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“行政问责”一词，在我国目前的法律法规中尚未有正式定义。一般而言，是指对不履行或不能正确履行行政义务的行政机关及其工作人员追究其应负责任的行为。在国外，美国学者杰·M·谢菲尔茨(Jay M.Shafritz)主编的《公共行政实用辞典》中将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。[1]对行政官员进行问责尤其是对行政高官进行问责，是现代民主制度的应有之意。这种问责形式在我国的政治生活中已经逐步发展起来，并日趋重要，特别是在近几年的重大事件处置中显现出来。①这是我国政府积极回应社会公众诉求所采取的一项行之有效的措施，对强化政府的责任意识、树立政府的良好形象、提升政府的社会公信度起到了巨大的推进作用。但是，我国行政问责的历史毕竟不长，要充分发挥行政问责应有的社会效应，推进“责任政府”建设，就必须对行政问责进行法律学的研究，以构建起具有中国特色的行政问责制度。本文仅就行政问责的理论基础、责任内涵、实现条件和存在的问题等作一探析，以期为构建统一的行政问责制度抛砖引玉。
一、行政问责的理论基础与宪政依据
行政问责制度是近现代民主政治发展的产物。作为民主政治的基础——主权在民思想，即国家的一切权力属于人民，而人民作为一个整体不可能行使国家公共权力，因而有必要“将权力转移给使用者即被授权的人。”[2]而被授权的人必须对权力的所有者负责，这就是行政问责制度的理论基础。
行政问责制度的发展源于英国的责任内阁制实践。英国是欧洲资本主义发展最快的国家，资产阶级随着经济力量的日益强大，纷纷要求政治上的“平权”，主张以资产阶级民主来对抗封建专制，最终通过资产阶级革命，取得反对封建王权的胜利。1688年《权利法案》的通过，标志着议会权力高于一切的君主立宪制政体在英国确立。它强调主权在人民手中，只有通过民选的议会才是国家最高的权力机关，其他的一切权力都应由议会派生，并向议会负责，政府由议会选举、决定组成，向议会负集体责任。这就是英国责任内阁行政负责制的基本内容，也是人类历史上第一次把行政这一管理国家的重要职能作为从属于议会的权力。然而，当时的英国虽然确立了责任内阁负责制，但“负责”的涵义并不明确，君主制仍然是英国的宪法制度，内阁会议仍由国王主持，国王还拥有很大的行政权——外交、宣战、讲和、统治殖民地。议会名义上虽然已拥有至高无上的权力，但因其不能经常开会，实际上还不能控制内阁，这种现象直到18世纪中叶才逐步改变，最终形成了议会“问责”政府的能力。洛克在1689年的《政府论》一书中指出：最好的政府形式就是由民选议会掌握最高权力的政府，以此为出发点，认为“三权”(立法权、行政权、对外权)中，立法权处于最高的地位。洛克的分权思想与英国的宪政实践，对孟德斯鸠的分权理论产生了深刻的影响。孟德斯鸠明确地将国家权力分为平等的立法权、行政权、司法权。三权的性质、功能不同，不能互相逾越或替代，而应相互牵制与均衡，以达到“以权力制约权力”，防止权力滥用的目的。这就将行政权的“权力与责任”关系推向一个新的高度。正因为行政权不同于立法权、司法权，所以行政既要讲究制约，又要讲究效率。立法上的反复与拖延是慎重的表现；司法上繁琐的“正当法律程序”是维护司法独立所必需；而行政主要是执行法律的行为，就需要迅速、及时。孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中有句精辟的名言“行政贵乎迅速，与其托付于多人，不如托付于一人”，[3]卢梭虽然不主张分权，但他还是认为政府的活动“负责人越多，处理事务越慢，最活跃的政府是一个唯一的人的政府。”[4]正是在这种分权和行政个人负责的思想影响下，1787年美国联邦宪法的制定者才果敢地将行政大权交于总统个人行使，同时，议会、司法可以依照职权并按法定程序向总统问责。
从上述英国的责任内阁制和美国的总统负责制的产生过程中，我们可以看出，行政问责是资产阶级的主权在民思想的必然要求，也是资产阶级责任政府的基本内涵。应当说上述的问责属于国家体制范畴上的最高层次的“问责”，而非一般意义的政府行政行为的问责。
