农业外资项目引进、实施、运营的经济分析*，本文主要内容关键词为：经济分析论文,外资项目论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文把农业外资项目分为引进、实施、运营三个阶段，分别就此作了分析与探讨。
关键词 农业外资 影响因素 经济分析
1 农业引进外资与利用形式分析
改革开放以来，我国利用外资工作取得了巨大成就。相比之下，农业利用外资所占比重较低。1991年，涉农部门（农业部、林业部、中国农业银行）实际利用外资额3.2亿美元， 仅占各部门实际利用外资总额的6.6%（见《1992年中国经济年鉴》第890页）。我国农业利用外资的渠道和形式主要是国际多边机构与政府双边机构的贷款和援助以及外商直接投资。农业外资的来源渠道不同，其投资规模和投资项目也表现出明显的差异。
国际多边机构的投资和援助一般规模较大，并且多属于综合性发展项目；政府双边贷款和援助的总体规模与项目平均规模明显小于国际多边机构，所涉及的项目大多是专业性的；外商直接投资，虽然项目较多，但平均规模小，大多涉及农产品加工领域。1992—1993年签订的农业外资外援项目，协议额超过1亿美元的1个，系世界银行“支持服务项目”；协议额超过1000万美元的项目6个，全部为国际多边机构的投资， 其中联合国世界粮食计划署就占4个，其投资领域涉及农业综合发展、 农业和基础设施发展、水土保持工程和农业开发以及贫困地区农业发展。政府双边机构的外资外援项目9个，协议额超过100万美元的项目4 个，投资项目有饲料厂、一体化养鸡场、农药鉴定、粮食增产援助项目。外商直接投资规模平均每个项目远低于100万美元（见1993 年《中国农业年鉴》第479页、1994年《中国农业年鉴》第578页）。
决定农业利用外资规模和形式的因素是多方面的，并且不同来源渠道的农业外资引进也具有不同的约束条件。但主要是农业外资需求与农业外资供给两个基本影响因素。
1.1 农业外资需求分析
从总体上说，我国是一个资金短缺特别是农业资金供给不足的国家，但这并不特别表明农业对投资有旺盛的需求。将一般理念意义上的投资需求转化为现实的投资需求应以理想的投资效益作支撑。然而，由于农业的产业特点所决定，农业比较利益低，农业投资不仅建设周期长，而且使用效益差，导致国内农业投资主体“非农化”倾向日趋严重。农业在利用外资上也是这样，相对缺乏利益上的直接驱动，政府对农业投资特别是对农业利用外资的认识和重视程度，往往成为农业外资需求的主导因素。因此，农业对外资的需求在很大程度上表现为一种政府行为，并具有自己的特别需求：①条件优惠，具体表现为对国际多边机构和政府双边机构的优惠贷款和援助有较旺盛的需求，而商业贷款则几乎没有什么需求拉动；②政府组织，也就是得政府出面借贷；③外商直接投资领域相对狭窄，仅限于农产品加工等特别的环节和一些具有地缘优势的特别项目上。
1.2 农业外资供给分析
从发展中国家和我国农业利用外资的历史和现实看，非商业性融资特别是国际多边机构融资始终占主体地位，其中以世界银行的作用较突出。1993年我国农业外资外援协议额为17755万美元， 其中世界银行占65%。从国际多边机构、政府双边机构为农业融资，不仅受国际多边机构资金供给的影响，同时也与一国的地位和政府对农业外资的引进政策密切相关。
首先，从国际多边机构融资，一般都有严格的约束条件。农业项目不仅需要符合国际多边机构的贷款方向和贷款政策，而且项目开发条件也必须符合其制度要求。比如世界银行的贷款须与特定的工程项目相联系，工程项目须经世界银行精心挑选，详细核算，严密监督和系统分析，才能获得外资供给。其次，从国际多边机构、政府双边融资的数量，取决于它们对一国在国际社会和经济发展战略的地位以及经济发展水平的认识。一个国家的内外政策取向、社会经济发展战略与社会经济发展水平等往往成为现实的考虑因素。从总体上说，我国将改革开放作为基本国策和发展社会主义市场经济的基本取向，为农业利用外资规模的扩大创造了良好的环境，且我国农业利用国际多边机构与政府双边的贷款和援助在发展中国家所占的份额很低，不足3%， 这显然也是我国作为一个农业大国的地位不相称的，从而表明我国在获得农业外资供给上是有很大潜力的。但另一方面，政府双边贷款和援助的政治化和商业化倾向也成为我国农业外资供给的限制因素；国际多边机构的优惠性资金特别是援助主要向低收入国家提供，而随着我国社会经济发展水平的迅速提高，利用这种优惠性资金的机会也可能逐渐减少。再者，政府对农业利用外资的政策，也是影响农业外资供给的一个因素。国际多边机构、政府双边机构的优惠贷款和援助一般是与特定项目相联系的，但政府意向特别是政府的外资结构政策、配套资金政策、外资转贷政策等对这些外资外援在不同行业的分配也起着导向作用。总之，项目条件、国际地位和政府政策共同作用于国际多边机构、政府双边机构对农业外资的供给。一个方面受限，就不能形成对农业外资的有效供给。
