城镇的大都市区。从20世纪50年代开始，西方发达国家的城市发展模式发生变化。一方 面，人口、资金、技术迅速向大城市及周边地区集聚；另一方面，由于城乡之间交通网 络高度发达，许多城市人口选择在郊区居住，郊区房地产业迅速发展起来。随着郊区人 口的增多，零售业、服务业、教育娱乐设施以及许多公司和金融机构也纷纷向郊区扩散 。这种郊区城市化发展趋势，导致大城市地域迅速扩张，新兴居住区和卫星城镇大量涌 现。同时，由于许多外迁人口仍在城市中心地区上班，城市中心与周边地区之间形成了 密切的经济和社会联系。这种以城市中心区为核心，由城市及其郊区城镇共同构成的相 互关联、地域分工的区域综合体，即为大都市区。目前美国是大都市区发展水平最高的 国家之一，全国共有200多个大都市统计区，其人口约占美国总人口的60%。
3.若干个大都市组合成为巨大的城市带。发达国家随着城市化水平的不断提升，逐渐 形成了由若干城市组成的规模庞大的大都市连绵带。它首先出现在美国及欧洲国家。在 美国东北部大西洋沿岸，北起波士顿南至华盛顿，以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、 华盛顿等5个大都市为中心，把200多个中小城市连为一体，形成了600公里长、100公里 宽的巨大城市带，是世界上最早出现的大都市连绵带。美国第二大都市连绵带分布于五 大湖地区，东起纽约西至芝加哥，其间分布有匹兹堡、克利夫兰、布法罗、底特律等大 中城市。这两大都市连绵带呈“丁”字形布局，集中了美国20多个超百万人口的大都市 区，是美国工业化水平最高、人口最稠密的地区，也是世界上最大规模的大都市连绵带 。在欧美地区大都市连绵带形成的同时，亚洲地区的城市化进程也在快速发展。日本是 亚洲大都市连绵带发展程度最高的国家。日本的东京、名古屋、大阪城市连绵带，只占 全国国土面积的20%，但却集中了全国52%的人口、70%的工业产值、65%的商业人员和72 %的年销售量。这些巨大的大都市连绵带，以其独有的资源集聚和功能叠加优势，对国 家和地区的经济发展起着不可替代的重要作用。
大都市区的市政管理模式
1.实行多中心治理体制。发达国家的市政体制与中国的“市领导县”体制很不相同， 许多大都市地区的中心城市(市区)和郊区市镇在行政上互不依属，都是平等而自治的政 治实体。郊区是指那些位于中心城的行政界限之外，已经城市化并且与中心城在经济文 化上有很大依赖关系，而在政治上却独立于中心城的社区。由于郊区城市化的发展，大 都市区内独立的政治小单位不断增多。例如，美国的旧金山大都市区有102个市镇，还 有485个特别区，形成了多中心治理模式。各市镇之间关系密切，但彼此地位平等。发 达国家的市政管理实践表明，相对于单中心的市政管理体制而言，这种多中心体制由于 政府较小，弹性较大，能更好地回应居民的多样化需要，更有效地满足居民的公共服务 需求。有研究指出，与由单中心的大规模政府控制的大都市相比，数量较多的小政府彼 此紧密地运作，并不必然会妨碍有效性和效率，反而常可促进效率和效能。在大都市区 的多中心治理格局下，经济学家蒂博特提出的“用脚投票”机制开始发挥作用。企业和 公民从自身效用的最大化出发不断自由迁徙，选择向提供较好公共服务的市镇流动。各 市镇为了吸引并留住企业和居民，不得不提高本辖区的公共产品和公共服务供给水平。 在多中心的大都市区格局下，各市镇于是在公共产品和公共服务供给上展开竞争。为了 使本辖区对企业和居民具有吸引力，每个市镇政府都具有确保公共产品和公共服务有效 供给的动机，都想方设法为企业和居民提供多样化的服务选择，从而有助于形成竞争性 地方治理态势。
2.多个政治实体展开横向合作。发达国家普遍实行地方自治制度，大都市区大多并未 建立起统一的政府机构，而是中心城市和郊区市镇各自为政，分别独立行使自治权。州 政府或省政府对城市治理行使监督权，但却无权干预地方政府的自治决策。这种大都市 区管理的“碎片化”问题，导致大都市区管理出现许多新问题：一部分基础设施和公用 事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的管辖区域提供服务；各市镇面临着环境保 护、社会治安等共同问题，需要彼此合作进行应对。这些需要跨辖区提供的公共管理和 公共服务，同原有各市镇相互分割的管理体制产生矛盾。地方主义与大都市区发展的协 作要求的矛盾日益突出，在很大程度上影响了城市管理的效果和质量。为了解决中心城 市与周边市镇共同面临的问题和协调相互关系，同时兼顾各市镇的利益，近年来，大都 市地区多个政治实体之间的横向合作获得了长足发展，相互依存和相互合作已经成为大 都市区治理的发展新趋势。这种横向合作主要有三种形式：一是大都市区的多个政治实 体成立联合机构。这些联合组织机构包括“市镇协会”、“市自治团体协会”、“大都 市区议会协会”等，其基本使命在于解决中心城市与周边市镇的许多共同问题。