政府雇员双重属性的失衡及其控制，本文主要内容关键词为：雇员论文,属性论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府雇员制是20世纪50年代前联邦德国为适应政府组织弹性化、专业化的要求而采取的公共行政改革措施，它的实施体现了政府公务员管理体制从一元化向多元化的转变。目前，政府雇员制在我国的试行是地方政府公共人事行政的一种创新和突破，如何准确分析政府雇员的公共性和自利性，正确实施雇员制度以真正提高行政效率，降低行政成本从而构建新型服务型政府，是当前需要解决的关键问题。
一、政府雇员的内涵及其公共性(公共人)
所谓政府雇员制就是指政府或行政机关在特定时期为了特殊政府工作的需要，以合同雇用的方式从社会上聘用的具有特殊才能的专业人才，政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力。从目前西方各国实行的政府雇员制度可以看出，尽管在西方国家公共行政人员可以分为公务员、政府雇员、工人等多种形式，但就其本质而言，都属于国家公务员，核心目的都是为了提高公务人员对政府的忠诚性，提高行政效率。因此，对于以契约关系存在的政府雇员来说，他们首先是代表国家执行公务的公共人，公共性是政府雇员的根本属性。
第一，政府雇员的公共性是由政府的公共性决定的。公共性是指“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性”[1]。“公共性”是随着国家的产生而形成的。政府的公共性包含两个部分，公共权力的公共性及其载体公共职位的公共性。作为拥有公共权力的公共行政机关和担任公共职位的公务人员，就必须要遵从法制、平等待人、祛除对象的特殊性，一律按照公共价值要求行使职能。政府雇员在行使职能时必须以人民的公共意志为导向，将公共利益作为公共行政的首要原则，确保公民利益诉求得到满足，充分体现公务人员的公共属性。
第二，政府雇员的公共性是由其“公务人”的身份决定的。“公务论”的基本观点认为：“国家和公民个人处于一种社会连带关系中，国家是一个组织公务的团体，国家的作用在于组织公务或提供公共服务，因而国家与公民之间的社会连带关系也就是服务与合作的义务关系，而不是一种权力关系或权利义务关系。”[2]政府雇员作为“公务人”，他们通过对公共事务的管理为公民提供公共产品服务，从而保障公共利益的实现。然而，无论是管理公共事务、提供公共产品还是实现公共利益，都强调“公共”一词，强调国家行政的客体不是个别行政相对人，而是全体社会公民。政府雇员只有把握好自身的公共属性，以公共利益的实现程度为标准来衡量自己的工作绩效，才能真正体现国家公务人员的价值。
第三，政府雇员的公共性是由其非政治中立性(人民性)决定的。“政治中立”是西方文官制度的一项重要原则，它要求在政府中工作的业务类公务员在执行公务的过程中，应超然于政治政党和个人政治理念之外，不应该有明显的政治倾向，能够为任何一个具有合法地位的统治者亦即任何一个政党组成的政府服务。这种原则能够保证西方国家的政治和社会生活不会因为政党的更替而动荡不安，能够保证政府日常工作的连续性。然而在中国没有政党轮流执政，也没有政党竞争，国家公务员和政府雇员都必须接受共产党的统一领导，忠实服从于党，党是公共管理的第一主体。中国共产党一直以来都将“全心全意为人民服务”作为党的宗旨，党的“人民性”的原则要求为最广大人民的公共利益服务，实际上就是要求政府及其公务人员保持自身的“公共性”。只有在日常工作和政策决策中坚持“公共性”，才能做到对待人民不偏不倚，充分考虑到每个社会成员的个人利益要求和整个社会的公共利益需要，真正体现公共行政的“公共”意义。
由以上分析可以看出，政府雇员作为“公共人”应该以公民的公共意志和公共利益为永恒的追求和实现的目标。尽管这种“公共性”会因为不同历史或时代的影响而呈现出多样化的外在表现形式，但实现正义、提供公共服务是所有公务人员公共性中的共同内容，“公共性”作为政府雇员的根本属性的地位是不可动摇的，离开了公共性，就失去了政府雇员存在的合法性基础。
二、政府雇员的自利性(市场人)
(一)政府雇员自利性的涵义和分类
政府雇员作为政府工作人员有着“公共职业活动和私人生活两重属性”[3]。自利性存在于雇员的私人生活中是正当的需求，但是这种自利性不应该在执行公务的过程中对公职人员的意识产生影响，这种自利性一旦介入政府雇员的公共职业活动，“他的公共职业活动就会与职业性质相异化，他的行为就会与职业规则和规定相冲突”[3]，导致私人利益与公共利益相冲突。然而，现实生活中，公职人员却在私人生活以外不断追求和实现自身利益，甚至不惜以权谋私，将公共资源变为其私有资源。