相比之下，利用外商直接投资，兴办农业“三资企业”，具体约束条件较为单一。在这里，经济回报是外资供给的根本决定因素。因此，沿海地区的农副产品加工业、水产养殖业、饲料工业等可望在吸引外商直接投资上有较大的发展和突破。
2 农业外资项目实施分析
农业外资项目是否得到有效实施，关系重大，成败得失的影响远远超过项目本身。影响农业外资项目实施的因素，除了外资供给者按约履行义务外，项目设计、实施主体、配套资金和信息资源、社会环境等因素是至关重要的。
2.1 项目设计与农业外资项目实施
农业外资项目实施的成功与否，首先是和项目本身所要解决的问题及其性质密切相关。项目所要解决的问题范围越大、数量越多、综合性越强，实施的难度也就越大。而为了争取外资，在进行项目设计时，有一种淡化问题性质的自然偏向。比如单独分析技术问题、经济问题、财务问题、社会问题时头头是道，其可行性、合理性很容易让人们乐于接受，但从内在联系的角度如何在整体上加以把握就显得十分单薄了，一旦进入实施阶段，就会必然增加项目实施的难度。
其次，项目设计目标的正确性、明确性和可接受程度更是一个现实影响因素。一个农业外资项目特别是国际多边机构资助的项目，其实施周期一般不超过五年，但发挥效益和还债的周期却是很长的，一般十几年甚至几十年，所以正确的项目设计目标至关重要。在这里，技术分析与市场分析是个关键。从技术上说，项目应采用成熟的先进技术措施，以尽可能地减少项目投资风险和避免项目的失败。从市场分析的角度说，农业外资项目应符合国民经济发展计划和规划以及农业发展战略的要求，对未来经济形势作出科学判断，以免在农业外资项目开始发挥效益时就为营销不畅问题所困扰。项目设计目标不但要力求正确，而且还应明确、具体。如果主攻目标不明确、不具体，往往形成有限的资源过于分散使用，培育不出农业发展的新的“生长点”。项目目标的可接受程度，不但受经济因素的影响（比如配套资金是否能够落实等），社会、文化、环境方面因素的影响也是举足轻重的。因为人们的传统行为、耕作习惯等在一定条件下也是决定项目成败的重要因素。
再者，项目实施策略也是重要的。在农业外资项目设计中，主体内容是刚性的，但也应给实施主体根据实际情况变化对某些次要的方面以灵活掌握甚至变通的余地。同时，项目实施的程度应力求科学化，不能因为某一因素的制约而影响整体效益的获得。
2.2 实施主体与农业外资项目实施
不同来源渠道的农业外资项目，其实施主体的情况也不尽相同。除外商直接投资项目的实施主体比较单一和利益比较直接外，其他来源渠道的外资项目的实施主体表现得就较为复杂。在这里，健全的管理机构、实施主体的实施、经营或维持项目的能力、实施主体的参与性等对农业外资项目的实施关系重大。
健全的管理机构是农业外资项目特别是国际多边机构资助项目有效实施的组织保证。为了保证项目的有效实施，首先应建立专业性的农业外资项目管理机构，这一管理机构应挂靠在传统职能取向与农业外资项目管理大致相同的部门，以确保上级部门对农业外资项目的管理。其次，农业外资项目管理机构应具备较强的协调能力的拥有必要的权威资源，以便协调关系，使涉及项目的各方能够形成合力并保证信息畅通，避免各项工作脱节。
农业外资项目最终要靠农户、农业生产经营组织以及有关部门来执行，因此，他们实施、经营或维持项目的能力和参与项目实施的积极性是项目有效实施的根本保证。国际多边机构资助的农业项目，一般分布在经济欠发达地区，不仅经济条件差，而且人才缺乏，农业生产者素质相对较低。因此，提高实施主体实施、经营或维持项目的能力除经济的因素外，通过多种形式的培训，提高其素质是十分必要的。农业外资项目要保证农户、某些部门和社会一部分人从项目中受益，这既是利用外资进行农业开发和建设的最终目的，也是提高实施主体参与性的物质基础和保证有偿还外债能力的条件。
