民告官：中国的现状、困惑与改革——广西、宁夏两区行政诉讼法——实施5周年实况调查分析，本文主要内容关键词为：行政诉讼法论文,宁夏论文,广西论文,实况论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日公布、1990年10月1日起实施）是一部“民告官”的法律，它的通过和颁布， 结束了我国自秦汉以来儒法两派关于“人治”和“法治”的虚妄之争，也第一次以可操作性的法律宣布“内无分权制衡机制、外无人民对政府控制”的局面从此成为历史。“行诉法”是我国法制史、政治史上的里程碑，是旧传统的死亡和新观念诞生的分水岭。7年前， 该法的出台即引起了国际舆论的关注，西方行政学家称之为中国第一部可操作性的人权法案，是一部难得的良法。国内各界人士，全国各级法院和政府机构对它寄予厚望。
“行诉法”果真能不负众望？
本文通过对广西、宁夏两个自治区的实况调查，用一套详尽的数据和典型、真实的案例向您展示一幅中国“民告官”的生动图象：沉痛的遗憾、无限的希望和无尽的启示。文章从被采访者（法官、律师和原告）的角度，用一种最直观的、最通俗的、甚至是口语化的语言揭示“民告官”的现状与困惑。诸多的问题，问题背后的政治、文化和哲理的分析留待人们去思考。广西和宁夏是全中国的缩影。5年多来， “民告官”在这两区的喜悦与失望、经验与教训、困惑与希望是全国其他省、市、自治区所共同经历和面临的。
1.宁夏回族自治区
①1990—1995年6月全区共受理一审行政案件529件。以1990年指数为1计算，1990—1994年的年收案总数比值为：1:1:2:1.32:1.14:1.36。
②审结512件，结案率为97%。二审、审判监督案件165件， 结案158件，结案率为96%。
③在已结案件中，判决撤销和变更具体行政行为的有149件， 占总数29.1%；判决维持具体行政行为的146件，占总数的27.7%； 撤诉217件，占总数的43.2%。
④自治区高级法院在92、93、94年度依法提审下级法院发生法律效力的行政案件11件，占总数的2.2%。其中判决维持原判的3件，占提审数的27.3%；改判的8件，占72.2%。
⑤在受理一审行政案件中，土地案件182件，占34.4%； 治安案件138件，占26.1%；城建案件38件，占7.2%；食品卫生案件20件，占3 .8%；工商案件17宗，占3.2%；交通运输案件12件，占2.3%；林业案件10件，占1.9%；税务案件5件，占0.9%；其他107件，占20.2%。从已审结的行政案件看，土地、治安、城建方面的案件较多，案件的类型明显增加，已由过去的几种增加到30多种。
⑥某市中级法院1990—1994年共受理上诉行政案件37件，其中维持原判18件，占47%；改判11件，占30%；发回重审8件，占23%。
⑦某市城区法院1990—1995年6月共受理一审行政案件34件，90 —94年分别为4件、6件、4件、9件、8件， 其中判决撤销和变更具体行政行为的12件，占35%；判决维持的11件，占32%；撤诉11件，占32.5%。与一审民事案件总数比较，前者约占后者的6%。
⑧根据最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，行政机关申请执行的案件由执行庭执行，因此宁夏区各级法院行政庭都不受理相关案件。
⑨全区共有行政庭27个，90—94年每庭平均受理行政案件3.5件，行政案件增幅小，各地各级法院受案数不平衡。
⑩按人口比例计算，宁夏（人口500 万左右）的受案数与全国平均水平大体持平。
2.广西壮族自治区
①1990年10月1日—1995 年6 月30 日， 全区共受理一审行政案件6486件，审结6144件；受理二审行政案件1925件，审结1843件；受理审判监督行政案件288件，审结266件。结案率分别为94.7%、95.7 %、 93.5%。