随着现代民主制度的深层次发展，行政问责在行政机关的管理活动中不断得到强化。政府行政功能的本身就是执行那些已经上升为国家意志的法律，要求行使管理职责的行政官员严格依照法律对国家和社会事务进行组织与管理。由主权在民思想基础上构建起来的责任政府引申出了行政管理中授权与委托的法律关系，行政官员责任源于授权过程，委托人(公民)为代理人(行政机关及官员)提供资源或授权，要求代理人提供物有所值的服务或限制其作出某些行为。[5]传统的授权与委托的理论伴随着责任政府的理念递进而不断得到充实，要求行政管理应以公共利益为导向，使行政机关的工作不断适应生态环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，使管理朝着规范、有序、高效的目标发展，这一方面意味着行政活动必须符合公民的利益和意愿，行政过程公开，接受公民的监督，另一方面也方便了公民参与公共行政，参与行政决策。因此，行政权力必须建于民主意志之上，置于社会监督之下。行政问责即是延伸政府责任，保证行政机关正常运行，遏制腐败，保障公众利益的具体形式。
我国是一个社会主义国家，实行的是议行合一的人民代表大会制度，所以，行政问责的思想基础和宪政依据完全不同于资本主义制度。按照马克思主义理论，只有真正基于人民选举产生的政府才能实现人民主权，人们通过各种有效的方式实现对行政行为的监督，保证行政权的合法行使，保证自己的合法权益不受非法侵犯。这是我国社会主义国家实行行政问责的理论基础。我国1982年宪法第1条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法第27条规定：“一切国家机关实行精简原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”考虑到行政工作的特点，宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第105条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”上述宪法规定包含了三方面的内容：第一，国家的一切权力是属于人民的，行政机关享有的管理国家和社会事务的权力来源于人民代表大会的依法授权，行政机关行使行政权力的行为必须对人民负责；第二，行政机关实行行政首长负责制，行政首长对职权管辖范围内的重大事务有最终的决定权，并承担由此所产生的政治责任和法律责任。通过行政首长的负责，最终实现行政机关对人民代表大会的负责；第三，一切行政机关都必须实行责任制，行政机关行使行政权力的活动必须与行政责任挂钩，不履行或不依法履行职责的行为必须承担相应的行政责任。这是我国实行行政问责的宪政依据。
从行政机关的层面上说，行政问责是权、责的统一。“权力天然具有私人性和膨胀性，如果没有相应的责任承担机制，就可能出现权力向私人化过渡，并且膨胀异化的结果。我国政府官员经过授权拥有公共权力，必须接受监督并负有责任。”[6]只有这样，才能促使行政机关承担起在社会政治经济发展中的责任，督促各级官员更为科学、合理、民主地行使权力。[7]
总之，行政问责作为一项重要的事后监督制度，是一项超越传统管理方式的新型民主制度，是维护现代政府信用的重要制度。它可以在一定程度上促使政府及其工作人员更负责、更科学地行使人民赋予的职权，使“人民政府”为人民服务的宗旨得到实现。并且，从某种意义上说，实施问责制度也是行政管理与国际接轨的需要。
二、行政问责的“责任”基本内容
行政问责重在“责”，那么“责任”的内容有哪些呢？依照目前我国的有关法律制度，结合现有的行政问责理论与实践，我们可以把行政问责中规制的“责任”内容，概括为以下三个方面：
1.政治责任。也叫宪法责任。它是指行政机关及其工作人员因行使行政权不当，依照宪法规定而应当承担的责任。这种责任一般是由行政首长首先来承担的。在政党政治比较发达的国家，中央行政首长往往是政党领袖，首长的行为直接关系到政党的利益，可能影响到国家的政治生活。在我国，行政机关的首长往往是共产党员，其行为直接关系到党的形象与威望，关系到国家民主法制建设，甚至可能直接影响人民民主专政的国家政权。所以，各国都在宪法中规定了行政首长应当承担的政治责任。