20世纪 50年代初，加拿大就成立了多伦多大都市政府，1965年，英国成立了统辖伦敦城和32个 自治市的大伦敦议会。70年代中期，欧洲普遍出现了大都市地区的行政管理机构。这类 政府的性质不尽相同：有的是独立行政机关，如法国的巴黎大都市政府；有的是由各城 市议会代表组成的联合政府，如大哥本哈根议会；有的是由各参盟城市选举的代表组成 联合机构，如德国法兰克福大都市区议会；有的是参盟城市联合组成的协商机关，如荷 兰海牙大区协议会。二是大都市区的中心城市兼并郊区地域。这种兼并建立在自愿结合 的基础之上，它不仅要经过郊区居民的表决同意，而且要经过市区居民的投票赞同。在 中心城市兼并郊区地域后，郊区地域的市镇议会仍保留大部分原有的自治权力，但把适 宜由大城市政府统一提供的服务移交出去，如供应水电、垃圾处理和道路建设等，并为 此承担相应的税收和行政义务。三是大都市区的多个政治实体签订合作协议。有些市镇 基于经济利益和行政效率考虑，不愿意放弃地方自治权力，不同意被并入大都市区的其 他政治实体之中。它们坚持与中心城市分立，同时支持在适宜统一管理的领域，与中心 城市签订政府间合作协议。这些合作协议以彼此信任、互惠互利为基础，负责协调更大 范围内的公共服务供给，解决诸如垃圾处理、环境污染、公共交通、土地利用、社会治 安等跨区域问题，以更好地满足辖区内居民的偏好和需求。
中国城市化政策的问题与对策
1.现行城市化政策难以适应城市发展趋势。中国城市化实行政府主导型发展模式，从 总体上看，城市化水平滞后于工业化进程和经济发展水平。改革开放以来，伴随着国民 经济的迅猛发展，中国的城市化速度大大加快，城镇人口数量增长迅速。据统计，从19 78年到2003年，中国的城市化水平从18%增长为36%。但与世界平均城市化水平相比较， 中国城市化还处于十分落后状态。英国的城市化早在1850年就达到50%。中国城市化的 基本方针是“控制大城市规模，合理发展中等城市，经济发展小城市”。1989年12月， 全国人大常委会颁布的《中华人民共和国城市规划法》规定：“国家实行严格控制大城 市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”这里的 “严格控制大城市规模”，主要是控制人口在100万以上的特大城市的人口增长。这一 城市化方针在最初提出时，具有自身的合理性，它考虑了中国城市化的不均衡状态，考 虑了城市尤其是大城市的承受能力。
随着我国城市功能的发展和完善，上述城市化方针已经不能适应城市发展的现实状况 。第一，大城市的硬件投资和基础设施已有很大改善，大城市吸纳就业的能力获得了极 大释放。第二，现行城市化方针的“控制”、“合理”等概念缺乏可操作性。第三，随 着经济全球化的发展，我国要参与国际分工和国际竞争，不能没有国际性大都市。与美 国的纽约、洛杉矶、芝加哥等大都市相比较，我国的许多大城市在规模和发达程度上都 还有待进一步发展。另外，由于各地的经济和地理条件不同，中小城市的发展也应该适 应因地制宜和分类指导，应当充分发挥各自的资源禀赋优势，而不宜一哄而上。从20世 纪90年代以来的城市化实践看，“严格控制大城市规模”的发展方针并没有得到有效执 行。一些特大城市通过设置各类开发区，使城市的用地规模进一步扩大，如上海浦东、 苏州新加坡工业园区、天津滨海新区、北京上地信息产业开发区、大连高科技开发区等 的用地规模都很大，一些城市的新城区建设规模几乎和老城区相当。事实表明，这种“ 一刀切”的城市发展政策是不现实的，也是违反客观规律的。中国城市发展必须与区域 经济发展有机结合起来，必须充分发挥市场在城市发展中的基础性地位。在市场经济的 体制背景下，城市发展应当坚持大中小城市发展并举，城市规模、数量和质量并重，因 地制宜、分工合作的城市化发展路径。在大中小城市体系中，并不存在哪类城市应该发 展、哪类城市不该发展的问题。除首都等极少数政治中心城市应当优先考虑政治和社会 效应外，其他城市发展都必须遵循市场规律办事，应当坚持经济效益优先，社会效益和 环境效益并举。从国家整体城市化格局看，应当逐步建立以大城市为龙头，以中等城市 为中心，以小城镇为基础的城市体系。
目前，我国许多大城市都已经呈现出明显的郊区化发展趋势。随着中心城市的人口密 度不断增高，越来越多的城里人选择到郊区居住和生活，郊区人口增长速度开始超过中 心城市人口增长。郊区化发展直接催生了覆盖中心城区和周边城镇的大都市区。如近年 来，伴随着北京的郊区城市化和城乡路网建设步伐，其市区边界不断向外扩张、新兴居 住小区不断涌现、城市地图不断翻新，超大规模的北京大都市区已跃然纸上。不仅如此 ，在我国的长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区，已经形成了三个大都市连绵地带。 此外，在沈大铁路沿线、胶济铁路沿线、闽东南沿海等东部地区，以及以武汉、西安、 成都、重庆为中心的中西部地区，一些大都市连绵地区正在形成之中。随着市场经济体 制的不断完善，我国城市化进程将会加速发展，越来越多的农村人口将会获得迁徙自由 和在城市居住的权利，大城市在人口和用地规模上都将获得进一步发展，在全国范围内 将会涌现出越来越多的大都市区。多个大都市区彼此连接，将会形成更大规模的大都市 连绵地带。