②在审结的一审行政案件中，判决维持具体行政行为的2254件， 占结案数的36.7%；撤销、部分撤销和变更具体行政行为的有1428件， 占结案数的23.2%；原告撤诉的有2010件，占结案数的32.7%， 其中因被告行政机关改变被诉具体行政行为而引起撤诉的有946件；驳回起诉的有259件，占结案数的4.2%；作其他处理的有193件，占结案数的3.2%。
宁夏全区1990－1995年6 月份一审行政案件受案数比较
③受理案件的类型包括治安、土地、林业、工商、侵犯经营自主权等30多种，其中自然资源的确权案件3900多件，约占总量的61%。
④行政案件约占全区四大类案件（刑事、民事、经济、 行政）的2%。
⑤行政案件受案数呈上升趋势，但增长缓慢，不稳定，也不很平衡。各地、市法院的受案数也极不均衡。
⑥在所受理的一审案件中，调解结案的比例大，占总量的32.7%。1995年上半年由于调解而申请撤诉的高达42.6%。
⑦全区93、94年共受理一审行政案件2820件，结案2735件，结案率97%；判决变更和撤销、部分撤销被诉具体行政行为的有739件， 占结案数的27%；判决维持的有875件，占32%； 撤诉及作其他处理的1121件，占41%。
⑧自治区高级法院93、94年度审理上诉案件和依法提审下级法院发生法律效力的行政案件112件，约占总数的4%，其中维持原判81件，改判26件，发回重审5件，分别占72%、23%、5%。
广西全区1990—1995年6月份一审行政案件受案数比较
3.行政庭建设概况
①宁夏回族自治区共有29个法院（其中4个中级法院），建立行政审判庭的27个，同执行庭合在一起，一套人马，两块牌子的2个。 目前全区共有行政审判人员71人，平均每个行政庭2.4人， 行政审判队伍数量少，素质较低，不稳定。很多法院无法组成合议庭，开庭时常借调其他审判人员。现有人员近3年来变动较大。从89年11 月举办“行诉法”培训班以来，大约有一半学员（法官）被调搞其他工作；新来的人员也没有系统地进行过行政法专门培训，对行政审判工作不熟悉，基本上都是边学边干。有相当部分法院领导由于行政案件少，对这项工作很不重视，把行政审判干部抽到其他庭室帮忙。有的行政庭甚至长期关门，无人过问。宁夏区4个中级法院，除石嘴山市中级法院行政庭配备4人外，银川、银南、固原3个中级法院行政庭都不能组成合议庭。 区高级法院行政庭专任审判员也只有3人。更值得注意的是， 各级法院把岗位责任同工资、奖金相挂勾，由于行政案件少，审理难度大，全年每个审判人员审理案件完成不了规定任务，年终被扣罚奖金，使相当一部分行政审判干部不安心于本职工作，行政法官“下海”、转行现象严重。
②广西全区104个基层法院、14个中级法院、 区高级法院均在行政诉讼法生效前4个月设立了行政审判庭，目前有行政审判员、 助理审判员、书记员508名，平均每庭4.2名，大部分法院已按最高人民法院的要求配备了行政审判干部。
4.总结
①行政诉讼基本走上正轨并开创了局面，“依法行政”的观念渐入人心。广西和宁夏两区各级法院在这5 年里都依法积极大胆地审理了一批行政案件，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，同时也维护和监督行政机关依法行政。有相当一批案件在社会上有很大的反响，办案阻力大，人民法院公正和及时的审判赢得了人民的尊重和信赖。
②5年实践，培养了一批熟悉业务、 理论精深并具有正直品格和献身精神的行政法官。笔者每走访一个法院，都真切地感受到行政诉讼制度在我们这样一个国家施行的困难与希望。
③积累了一定的行政审判经验，为行政诉讼制度的进一步完善和发展奠定了实践基础。
④5年实践，也暴露了不少问题。从上述调查材料不难发现， 几年来，行政案件增长速度缓慢，甚至出现滑坡，各级、各地法院发展很不平衡。总体上看，行政案件少，告状难，审理难，执行也难，有相当数量的公民不愿告，不会告，不敢告，不能告。
二、“行诉法”实施存在的主要问题及原因
（一）告状难