2.领导责任。问责制的目的是要责任与权力对等，每一个责任主体各负其责。只有责任到位，才能使问责制起到应有的作用。依照我国宪法的规定，中央和地方各级国家行政机关实行行政首长负责制，行政首长不仅对职权范围内的事务有完全的决定权，而且也应该承担由此所产生的各种责任。所以行政问责中，除了政治责任外，还有行政首长的领导责任。
3.法律责任。是指法律规定的有责主体即行政机关工作人员包括行政官员因违反法定职责而由专门的国家机关依法追究或主动承担的否定性法律后果。无论是行政首长还是一般公务员，都必须对自己违反法律规范、没有履行相应职责的行为负相应的法律责任，这种责任包括行政责任、民事责任、刑事责任。
4.道义责任。是指行政机关及其工作人员依法行使行政权给相对人造成损失后，出于道德和良心的考虑，对受损害的相对人所承担的一种责任。这种责任不同于法律责任、政治责任和领导责任，是一种不具有强制性的责任。由于行政机关的权力源自人民的授权，所以，在行使行政权力的过程中，必须考虑人民的利益，对人民负责，如果因为自己的行为给相对人造成损失的，虽然法律没有规定相应的责任，但行为人必须承担道义上的责任，以弥补对相对人造成的损失。
三、实现行政问责的基本条件
行政问责是一项重要的民主政治制度，在我国这样一个有着两千多年封建专制传统、“官本位”思想根深蒂固的国家，要实现这一制度，需要一个较长的过程。为加快推进责任政府的建设，更好地实现行政问责，有必要对行政问责的实现条件进行分析探讨。
1.实现行政问责的前提条件
首先要坚持和改善党的领导。要问责，先必须明确职责，没有明确的职责，问责制就会成为一种摆设，而且使权责不能统一。在我国，目前重要的是党政之间的职责划分。共产党作为执政党，在我国的政治生活中有着任何其他政治组织不可替代的地位，宪法的序言中也明确规定了坚持党的领导是宪法的重要原则。所以，行政问责必须坚持党的领导。
其次要实行政务公开。行政机关的权力源自人民的授权，行政权的行使必须考虑人民的利益，对人民负责。行政机关要对人民负责，首先必须要让人民知道行政机关的职权与职责，行政机关在做什么、如何做。如果人民不知情，就无法知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，从而也就无法追究相应的违法行为、失职行为、渎职行为的责任。只有政府工作增加了透明度，实行了政务公开，才能把政府及其工作人员的活动置于人民群众的监督之下，才能对各种违法行为、行政不作为、执法不力等进行问责。日前我国公布了《政府信息公开条例》，对公开的内容、方式以及不公开的责任做了规定，这对推进行政问责将起到积极的作用。
2.实现行政问责的外在条件
首先要构筑起行政首长的“核心”地位。行政问责的对象是行政官员，而且最具代表性的问责对象应当是行政首长。目前我国的行政问责就是体现在对行政首长的问责上。从实际情况看，行政首长地位特殊，“位高权重”，问责乃理所当然，但行政首长的权力存在有名不符实的缺陷，与权责一致原则的要求有一定的差距。因此，要实施行政首长问责，必须构筑起行政首长事实上的“核心”地位，保障行政首长享有高度的行政权力，特别是人事上的权力。
其次要建立健全各种监督机制。行政问责既是一种民主的制度，也是一种负责的制度。行政机关经过人民的授权，拥有了法定的行政权力。要使行政权的行使能够对人民负责，那么，必须在权力的运作过程中建立起一套合理的监督机制。
第一，健全国家权力机关的监督机制。对行政机关实行监督，这是宪法赋予权力机关的一项重要职责。权力机关对行政机关的监督特别是行政首长的监督，主要通过四种途径：一是通过与党组织一起，按照干部的“四化”要求将那些素质好、水平高、能力强的人推荐到行政首长的职位上，实现用人上的监督；二是通过对政府行使质询权，促使政府对某些问题引起重视，并迅速改进，实现行政管理的过程监督。三是通过法定程序，依法对具有罢免、辞职法定情形之一的行政首长实行罢免、辞职，实现问责上的监督。四是运用人大对同级政府的财政预决算的审批权，实行财政监督。