对于公职人员对自身利益的追求，马克思也曾经予以间接的承认，他在倡导“公仆假设”的同时，始终强调要采取普选方式罢免公职人员等措施来防止“公仆”变为“主人”，“因为各个人的出发点总是他们自己”[4]。但是并非所有的自利性都是不合理的，都是需要抑制的。从是否着眼于实现公共福利最大化的目标出发，可以将政府雇员的自利性分为合理的自利性和扩张的自利性。
第一，合理的自利性。所谓合理的自利性是指满足政府雇员自身正当的利益需求，并且这种利益需要的满足要在公开和制度允许范围内的途径进行，它包括雇员基本的生活所需以及与他的工作责任、所付出的劳动相对等的物质报酬。自古以来，追求利益的欲望就一直存在于所有人的内心，利益是人们行为的最大动力。马克斯·韦伯说过：“尘世中的一切国家、一切时代的所有的人，不管其实现这种欲望的客观可能性如何，全都具有这种欲望。”[5]而政府雇员作为公职人员的同时，也是一个社会人，具有一般人的人性特点，因此他们对自我利益和正当需要的追求也是无可厚非的。合理范围内的自利性的满足是政府雇员行政行为的内在驱动，能够激励他们高效行政，为统治阶级和社会更好地服务。
第二，扩张的自利性。布坎南说过：“个人的行为天生要使效用最大化，一直到他们遇到的抑制为止……个人必须要像预计或期望那样，追求增进他们的自己利益，即狭义的以纯财富状况衡量的自己利益。”[6]由于人对欲望有这样一种无止尽的追求，在缺乏监督和制约的情况下，政府雇员的自利性需求也必然会超出合理性的范围走向扩张和膨胀。政府雇员对自利性的不合理追求会对国家和政府产生严重的危害。我国目前正处于社会治理转型时期，传统的行政道德体系面临崩溃，新的行政道德体系尚未形成，缺少主流道德的引导，行政人员容易产生道德的偏差，从而引发以权谋私、徇私舞弊等严重的腐败现象，极大地损害国家和人民的切身利益。扩张的自利性的恶性膨胀还会使政府丧失合法性基础。一个政府的存在之所以合法，需要来自人民的认可和支持，并以增进全社会的公共福利为目的。然而，政府雇员自利性的恶性膨胀必然使得所有公职人员都将把最大化自身利益作为行动准则，不惜牺牲公共利益以满足自身需要，最终导致政府失去合法性的基础。因此，对于政府雇员扩张的自利性的追求，应当实行多重监督和控制，将其限制在合理的范围内。
(二)政府雇员扩张的自利性产生的原因
第一，主观因素：“经济人”假设。“所谓经济人就是指在既定的约束条件下经济活动主体使自身利益最大化的行为动机”[7]。公共选择理论认为人类社会是由经济市场和政治市场组成的，在经济市场上活动的主体是消费者和生产者，在政治市场上活动的是选民、利益集团、政治家和政治官员。而同一个人在不同的市场上的行为动机应该是相同的，进行政治决策的人和进行市场决策的人一样都受到自身效用最大化的引导，都具有“经济人”的人性特征。因此政府雇员在执行公共意志时不可能具有完全的利他性，在政治市场上活动的政府雇员在提供公共产品的时候会追求公共福利的增加，同时也会像经济主体一样利用手中掌握的公共资源谋取自身利益的最大化。正如斯蒂格勒在分析官员自利性时所说：“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果这种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动；如果能带来较大的利益，将会吸收他趋于这种活动。”[8]
第二，客观因素：委托—代理关系。社会契约论认为，处于自然状态下的人们由于在各个方面存在诸多不便，所以缔结契约，把天赋权利让渡给政府以及公职人员，他们接受公民的委托行使公共权力，从而形成委托—代理关系。政府雇员制就是典型的委托—代理关系，人民是初始委托者，政府是委托主体，雇员是代理人，通过与政府签订短期契约获取对公共资源的使用权，从而为公民提供公共产品。然而委托人的理性无知(即人们面对信息搜寻上的成本和不确定时不获取某些知识的行为)以及他和代理人之间的信息不对称会产生“内部人控制”的问题，代理人会充分利用自身特殊的地位谋取私利、侵害权利所有者的利益，从而为雇员自利性的膨胀创造客观条件。