1.不愿告，不敢告。“官贵民贱”、“民不告官”、“官官相护”等观念在中国老百姓脑海中仍然根深蒂固。现实也告诉人们，同政府打官司赢不了；即便赢了，也仍在政府管辖之下，“孙猴子”难逃“如来佛”的手心，可谓“赢一场官司，输一辈子”。南宁市城区一小贩状告工商局，“讨回一个说法”，走出法庭，便自动转行了。银川市城区某个体工商户，被工商机关多次乱罚款，明知其违法，也不敢提起诉讼。笔者问及此事，他自有一套市民哲理：“越告越厉害，告状还不如请吃呢。请吃了几顿饭，就不再罚了。告状耗神费力又花钱，最后还不是把上司得罪了。”银川市城区法院行政庭尚京庭长告诉笔者，该区食品卫生行政处罚案件每月不下400件，可从没人起诉过。 我随便请教一位餐馆老板，回答很干脆：“要告，除非你本行干腻了。”民告官，即使赢了，仍不能解决后顾之忧。行政机关的“回马枪”很厉害，法院对此也无能为力。
2.不能告。有个别行政机关，为了不当被告，作出具体行政行为时违反法定程序，作出决定时不通知相对人，不告知申请复议权、起诉权，使相对人逾期不能起诉。
3.被非法剥夺诉权。从广西、宁夏两区的调查情况看，在大量治安行政案件尤其是收容审查案件中，不少原告走向法院之路充满艰辛和苦涩，他们之中很多人事实上被限制甚至被剥夺了诉权。有些公安机关作出收容审查行为时，不履行合法手续，不作书面裁决，秘密关押，不告知家属，不让家属、律师和被收审人会面等。
4.告状无门。有些行政庭形同虚设，法官配备严重不足（如上述）。不少人还常被调到其他庭“帮忙”，或者被摊派到政府部门去搞计生之类的工作，“公堂”无人过问。值得注意的是，有的行政庭目前还未挂牌，办公电话也从不公布。
（二）受理难
1.有些法院怕得罪有关的党政领导和被诉行政机关，怕受案后难以审理，因此对原告的起诉，该受理的不敢受理。目前许多行政案件都由主管院长签字立案，签字前忘不了向有关党政领导“请示”一番。既然是请示，当然就只能唯上而不能唯法了。
2.以调解代替诉讼。法院不想得罪行政机关，但有时也难以摆脱原告的“纠缠”，干脆在二者之间“和稀泥”，充当老好人。被诉行政机关几乎无一例外认为上法庭当被告是不光彩的事情，因此在法院的“调解”下常放弃原则，背弃法律，跟相对人讨价还价，该处罚的不处罚，该重罚的则从轻，反正“忍为上，和为贵”。
3.《行政诉讼法》在受案范围方面虽有专门规定，但不够具体。《行政诉讼法》与最高人民法院的司法解释在适用标准上不统一。前者有概括和列举两种，而后者采用列举式（如关于计生案件和收容审查案件的补充规定），因此法院在对有关起诉是否受理的问题上常有分歧。
4.由于行政审判庭力量不足且常被抽调，同时考虑到审理时阻力较大，于是干脆不受理或尽量少受理。
（三）审理难
1.党政领导亲自出面干涉，法院难以公正、独立审判。
2.被诉行政机关有的拒不应诉，不答辩，不出庭，或者滥用权力，扰乱法庭秩序，法院却无能为力。
3.法官、合议庭不能依法独立行使职权。①法官的人事权实际上在党委，财权在政府。目前我国对法官的管理与对行政人员的管理方式毫无二致。有位法官不无苦衷地告诉笔者：“没办法，这个世界，谁提拔你就得听谁的话；用谁的钱，就得替谁办事。”②审判汇报制度的存在往往使下级法院受制于上级法院，变宪法上的“指导”关系为“领导”关系。③审判委员会的角色常常使“审”、“判”分离。委员会判而不审，合议庭形同虚设。合议庭只能审，无权判。审判委员会取代合议庭对案件作出判决，这一做法违背了法律规定，剥夺了合议庭应有的职权。
（四）适用法律也不易
根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，依据法律、法规，参照规章，实际上执行起来难度很大。
1.有些法律、法规规定不具体，不明确。行政机关依据自己的规定进行处罚，如果相对人诉诸法院，法院很难进行合法性审查。有的法律只规定罚款，但未规定幅度。行政机关自己制定一个很高的罚款幅度，法院受理时难以审查行政处罚是否合法、合理。
2.有些法律、法规规定的内容互相交叉冲突，在行政执法中常引起互相扯皮，导致诉讼。
3.规章和其他规范性文件作了规定，行政机关根据后者作出具体行政行为，诉诸法院后，应如何认定其合法性呢？