2.“市管县”体制偏离设计初衷。我国自20世纪80年代中期开始推行“市管县”体制 。当时，中央推行市管县体制的主要目的，是想通过此体制沟通城乡经济联系，由经济 较发达的“市”带动周围“县”农村的经济发展，最终实现城乡协调发展。但是其运行 的实际效果却偏离这个目标。近年来，在中国经济发达的东南沿海地区，如苏锡常地区 、珠江三角洲、环渤海经济圈等，市管县体制已经束缚了区域经济发展。一些大都市将 县视为附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要。市管县体制主要是 为“市”服务的，它依靠行政性力量来配置社会资源，阻碍了社会经济资源在更大空间 的自由流动、自行组合和优化配置。不仅如此，市管县体制还存在着侵占县及农村地区 利益的趋向。例如，当前，“市”往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和行政 审批手段，侵占县和农村地区的利益。由于城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而 是依靠人为的行政力量来分配，自然会侵害“县”及农村地区的利益，从而形成所谓的 “市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。
随着县域经济实力的增强，特别是当县(县级市)具有相当的经济实力时，地级市与县( 县级市)往往存在行政掣肘和利益矛盾现象，“市管县”体制的负面作用开始显现出来 。如苏州市与原吴县(今吴县市)、无锡市与原无锡县(今锡山市)、常州市与原武进县( 今武进市)、广州市与番禺市等。随着县(县级市)经济实力的增强，必然要求扩大城市 规模和建设相应的基础设施，而地级市为维护自身的经济利益和行政地位，常常对县域 经济进行压制，导致两者之间的矛盾加剧。在有些地方，市管县体制已经演变为“市” 对“乡”的剥夺性体制，阻碍了当地县域和农村社会经济的发展。在市场经济体制下， 如果继续沿用行政性力量来分配资源，势必会阻碍城乡资源的合理流动，不利于市场经 济的健康发展。
3.从“市管县”体制走向“市县分治”。借鉴发达国家的大都市区管理体制，中国市 政体制改革的可行思路是：改革“市管县”体制，实行市县分设分治，即市政府只管理 城市自身，除了郊区县之外，其他县改由省政府直接管理。改革市管县体制的基本思路 ，就是要建立地方自治型公共行政体制，地方政府的使命在于执行地方公共意志，行使 地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共产品和公共服务 ，满足辖区居民的公共需求。废除“市管县”体制后，城市在法律地位上将与县平行， 县(县级市)将直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方性的经济和社会 发展自主权。这样，我国的地方行政建制将从四级减为三级，即实行省县乡三级政府的 地方行政管理体制。当然，随着市域经济的发展和城市的自然扩张，一些大都市也可以 逐渐兼并周围的县，将其改为“市”管理的“区”(这个过程应该主要通过平等协商而 不是行政强制来进行)；同时，有些县也可以因为经济发展和城镇化水平的提高而改为 “市”。“市”和“县”的行政级别可以保持不变，以免引起较大的人事、机构变动。
就“市县分治”的政策效应而言，第一，它有利于改变“市”对“乡”的剥夺性体制 。在市管县体制下，城市工业发展到一定水平以后，并没有自觉地将资本和技术反哺农 业，而是投向了城市基础设施和第三产业的发展，以满足城市的高档消费和生活需要， 或将工业资本转变为金融资本谋取更多的利润。这样一来，城乡的差距不但没有缩小， 反而进一步拉大了。第二，“市县分治”有利于完善社会主义市场经济。“市”和“县 ”是两种不同的经济体系，各自的经济发展原则是不同的，用工业理念抓农业生产，通 过行政手段将农民变成市民，是不符合城乡各自的发展规律的。实行“市县分治”，使 两者处在相对平等的地位上，才能真正谈得上城乡的协调发展。第三，“市县分治”有 利于发挥市、县各自的积极性。中国当前的地方行政建制实行省—市—县—乡四级制， 是世界上地方行政层级最多的国家。实行“市县分治”，我国的地方行政层级将由四级 减为三级，它有助于优化我国的公共行政体系。
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