第二，健全行政审计监督机制。根据1982年宪法和国家《审计法》的规定，国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。审计机关依法独立行使审计监督权，对国务院各部门和地方人民政府、国家财政金融机构、国有企事业单位以及其他国有资产的单位的财政、财务收支及其经济效益进行审计监督。由于审计机关设立在各级政府之内，而且要受同级政府的领导，这就带有“自己监督自己”的味道。有学者曾说“自己监督自己等于没有监督”。所以，要使审计机关能够真正发挥监督的作用，必须转变审计机制，将审计机关归口到人大常委会领导之下，这样既提高了审计机关的地位，保证其能够真正独立地行使审计权，又增加了人大对专门经济问题的管理和监督。
第三，健全司法监督机制。在我国，司法机关对行政机关的监督一般是通过行政诉讼来实现的，即人民法院通过对具体行政案件的审判，来确定行政机关的行政行为是否合法、适当，从而监督行机关依法行政，维护行政法治。这种司法监督由于局限于对具体行政行为的监督，而且还必须由直接的相对人提起诉讼，法院才受理，所以无法对目前行政管理中存在的行政不作为、执法不力等行为进行问责。要实现行政问责，使问责到位，必须健全司法监督机制，在现有行政诉讼的基础上，建立起行政公益诉讼和宪法诉讼，明确行政公益诉讼和宪法诉讼的受案范围、提起诉讼的主体等内容，多渠道实现对行政机关及其工作人员(包括行政首长)的问责。
四、行政问责实践中存在的几个问题
近几年来，我国的行政问责在一些重大事件的处置中得到显现，并引起了全社会的关注。我们可以发现，在现有的行政问责中，问责对象既有省部级高官，也有县处级领导，既有行政官员也有党委书记；问责的理由，有的是抗击疫情不力，有的是重大事故发生后不能够及时采取有效措施致使事态扩大，有的是违法行政(违法拆迁)，也有的是管理不善等；所问之责中，既有免职、撤职，也有党纪政纪处分等；问责程序也形式各异、步骤不一。[8]在我国一些地方如重庆市、天津市、浙江省、长沙市等颁布的有关行政责任追究的规定和办法中，有关的责任追究主体和责任追究范围并不统一，责任追究程序也不规范，使行政问责在一定程度上失去应有的公平和公正，责任追究的结果难以达到应有的效果。现就目前行政问责实践中存在的几个主要问题作一分析：
1.行政问责的主体问题
行政问责究竟由谁来“问”？理论界争论较多，有的主张应该由同级人大来进行问责，有的主张应该由监察部门来进行问责，也有的主张应该由上级主管部门来进行问责。实践中公之于众的“问责”主体主要是那些被问责者的上级组织。问责主体直接影响到问责的效果，合适的问责主体会促进问责，使问责真正到位。监察部门、上级主管部门、同级人大依照不同的法律都有权进行监督，但监督毕竟不同于问责，而且由上述三个主体进行问责，会带来一些弊端，如果由“同体”即上级行政主管部门或行政监察部门进行问责，虽然问责效率较高，但因为是“同体”，所以问责的力度和问责的公正性会受到一定影响；如果由“异体”即同级人大进行问责，问责的公正性能够得到保障，但是，人大毕竟肩负着非常繁重的立法、监督等任务，不可能有很多的时间和精力投入行政问责工作，从而可能导致该问的“责”不问，使问责流于形式。笔者认为要解决行政问责的主体，首先必须明确一点，即不同的问责对象应该是由不同的主体来问责。按照一般的行政管理体制，问责对象向谁负责，就应该由谁来问责。实践中，问责对象既有省部级高官，也有县处级领导，既有行政官员也有党委书记，既有正职，也有副职等等。但是，根据行政问责的理论，行政问责的对象只能是行政官员，而且是具有政治意义职位的官员。政治意义职位的官员在我国现行的政治体制下是指由各级人民代表大会及其常委会选举或决定任命的官员，对这些官员实行问责，足以起到惩治与教育的作用，可以实现问责的目标。
按照上述“向谁负责，由谁问责”的原则，在明确了问责对象范围后，问责主体自然也就确定了。通过立法确定行政问责的主体构成、问责主体的职权与职责。
2.行政问责的范围问题
