发展粮食生产需要政府的支持价格,本文主要内容关键词为:粮食生产论文,政府论文,价格论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
粮食是一种特殊的战略物资,是经济发展、社会稳定、民族自立的重要物质基础。而目前我国是以占世界7%的耕地养活占世界27%的人口,农业依然是国民经济中的弱质产业。建立社会主义市场经济,市场对资源的配置将驱使资源由比较效益低的部门向比较效益高的部门转移,政府如不加强对农业的宏观调控,具体来讲,如果不对农业中的核心产业——粮食生产给予必要的,及时的支持价格,那么农业弱质性的消极影响必然要对国家经济发展的整体战略产生负面效应。因此,在加快改革步伐的同时,国家对农业的宏观调控宜从抓粮食生产入手,倾注必要的支持价格,抓住主要矛盾,解决主要问题,带动农业的健康发展。
一
市场经济下的粮食生产,有两个显著的特征。其一,这是一个典型的竞争性行业。由于产品的差别性很小,农户数目众多且分散,很难达成同盟,相互之间便存在着激烈的竞争。其二,粮食价格对供给调节是滞后性的。这就决定了粮食价格对供求变动的特殊性影响。如果完全听任市场自发力量的作用,那么粮食价格和生产就会在年复一年的周期中波动。为了缓和这种不利的影响,市场体系在其演化过程中逐渐形成期货市场(即揭示未来价格的变动趋势和水平)来帮助未来的生产决策,利用套期保值业务来转移价格风险。期货市场的建立,以及农民对市场适应性的增强,减少对价格变动反应的盲目性,虽然能缓冲粮食生产和价格的周期性波动,但却不能从根本上消除它,因此还需要政府干预,常见的就是对粮食生产采取支持价格,即规定粮食的最低价格水平,其水平一般高于市场均衡价格,保证生产者能得到正常利润(或平均利润),一旦市场价格由于供过于求而可能低于支持价格时,由政府出面直接按支持价格收购剩余粮食。
对粮食生产采取支持价格之所以必要,原因首先在于其需求和供给的上述特点。对消费者、政府以至整个社会来说,要稳定粮食价格,维护消费者利益和社会稳定,必须使价格保持在一定的水平,保证生产者能获得正常利润,而一旦低于这一水平,对消费者来说也未必是好事,由于谷贱伤农,今年的低价很可能导致明年的减产和高价。因此,除了自然灾害和战争等意外因素,政府对粮食的价格就应是防低不妨高,即只规定最低价格而无需规定最高价格。只要最低价格能使生产者获得正常利润,保证必要的生产量和供给量,在接近完全竞争的市场上,生产者之间的激烈竞争就不会使价格持续上升,亦即粮价的上升只会出现在上一年的价格过低或意外因素造成的减产及市场的不完善情况下,其中前者正是支持价格所要避免的,也只有在后一种情况下才谈得上最高限价。
在我国农业逐步接受市场调节的近十几年里(或许世界上很多国家的农业进入市场过程的初期大都如此),粮食生产的周期性波动已反复多次,几次出现买难、卖难,每次买难的后面就是卖难,卖难的怨声未落时,接踵而来的又是买难,二者交替出现。然而,在防犯这种周期性波动时,我们非但没有建立期货市场来缓冲,反而在政策上采取了与上述做法相反的一种做法:不分清红皂白,对所有基本生活必需品特别是粮食一律实行控制价格,粮食价格不但没有得到保护,反而被人为地压低。如果说这在我国工业化初期有其必要的话,在目前工业已具备自主能力,特别是粮食生产进入市场调节后,绝不应继续延用。此时过低的粮价就等于向农民发出减产的信号,事实上目前我国的粮食生产还远未达到饱和及过剩的程度,减产信号无疑是错误的。近几年来由于粮价偏低和粮食生产成本的大幅度上升,种粮的收益仍呈下降趋势。这种情形严重挫伤了农民种粮的积极性,致使许多地区出现了土地弃荒、搁荒或转种收益较高的经济作物,历史上形成的“南粮北调”的局面开始逆转,如果是我国北方省区的粮食增产所致固然令人欣喜,事实上伴随的是南方的粮食调出省区在减少,甚至由过去的调出省变成调入省,如此这般,农业生产的稳定性无疑令人十分担忧。
近年来的粮食生产波动和徘徊的事实再一次说明,市场经济中要稳定粮食生产和价格,只有从维护生产者的根本利益出发,采取支持价格;企图压低价格,用牺牲生产者利益来维护消费者利益的做法已经过时。令人费解的是,我们一方面强调把粮食生产推向市场,另一方面却要对粮食采用行政色彩很浓的国家定购(到了基层往往变成了摊派);一方面强调增加对农业的投入,另一方面又要背离市场规则人为地压低粮价;一方面想要粮食充裕,价格平稳以至下降给消费者带来好处,另一方面因粮价低而减产,出现供不应求时,又乞求于限制粮价上升给消费者带来的损失;每当粮食涨价时总是要喊平抑粮价,而很少从粮食生产这一根本出发去考虑问题。说穿了,无非是“消费者偏见”在做祟,就是要通过管制来限制农民的收入。
