论我国农村金融政策支持体系的建设，本文主要内容关键词为：农村金融论文,体系论文,政策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代经济发展中，农业、农村的发展离不开资金的投入，而在财政资金、农民自有资金以及金融资金中，金融的作用最为突出。很多调查数据显示，资金是当前制约我国农民增收和农业、农村发展的主要因素。目前来看，金融机构商业化经营的要求与农业、农村发展水平还不匹配，这是导致资金流出农村市场的根本原因。自2004年农村税费改革、综合改革以来，尤其是新农村建设战略实施以来，农民增收情况已经有了很大改观，农业发展基本稳定，农村金融生态有所改善，但还不足以引导资金按照市场化原则主动流向农村金融市场。无论是发达农业还是不发达农业，建立一个不需要特殊政策支持的、完全市场化的农村金融体系，基本上是不可能完成的任务。
一、主要国家农村金融支持政策概述及启示
美国是世界上农业发达的国家之一，当然这与其完备的农村金融体系密不可分。美国的农村金融体系包括政策性金融、合作金融、商业金融等组成部分，具有渠道多的特点。按照贷款风险的不同(往往按照贷款的期限、投向等因素划分)，各类金融机构都能参与农村金融市场。政府对农村金融的政策支持体现在以下方面：政府提供创办资金，建立起合作农业信贷系统；合作信贷机构以发行债券的方式从金融市场上直接融资；针对合作金融建立一套监督、控制机制，保证资金用于农业、农村；设立农贷机构，发放政策性、公益性贷款；制定比较完备的专门法律——《联邦农业贷款法案》、《农业信用法案》、《联邦农作物保险法》等；建立比较完备的农业政策性保险体系。
法国建立了“半官半民”的农村合作金融体系，并形成了覆盖全国的经营网络，政府在金融体系中发挥着重要作用。在政策支持方面，主要采取了以下措施：大量的农业补贴；政府对合作金融的控制和管理；通过保费贴补、减免保险机构营业税等，建立完善的农业保险体系。
英国建立了以商业金融为主的农村金融体系，当然这与其银行制度建立较早有关。此外，英国农业收益率并不低于工商业也是重要原因之一。在金融体系的政策支持方面，英国颁布了农业信用法，向农业贷款机构提供无息贷款，以及允许金融机构以贷款为担保发行债券融资。
与美、英、法等国的农业不同，日本的农业具有规模小且分散的特点，并在农协架构的基础上建立了农村合作金融体系，为农民、农户提供金融服务。此外，还设立了专门的农村政策性金融机构。虽然合作金融机构不以盈利为目的，但由于贷款风险较大，该体系的运行依然需要政府的大力支持，其主要措施包括：政府直接投资；合作金融机构存款利率高于商业银行；承担主要的政策性贷款，政府给予贴息；建立存款保险和信用保险制度；农作物强制性保险和保费补贴。
印度建立了覆盖广泛、多层次的农村金融体系。设立专门银行，向农村金融机构提供再贷款服务；建立了存款保险和农业贷款保险制度；要求商业银行在农村设立分支机构或地方农村银行；推行“领头银行”制度，其农业、棉花贷款比例不低于30％；各商业银行借款给农村弱势群体的信贷资金不得少于总量的8％。
以上概述了几个主要国家的农村金融及政策支持情况。我国农业、农村情况与上述国家有着很大差异，但也可从中得到启示：
第一，由于农业天然的弱质性，农村金融体系离不开政策性支持。即使在英国这样农业比较发达的国家，建立了以商业金融为主的农村金融体系，政府对农业贷款业务也给予特殊支持。
第二，有效的农村金融体系的建设必须符合农业发展水平，以及本国农业基本制度和农业经营特点。美国发达的大农场经济，使得农业企业经营风险未必高于工商企业，而在发展现代农业的背景下，农业企业的收益率也基本上与工商企业持平；通过发达的农业保险制度和农产品期货市场，可以较好地锁定农业的自然风险。在此基础上建立的综合性、多渠道的农业金融体系可以较好地实现商业可持续。
第三，政策支持的落脚点是弥合农村金融供给与金融需求之间的期限、风险、收益差距。首先是改善农村融资条件。对农业的直接补贴、农业保险以及发展农产品期货市场，都可以降低农业自然风险、经营风险。其次是降低金融机构的成本和风险，确保其资产收益率。主要措施包括政府拨款、农业贷款保险、提高存款利率、允许其发行债券融资，等等。这些措施都可以降低金融机构的资金成本和经营风险。
第四，金融机构相对分工，合作多于竞争。除英国之外，多数国家的农村金融体系都不是以商业金融为核心。这充分说明，即使在广泛的政策支持基础上，在农村建立一个市场化、竞争性的金融体系也是非常困难的。
二、我国农村金融发展及政策支持情况
(一)我国农业、农村及农村金融体系概况