行政问责的范围是指行政问责对象的行为或方式受到责任追究的范围，有些学者称之为问责标准。[9]从理论上说，问责对象的一切违反法律与道德的行为都应受到问责，包括行政官员个人决策失误造成国家、集体财产重大损失的行为，行政不作为、行政监管不力、行政违法等各种影响行政效能、侵害公共利益、损害行政相对人合法权益的行为；也包括行政官员集体决策、管理、执行中出现的重大失误承担直接责任或连带责任，同时也要对影响政府声誉、信念、形象的行为承担责任。换言之，被问责的行为既可能是违法行为，也可能是不当的行为；既可能是作为，也可能是不作为；既可能是集体行为，也可能是个人行为；既可能是直接责任，也可能是间接责任。如果在这样宽泛的范围中问责，实际上就失去了问责应有的民主政治行为的意义。从行政问责的可行性来看，需要由国家权力机关为问责对象设定一个坐标，用以指引行政工作人员工作的方向，同时为问责主体提供启动问责的依据，在香港，特区政府为解决问责对象的标准问题，专门制定了《问责主要官员守则》。当前，我国尚未有法定的问责范围，行政问责基本上局限于重大责任事故以及重大的影响社会民生的事件，如在安徽阜阳劣质奶粉事件中，市长、副市长等被问责的原因是“对劣质婴儿奶粉”事件严重失察、食品安全监管工作不到位；又如对吉林市市长、海宁市市长的问责则是因重大火灾事故，等等。这种问责范围与责任政府中的“责任”比较，是极不相应的，既不利于推进我国民主政治制度的建设，也不利于制约国家行政机关依法行使职权与职责。笔者认为，行政问责范围的确定应该考虑问责的目的和具体的国情。目前，我国的行政问责范围可以包括以下四方面：第一，问责对象的行为严重危及公民人身财产安全。这些行为是因为管理或处置不当给公民的生命健康、人身安全造成或可能造成侵害，如对SAIRS疫情防治不力、因管理不到位导致严重污染事件发生等；第二，问责对象的行为具有重大的负面政治影响。这些行为是指能够引起或可能引起不利于政治稳定、民族团结、国家安定、地区安宁，如引起民族之间冲突、地区之间械斗等等；第三，问责对象的行为造成了重大财产损失的后果。这些行为是指决策随意、管理混乱造成了不应有的公共财产的损失，如随意上项目，搞豆腐渣工程，任意搞投机，造成财产损失；第四，问责对象的行为违反公认的道德准则或科学常理，严重损害政府社会形象。这些行为是指问责对象个人道德低下、行为粗俗、知识浅陋，等等。
3.行政问责的程序问题
行政问责的程序是指问责的顺序、方式和手段的总称，即指按照一定的顺序、方式和步骤作出问责决定的过程。问责程序是保证问责活动规范有序运行的工具，在整个问责活动中有着十分重要的作用。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量。[10]在我国当前所谓的“问责风暴”实践中，虽然已有一定的实体法律规范及相当数量的党的纪律规范作支撑，但仍缺乏统一的具有法律效力的问责程序。在安徽阜阳劣质奶粉事件中，启动问责的主体是国家监察部，问责的对象是分管工商工作的副市长，所问“责任”是责令辞职，但社会公众对问责程序一概不知。又如国家环保总局原局长解振华的辞职案中，从见诸报端的消息来看，完全是解振华主动地向党中央、国务院辞去环保总局局长一职，也没有发现有任何的程序性的问责过程。行政问责，如果离开程序特别是具有法律意义的程序，那么也就失去了应有的严肃性，最终也会失去应有的民主法治的时代内涵。为此，在问责程序问题上，要坚持两条原则：一是问责程序化。即任何问责从启动问责到听证、裁决及救济必须要有一套规则。法制社会的国家公权力不再是游离于责任与法律之外的强权，而是受到程序严格约束的一种力量，程序公正是现代社会的公正追求。要实现行政问责的公正，就必须规范问责的程序。二是问责程序法制化。即将制约、规范问责活动的程序上升为法律规范。由于问责活动具有浓厚的政治色彩，属于国家的政治活动，所以只有将问责的程序转化为法律规范，才能使问责活动具有国家性质，而非一时一地的个别人的活动。对于问责程序的法制化，有学者提出应制定一部统一的《行政问责法》来规范、调整问责活动，这不失为一个很好的建议。当然，《行政问责法》的构建，并不是一蹴而就的，但是，各地出台的有关行政问责的地方性法规和地方政府规章以及相应的行政问责实践将为国家的问责立法提供有益的借鉴和尝试。
注释：
①较早的例子有1980年因“渤海2号”沉船事故免除原石油部部长，近年来如2003年非典时期前卫生部部长张文康、前北京市市长孟学农被免职，之后，吉林市原市长刚占标、浙江海宁市原市长张仁贵等引咎辞职，2005年国家环保总局原局长解振华等引咎辞职等。
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