第三，制度因素。从目前我国政府雇员制的实施现状研究中可以看出，政府雇员之所以存在自利性扩张的可能，是有其制度层面上的原因的。因此，研究政府雇员制的配套制度缺陷，才是解决问题的关键，邓小平说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[9]目前我国的政府雇员制还存在着三个方面的制度问题：第一，我国政府主要靠高薪来吸引雇员，以经济利益来刺激他们，不注重培养雇员的个人成就感，缺乏相应的行政伦理道德的约束，这样会激发雇员的“经济人”特性，导致他们的私欲膨胀。第二，我国政府雇员制缺乏完整的社会福利保障体系，雇员不享有保险、医疗、退休补贴等权利。合同期满后政府不安排工作，完全靠短期的高薪吸引人才会助长雇员的短视和机会主义倾向，鼓励他们在聘任期内设租寻租，寻求个人利益的最大化。第三，目前我国政府雇员的聘用、考核、留任、续聘等环节没有严格的制度规则的限制，上级领导对此享有很大的行政自主权，政府雇员很可能因此而改变自己的专业立场甚至投其所好，开始以各种手段将自己的职能范围扩大，最终谋取公共权力。
三、政府雇员自利性的控制
由于政府雇员的自利性也存在合理的一面，对于政府雇员合理的利益需求要适度满足。
政府雇员是国家从社会上聘请到的高尖端人才，属于精英阶层，代表和反映了整个社会的发展程度和竞争能力，应当保证他们的薪酬标准不低于市场价格。同时，如果雇员的合理利益受到损害或是薪酬低于市场人才的价格时，应当给予适当的补偿，防止人才向利益更高的行业流失。对于我国来说，要想满足政府雇员合理范围内的自利性要求，就应当通过普遍的社会调查，了解雇员的切身需要，设计一个合理的制度把雇员合理的自利性与其公共性相结合，既保证他们正当利益需求得到满足，又使他们在追求自身利益的同时实现国家和集体利益。
总之，要通过对雇员合理范围内的自利性的引导和规范，激励雇员更好地为人民提供公共服务。对于政府雇员的扩张的自利性的控制，则需要借助行政伦理和法律制度的约束。
第一，行政伦理的制约。所谓行政伦理是指“分析行政人员作为道德主体的可能性、必要性，探究行政人员的道德品质及其价值选择与伦理责任等问题的理论。”[10]我国自古以来就强调“德政”。然而，今天的中国处于社会转型时期，传统行政伦理道德的崩溃加之外国“快餐文化”的侵袭，越来越多的公职人员被物质利益引诱，“德政”理念被摧残殆尽。唯一出路就是政府道德化及行政官员道德化，以德行政。
要想真正实现以德行政，以行政伦理来约束政府雇员的行为，关键是要做到两点。首先是加强行政伦理教育，即通过说服、诱导、启示等方法向行政人员灌输行政伦理规范，使他们形成正确的行政价值观。通过教育调动自我成就、社会认可、道德良心等伦理因素，增强政府雇员的利他主义倾向，减少行政行为中普遍存在的机会主义倾向。这种伦理教育不仅要对行政人员进行道德化传输，还要通过改革和创新使行政体制也能道德化，赏优罚劣。因此，对政府雇员及公务员价值坐标的确立要包含三个主要的向量：一是行政人员及雇员必须建立对公共利益的信仰；二是必须对其执掌的公共权力以及自己的定位有着充分的自觉；三是必须确立无私奉献的价值目标[11]。其次，是加强行政伦理立法。伦理从来都是非制度性的，由于道德的不确定性，伦理往往都是作为规范、风俗和传统习惯而内化为人们所遵守的行为准则的。如今，已经有越来越多的国家把行政伦理纳入到国家的法律规则体系中，并且还据此成立了以伦理和道德为主的办公机构。
第二，制度方面的约束。对政府雇员自利性的控制，除了从行政伦理角度进行约束以外，还要针对制度层面的不足，设计出新的、行之有效的管理机制来。一是要实行政务公开，防止信息不对称，扩大人民的知情权与监督权，使行政行为公开透明。“政府所处的‘某些迫切需要的公共产品的垄断供给者的地位’决定着政府拥有对许多公共事业的垄断经营权。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，成为政府扩张自利的温床”[2]。因此，要通过制度设计控制这种不合理的自利性。二是要建立科学公正的聘用机制和业绩评估监督体系。“公平、公正、公开”是我国服务型政府对内管理对外服务所坚持的原则。对政府雇员的聘用、考核、留任或解聘应该建立科学的指标和程序，减轻雇员对上级领导的依附性，从而降低其自利性膨胀的几率。另外，对于非量化性质的行政管理工作者，尤其是政府雇员这样专业性突出、工作性质特别的政府工作人员，急需建立科学化、专业化、社会化的量化绩效评估系统，通过对政府雇员工作绩效的评定和对外公布，加强对其行政行为的监督。三是要完善政府雇员的社会福利保障机制。完善保障机制主要就是要考虑雇员雇用期满后的退路问题。应该在全国建立相应的保障制度，扩大保障内容，解决政府雇员的住房、养老、社会保险和再就业问题，消除雇员的后顾之忧，这样才能保证政府雇员在行政活动中保持自身的公共性。
总之，民主政府的政府雇员如同公务员一样是公共利益的代言人，公共性是他的根本属性，但是也要承认政府雇员合理自利性的存在。只有适度满足雇员自身的正当利益需求，并对其不合理的自利性进行伦理、制度上的控制，才能够更好地规范雇员的行政行为，使他们充分发挥出自身的价值，更好地为公民提供公共服务。