我国农业具有农户经营规模小、地域分散、区域差异大、整体发展水平较低的特点，农业产业化、规模化、现代化水平低。随着新农村建设战略的实施，在土地承包经营权改革的基础上，部分地区的农业规模化程度有所提高，但在很长时间内，由于我国农村人口多、土地少且分散的固有特点，小规模、分散进行的庭院经济仍是我国农业的主要生产方式。对农业产业化龙头企业的扶持，一定程度上缩短了分散经营的农户与市场之间的距离，但依然难以根本改变农产品生产固有的不稳定特点。
农村税费改革减轻了农民的负担，改善了农户的收支结构，增强了其自有资金积累。家庭经营收入仍是农户收入的主要来源，但近年来工资性收入所占比重不断上升，①职业农民越来越少，青壮年农民往往采取农闲季节外出打工的方式获取工资性收入。区域间农户总体收入水平具有明显差距，同一地区的农户之间由于家庭人员结构等方面的差异，收入水平有扩大的趋势。农村金融需求的结构性特点日益突出。
目前，我国农村金融体系的框架基本清晰，形成了合作金融、政策性金融、商业金融为支柱，村镇银行、贷款公司、资金互助社和小额信贷组织为补充的体系。在这个体系中，农村信用社、村镇银行、贷款公司、资金互助社直接面向农户贷款，其中农信社发放的农户贷款约占全部金融机构的90％；中国农业发展银行主要开展稳定粮棉油价格的农产品流通体系贷款，并参与农业产业化龙头企业的贷款；国家开发银行对农村的贷款主要指向基础设施领域，且最近提出了市场化改革方向，谋求从政策性银行向商业银行转变；②中国农业银行在面向“三农”的总体发展战略中，其经营定位为县域经济，贷款对象主要是龙头企业，但不限于其他工商企业。邮政储蓄银行作为农村吸储的主力，部分资金通过向其他金融机构再融资的方式流回了农村，同时开展小额质押贷款和农户联保贷款业务。③
总体来看，目前的农村金融供给覆盖率低。除村镇银行等新型农村金融机构外，没有专门从事农业、农村贷款的金融组织。农信社的涉农贷款业务占其贷款总额的50％左右，只是在央行支农再贷款的资金支持下，开展农户小额信用贷款和联保贷款。其他金融涉农贷款大多面向农业产业化龙头企业和农村基础设施建设，真正面向农民的很少。资金向农村的流动具有明显的“政策导向”特点，比如央行的支农再贷款，改制中的中国农业银行“面向三农，服务县域经济”经营战略等等。这也充分说明，除少数地区外，当前农村金融生态还不足吸引商业金融进入和合作金融“扎根”，还不具有稳定性和可持续性。
(二)当前我国农村金融体系的政策支持情况
从世界各国来看，有效的农村金融体系的核心在于如何缩小金融供给和需求之间的差异。政府对农村金融的政策支持大致分为两个方面，一是提高需求方的融资能力，改善金融生态；二是降低金融服务供给方的风险和成本，稳定其收益。除以上两类外，我国农村金融体系还包括组织体系的建设。
1.增强农户融资能力，改善农村金融生态。近年来，大致采取了以下措施：第一，通过农村税费改革、综合改革，种粮直补、购置大型农机具等多种财政补贴，增加农民收入，减轻农民负担，增加了农户自有资金，削减了教育、医疗等非生产性融资需求。据有关资料显示，④仅农村税费改革一项，每年可为农民减轻负担1250多亿元；第二，通过信用户、信用村建设，增强了农民的信用意识；第三，改革农地基本制度，推进农地承包经营权依法转让，扶持农业产业龙头企业的发展，提高农业规模化、产业化水平，改善融资需求主体结构；第四，持续按保护价收购粮棉油，锁定主要农产品的市场风险；第五，尝试建立农业保险体系。2004年保监会启动了农业保险，先后有了安信、安华、阳光、国元等四家不同经营模式的专业农业保险公司。2007年对生猪、奶牛养殖进行保费补贴，探索建立主要农产品的政策保险体系；第六，建立农业政策性担保公司，为农业产业化龙头企业、农户贷款提供担保，政府提供财政支持和补贴。
2.降低金融机构贷款成本和经营风险，稳定资产收益率。第一，贷款利率在基准利率的基础上可以上浮100％，以较高的利率覆盖较高的风险。第二，执行低于一般商业金融机构的存款准备金率，央行向农信社发放支农再贷款，推动邮政储蓄银行等金融组织资金批发业务，促使资金回流农村，降低资金成本。第三，减免相关金融机构的营业税和企业所得税，降低经营成本。对于参与试点的中西部地区农村信用社暂免征收企业所得税，对东部地区农村信用社按照其应纳税额减半征收企业所得税，对于改革试点地区农村信用社取得的金融保险业的应税收入按照3％的税率征收营业税。第四，发行专项票据消化农信社历史包袱。截至2007年12月，共完成人民银行专项票据发行16期，对全国2396个县发行了专项票据，共计1656亿元。这些专项票据置换了农村信用社的不良贷款1550亿元，置换了历年亏损挂账303亿元，大大改善了农信社的资产结构，使农信社的不良贷款比从2002年末的36.9％，下降到2007年9月末的9.2％。⑤