尽管如此,政府能否对粮食采取支持价格政策,若真的采取这一政策将出现怎样的新问题,仍是引人注目的问题。
首先是能否补得起的问题。有人认为形成高于市场均衡价格的保护价要靠财政补贴,如果补贴不到位,起不到保护作用,如果价格水平定得太高,财政又不堪重负。北美、欧共体、台湾地区等在采取价格保护政策时,农业人口只占总人口的20%,是多数人补贴少数人;而我国目前的农业人口占70%以上,在这种情况下实行价格保护政策,很难做到,而且也不利于目前正在进行的政府职能转换。
其次是效率问题。一些同志认为,价格保护政策会造成价格扭曲,导致资源配置效率的丧失,某些发达国家在这方面已有前车之鉴,在财政上背上巨额补贴包袱的同时,又造成农产品的大量过剩和资源极大浪费。
再次,价格保护将逐渐消除农民和城市居民的收入差距。在我国目前农村人口比例和农业就业人口比例都很大的情况下,对农业的超前保护,使城乡居民收入差距的超前缩小以至消失,就会提高农村劳动力转移的成本,减少农业剩余劳动力向非农业部门转移的动力,从而延缓我国农业的技术改造、规模扩大、农村人口城市化等诸多结构调整过程。此外,还可能出现农业成本追逐价格,形成比价复归和相关商品价格上升。
二
前述诸种看法提出了由于对粮食采取支持价格而可能引发出的一些值得考虑的问题,但并不构成否定这一政策的充分理由。
首先,虽然我国农业人口的比重很高,但这并不是计算财政负担的直接依据,因为支持价格所引起的财政负担是以粮食的生产量来计算,而非按农业人口来分摊。支持价格虽然要增加政府的财政支出,但这是政府稳定粮食的生产和价格,进而维护消费者利益和社会稳定的必要支出,和政府财政的其它支出并无本质区别,不能以转换政府职能为由,把必须由政府承担的稳定粮食生产、防止内乱的职能也弃之。而且,支持价格所引起的财政负担大小要以价格水平而定,而价格水平的高低又因保护的目的和经济条件不同,出现较大的差别。在工业化初、中期,政府价格保护的目的在于保证农民生产有利可图,以此来稳定生产。由于此时农业人口比重很高且要转移,支持价格的水平不可能定得太高,可能等于或略高于市场均衡价格,这虽然没有引起工业部门的剩余流入农业,但并不意味着起不到保护作用。因为所确定的最低价格能保证生产者在任何时候都有利可图,即便是微利,从而消除了价格风险和亏损的可能。虽然其比较利益仍赶不上其它行业,但在农业人口比例很高时,它对稳定生产的作用是显而易见的,使那些一时很难转移的农业劳动力从绝对利益考虑,继续从事粮食生产,同时使那些追逐比较利益的人逐渐从农业中转移出来。而只有到了工业化的成熟期,为了补偿由于工业化而造成的农业比较优势的丧失和农民相对收入水平的下降趋势,政府才把支持价格水平定在大大高于市场均衡价格的水平,缩小以至消除农业与其它产业及城乡之间的收入差距,而且此时由于农业的产值和就业份额大为降低,食品支出的恩格尔系数也因居民收入的大幅度提高而迅速下降,加之政府财力的增大等一系列因素,使得对农业这一经济结构中的较小部分进行较高程度的价格保护,既有必要,也变得可行。
从我国目前的状况来看,我们还基本上处于工业化的中期,较高份额的农业产值和农业就业人口,以及经济市场化初期,由于农业的市场组织程度很低,市场体系不完善,信息不灵,农民还不太适应市场,以及政府有限的财力保证等一系列因素,使得对粮食采取以消除价格风险,稳定生产为目的的低程度价格保护,既有必要,也切实可行。许多人认为支持价格会使财政不堪重负的理由,均以目前发达国家对农产品所采取的以提高农民的相对收益为目的,制定高于国际市场价格(或均衡价格)好几倍水平的保护价作为参照系,如日本就对本国大米规定了高于国际市场价格6—8倍的保护价,这显然不是我们目前所要做的和能够做的,迥异的国情亦时时提醒我们没有刻意模仿、追随的必要。