2.3 配套资金和信息资源与农业外资项目实施
国内配套资金足额并及时到位，是保证农业外资项目建设进度和质量的基础条件。由于国内农业投资形势严峻，动力不足，使得在农业利用外资项目的配套资金安排上，不但额度不足，而且拖欠严重。为了改变这种状况，根据国内配套资金的来源渠道不同，首先应加强计划管理，配套资金应列入中央和地方的财政计划和银行的信贷计划；其次应将农业外资项目的配套资金与农业发展基金和其他各项支农基金、支农贷款统筹安排使用；再次应强化承诺约束，保证农业外资项目配套资金足额及时到位。
信息资源也是农业外资项目有效实施的必要条件。为了保证信息资源的充足性和信息渠道的畅通，项目实施单位和管理机构必须建立自己的信息系统，并赋邓其相对独立的地位，以便额观、准确、全面、及时地收集、传递和反馈信息。
2.4 社会环境与农业外资项目实施
任何农业外资项目的实施，都要与各种社会因素发生相互作用，受到一定社会环境的影响。国内外政治气候、宏观经济环境、项目区民众的风俗习惯等都会成为农业外资项目有效实施的约束因素。比如经济制裁会影响到外方提供的资金和国外采购的物资及时到位，通货膨胀可能致使项目预算费用偏低，农产品市场价格波动可能危及实施主体的信心和积极性等。因此，有效地实施农业外资项目，不但有赖于在项目设计时正确地把握项目所处环境的一些可变因素，而且一旦发生不测因素，在具体实施时也应能够灵活地加以处置，以尽可能地减少社会环境因素给项目实施带来的冲击和不良影响。
3 农业外资项目运营分析
农业外资项目的引进和利用的目的，是促进自身发展。就外资贷款项目而言，也就是应形成融资——负债——创汇——还债的良性循环或者是融资——负债——增长——还债的良性循环。由于农业利用外资项目的特点所决定，除少数项目可以形成融资——负债——创汇——还债的良性循环外，大多数农业外资项目是以融资——负债——增长——还债的良性循环作为现实追求目标的。但不论哪种情况，一个农业外资项目建设完成后，如何发挥其投资效益，促进农业增长，同时按协议偿还国内外贷款本息，是农业利用外资工作的一个重大课题。
第一，农业外资项目建成后，农业外资项目管理机构的职能和实施主体的行为模式应进行转变。项目管理机构的职能应由原来以协调关系为主逐渐转向以回收资金为主，同时进行技术指导和监测评价工作。就实施主体即项目单位的行为模式来说，则应由原来为立项创造条件和按项目设计进行施工为主转向经营、维护好已建成的项目、提高项目经济效益和履行自己的还款承诺上来。
第二，在整个农业外资项目经济周期内，应做好资金回收与再利用的工作。农业外资项目有长期的投资安排，也有短期投资安排。对于那些短期的投资安排，在项目实施阶段甚至项目实施初期就可以回收部分资金，应充分利用先期回收的这部分资金，或者作为转贷资金用于加强、巩固、扩大农业项目，或者兴办各类经济实体、乡村企业，以提高经济效益，增强项目区经济实力，加快资金滚动和回收步伐。
第三，妥善对待汇率风险，建立偿还贷款基金。利用外资开发农业项目，在整个贷款偿还期内都存在着汇率风险。因为外资贷款是以外币主要是美元结算的，按照国家承担偿还外币，项目单位还本付息时以人民币结算的原则，汇率的全部风险是项目单位承担的。因此，需要建立新的汇率风险分散机制。在这里有两点应予明确：一是政策性汇率风险不应由项目单位全部承担，而应主要由政府承担，以示政府对农业投资的优惠；二是应主要依据农产品价格指数的增长幅度来确定项目单位承担汇率风险的界限，以不断激发项目区群众进行农业开发和建设的积极性。另一方面，项目单位应根据自身的情况，从回收资金或项目所产生的效益当中提取一定比例，有计划地建立偿还贷款基金，既应保证外资贷款的偿还，也应保证国内贷款的偿还。
最后，发展农业“三资”企业，也是我国农业利用外资的一个重要方面。外商直接投资（包括中外合资、中外合作和独资）不形成债务，并能在一定程度上弥补国内资金的不足和带来先进的技术与管理方法，在整个农业利用外资工作中需要给予特别关注。优化投资环境，发展农业“三资”企业，总的原则应是国家对于农业投资的各种优惠政策，也要同样适用于外商投资举办的农业企业；在税收政策上，应照顾外商投资于农业这个特点，给予优惠，比如延长所得税减免年限等。
（收稿：1995年10月18日）
* 本课题是山东省农业厅委托项目《农业利用外资机制研究》。参加人：杨学成、赵洪博、王德春、董继刚、周衍平。