3.完善农村金融组织体系建设，增加金融服务供给。第一，放宽农村金融市场准入门槛，允许外资、民营资金进入农村金融市场。截至2007年12月，共设立该类机构24个。⑥第二，鼓励城市金融机构在农村设立分支机构。比如北京农村商业银行在湖北仙桃设立了村镇银行；国家开发银行参与了多个村镇银行的建设。第三，规范民间借贷，提高农民自有资金的使用效率。据了解，央行正在研究拟定《民间借贷规范条例》。
三、进一步完善我国农村金融政策支持体系的建设
在现有农村金融体系架构的基础上，“三农”的多层次、广覆盖的农村金融服务还需要更多政策上的支持。只有建立起较为完备的政策支持体系，才能从根本上保证农村金融体系的稳定运行和可持续发展。
(一)采取措施增加支农资金总规模。目前，直接面向农户的支农资金主要来自央行的支农再贷款，按照市场化运行的商业资金极为有限。中国人民银行自1999年开始办理支农再贷款业务。数据显示，截至2006年12月末，对全国农村信用社累计发放支农再贷款达1.1万亿元。这也充分说明，就资金来源而言，政策性金融而不是合作金融实际上承担着农户小额贷款的主要任务。
在加快农村资金市场化建设的同时，有必要采取更加积极的行政手段增加农村资金总规模。继续加强邮政储蓄资金向农村投放制度，在现有的通过大额协议存款向农发行、农村信用社进行资金批发的基础上，明确规定邮政储蓄银行在农村地区吸收的存款，必须按照一定的比例向农信社、村镇银行等直接面向农户的金融组织提供协议存款，将来自农村的资金尽量流回农村。允许经营状况良好、符合发债要求的农村商业银行、合作银行、信用社可以通过发行金融债券的方式进行融资，进一步降低资金成本。
(二)优化涉农贷款税收减免体系。按照财政部、国家税务总局的有关规定，目前对农村信用社按5％的税率计征营业税；按照新《企业所得税法》以及《关于实施企业所得税过渡优惠政策的通知》的规定，农信社年应纳税所得额在3万元(含3万元)以下的，按18％的税率征收企业所得税；年应纳税所得额在3万元以上、10万元(含10万元)以下的，可以按照25％的税率征收企业所得税。同时，对国家级贫困县农信社暂免征收企业所得税。
改变现有的按机构进行税收减免的政策，改按贷款业务进行减免。无论何种金融机构，只要是直接面向农户的小额贷款业务，在计算企业所得税时全额减免，鼓励所有金融机构参与农村金融市场。对农业产业化龙头企业直接贷款，以及邮政储蓄银行、农发行对农村金融组织的批发贷款获得的利息收入，按照一定的比例减免企业所得税。
(三)建立涉农贷款政策性保险体系，分散贷款风险。由于我国农村地区差异很大，涉农贷款在不同的地区具有不同的风险。在加强业务稽核、避免农村金融机构道德风险和逆向选择行为的基础上，建立涉农贷款政策性保险体系，集中贷款风险补偿资金，加强对涉农贷款风险的管理，提高农村金融机构的抗风险能力，防止风险的累积，将风险的处置常态化。涉农贷款保险费用可以采取“财政补贴一点，金融机构和贷款农户承担一点”的办法筹集。
(四)继续加强农户、农村融资能力的建设工作。在试点的基础上，通过降低农业保险市场进入门槛，以及对其他保险公司开展农产品保险业务减免税收的方式，尽快建立起政策性农业保险体系，降低农业风险。建立农民增收、减负的长效机制，从根本上改善农户的财务状况，增强其自有资金和融资能力。重视对贫困农户融资能力的培养。加强财政资金、公益性资金的小额信贷扶贫工作，在其财务状况改善的基础上，使这一部分原本不具备市场化融资能力的农户，能够进入正常的金融市场。加快新型农村金融机构的建设，在符合要求的情况下，将公益类小额贷款组织改造为村镇银行或贷款公司。
世界各国农村金融发展历史表明，即使在农业和金融业发达的国家或地区，可持续发展的普惠型农村金融体系的存在和发展都离不开相应政策的大力支持。与世界其他各国相比，我国农业发展存在农业人口多、人均耕地少、区域差距大等特点，这也决定了农村金融体系的运行会面临更加复杂的情况。在现有农村金融体系的架构之下，通过政策创新，构建农村金融的政策支持体系，才能较好地解决当前“三农”资金短缺的问题，才能为多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系建设奠定政策基础。
注释：
①国务院发展研究中心课题组：《走进全国2749个村庄》，《改革内参》2007年第32期。
②2008年2月18日，新华网报道。
③国家邮政储蓄银行网站。
④《农村税费改革取得成效 农村综合改革稳步推进》，经济日报，2007年12月21日第五版。
⑤中国人民银行行长助理易纲在2007年12月中国农村金融论坛上的报告。
⑥中国银监会合作部主任臧景范在2007年12月中国农村金融论坛上的报告。
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