其次,对消费者来说,实行这种低程度的支持价格以后,虽然要比以前增加支出,但只要在其承受力范围之内,这种代价也是值得支付的。因为如果没有支持价格,粮食生产呈周期波动,在粮食短缺和价格上升时,消费者付出的代价可能更大,如果说对一个人口小国还可依赖进口来缓冲的话,对中国这样的人口大国则很难办到。因此,如果支持价格的水平既起到稳定生产又不太高时,亦等于消费者对支付较小的代价来避免更大的损失,因而是值得的。同时需要指出的是,我国城镇居民目前粮食消费的恩格尔系数很低,这无非是两种情况所致,一是收入水平提高,二是粮价偏低。无论是哪一种情况,都意味着城镇居民对粮价上升的承受力在增强,也意味着低价农产品对维持低劳动力成本已不起决定作用,粮食对工业化的贡献也从提供资金积累的作用转变成为社会提供稳定和安全。同时,我们从中还不难看出,如果把目前对粮食采取低程度的价格保护,也说成是城镇居民的承受力有限,少数人补不起多数人的话,倒不如是承认少部分人的既得利益受到冲击;如果说这也可谓是一种不公平的话,那么,让绝大多数农业人口继续补贴少数非农业人口,则是更大的不公平。按照福利经济学的观点,用损害大多数人的利益来求得少部分人利益的改善,既不公平,也丧失效率。
再次,我们要用仅占世界7%的耕地来养活占世界22%的人口这一现实说明,我国人均粮食水平要赶上世界平均水平,对农业资源和粮食生产的压力是很大的,粮食问题在很长一段时期内很难说真正过关,更难出现过剩,即使有也只是低水平、局部的过剩,而非真正多余。而且随着人民生活水平的提高,当居民对粮食的直接消费趋于稳定时,用于转化为肉、蛋、奶等食品的间接粮食消费将大幅度增加。根据国际经验,在达到中等收入水平之后,粮食间接消费将超过直接消费,如此庞大的粮食需求对本来就很短缺且还在不断减少的耕地的压力是不难想象的,因此与人口较少的发达国家明显不同,我国粮食在较长时期内不会由于支持价格出现真正的过剩。至于把解决粮食问题依赖于在国际间按比较利益原则进行分工和交换,用大量出口经济作物来大量进口粮食的做法,从纯理论上说是无可非议的,但国际贸易毕竟不同于国内贸易,政治纷争、战争烽火、自然灾害、贸易保护和摩擦,都使进出口贸易面临着风险,把这么庞大的人口吃饭问题主要依赖于国际市场,无异于授人以柄,铤而走险,更不用说对目前粮食生产和农民利益的冲击。况且国际市场对我国经济作物能有如此大的需求吗?即便有,大量出口是否还将引起国际市场上经济作物价格的下跌?大量进口粮食是否会引致国际市场粮价的上升?诸如此类问题无疑会使这看似理想的方案变得不可行。实行支持价格后,可能有更多的资源流入粮食生产,但这和资源配置扭曲与浪费还不一定划等号。因为支持价格首先使那些本应用于粮食生产但因价低而被搁荒和转做他用的耕地真正用于粮食生产,也可能引起一部分资金从工业部门流入农业,但首当其冲的可能就是那些大量浪费资源,提供无效供给和投入的企业,这种无效率的企业在以前过度的工业保护政策下数量不少,如果粮食的支持价格使得资源从这些企业流入粮食生产,那就不是妨碍而是提高了工业的效率,对提高资源的利用效率也是有利的。
复次,如前所述,就我国目前的需求和财力可能来看,支持价格所规定的最低价格水平以农民种粮有利可图,最起码不亏本来定,以此来缓解农业结构调整过程中粮食生产的波动和农民的痛苦,而非靠它来大幅度增加农民的收入,消除农业与其它产业相对收入的差距。由于我国人多地少,每个农户平均的生产规模很小,单靠提高粮价来提高农民收入是很不现实的。按照现在的生产规模和单产,即使粮价翻一番,每个农民的总收入增长也很有限,单靠它来消除由来已久的城乡差距可谓杯水车薪,何况这在目前也很难做到。实行低程度的价格保护以后,农民收入的大幅度增加,依然要靠扩大生产规模(即发展集约化生产)、转移剩余劳动力、发展乡镇企业等结构性调整来实现。还需要提出的是,工业和农业部门的收入差距所引起的农业人口非农化和城市化,是以工业比农业具有更高生产效率为前提的。而我国城乡居民的收入差距并非完全由效率所引起的,对农业的长期挤压和歧视与对工业的过度保护也是重要原因,并且长期存在。这种人为的政策歧视不但造成了城市特殊的地位和利益,还造成了工业的低效率。在此情况下,支持价格引起农民收入的增加,对低效率的工业就是一个冲击,还可以扩大农村潜在的市场容量,为工业发展提供较宽松的市场条件。
最后,面对现实我们承认确实存在着农业根本追逐价格,与粮食有关的商品比价有回归的趋势,粮食的流通和加工环节随意乱涨价的现象也很严重,买难、卖难有时同时出现,但这主要是由于市场不完善,特别是信息不灵、流通不畅、市场管理不力等造成,也只能通过完善市场和强化竞争来解决,而不能因噎废食,以此作为反对支持价格的理由,更不能作为对粮食采取限制价格的借口。
综上所述,在我国农业的市场化过程中,对粮食这一关系国计民生的特殊商品的价格不能放开不管,完全听由市场力量的自发作用,更不能把对垄断行业所采用的限制价格用于竞争性很强的粮食生产,而应从维护农民的正当利益和稳定生产出发,采取支持价格。这既是粮食在供求上的特殊性所要求的,也是符合目前我国粮食生产的现状之举措。