4.对于中央和地方一些临时性机构根据自己制定的文件作出处罚，如物价检查办公室（中央、地方都有）根据自己的文件对一些单位和个人作出罚款、没收等决定，这种临时机构是否具备诉讼主体资格，其行为的合法性、合理性等都难以认定
（五）执行难上加难
主要存在于行政机关败诉的情况。原告拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。而行政机关一旦敢于拒绝履行判决、裁定，法院却实际上无法强制执行。
某区高级法院在回顾和分析5 年“来行诉法”实施过程中存在的问题和原因时，作出了较有代表性的总结。现转录如下。
从整体上说，我区行政审判工作是能够正常开展的，也取得了巨大成绩。我区法院在处理案件中是严肃执法的，这也得到社会的承认。用一分为二的观点分析，我区行政审判工作也存在不少问题。比较突出的是：（一）法院内部司法环境差的问题不容忽视。我区法院行政审判内部司法环境有待改善的地方是：1.一些法院领导对行政审判工作有不正确的认识。例如，有的认为行政诉讼法是超前立法，不适合中国国情；有的认为开展行政审判会妨碍行政管理，不利于改革开放；还有的认为，搞行政审判会得罪行政机关，不利于法院的物质建设。2.一些法院有违反法律的做法。如，在立案条件上附加超出法律规定的内容，为原告起诉设置障碍；不平等对待双方当事人，甚至与被告协商裁判案件；以照顾社会效果为由，明知具体行政行为不合法也要维持。3.一些法院屈服于外界压力，放弃严肃执法的原则。4.一些法院领导对行政审判重视不够。如，有的法院行政审判工作无院领导分管；有的法院行政审判人员偏少问题得不到解决；有的行政案件需要领导出面协调但领导不出面。上述现象虽在少数法院中存在，但其影响不可低估。出现上述现象的原因：一是对“行诉法”学习宣传不够；二是对行政审判工作的管理还未走上规范化、法制化轨道；三是一些法院领导不善于处理行政审判工作中的矛盾。内部司法环境差的问题不容忽视。如果任其存在下去，严肃执法就会成为空话，行政庭就会成为“维持会”，法院的公正形象难以存在。（二）外部司法环境差的问题仍然相当突出。我区行政审判工作外部司法环境差表现在三个方面：一是相当多的公民、法人和其它组织对行政诉讼不理解，仍处在“不敢告、不愿告、不会告”的状态；二是一些地方党委、人大对行政审判工作重视不够，支持不够，协调法院与行政机关的关系时总是偏袒行政机关；三是不少行政机关对行政诉讼采取消极抵制的态度。行政机关抵制行政诉讼有以下表现：1.思想情绪抵触，认为法院办案是在故意找他们的岔子。2.不配合、不支持法院审理案件。3.故意刁难审判人员。4.干扰法院办案。有的行政机关被起诉后，千方百计找地方党政要人出面干预案件，向法院施加压力。5.打击案件原告。有的行政机关败诉后，又对原告作出加重处罚的决定。6.对法院工作人员进行报复。如有的行政机关对法院办案人员进行造谣中伤，有的行政机关则给办案人员的家属“穿小鞋”。7.藐视法庭。某县公安局长坐在被告席上，想走就走，根本不把审判长放在眼里。有个乡长作为被告出庭应诉，他竟在庭上指着审判长鼻子责问：连国民党都不拿乡长来审，你算老几？8.拒不履行法院判决中所规定的义务。出现上述现象的原因：一是法律的权威不够强大；二是法院的地位不高；三是法制不健全；四是封建特权思想还有市场。外部司法环境差是开展行政审判的最大阻碍，如果让这种现象继续存在下去，势必干扰司法工作，破坏政府形象，阻碍民主法制建设进程。（三）一部分行政案件执行难。在我区，行政机关败诉的行政案件比较难于执行。这类案件占行政案件的23%。（四）行政案件数量偏少。其原因：一是法院受案受到不适当干预。有个县委副书记曾明确告诉法院，不能受理他所分管的公安和计生部门的行政案。二是行政执法不严。行政机关为了不当被告，该管的不管，该从严处理的不严，搞协议处罚。三是行政机关规避司法监督。如行政管理不作书面决定，或有书面决定但不交代诉权，也不送达当事人。四是公民的法律保护意识不强，怕打官司后被行政机关报复。五是法律不健全，对一些行政行为如何进行司法监督，法律没有规定。六是法院执法不严，使公民丧失起诉的信心。行政诉讼的生命力体现在案件上，如果法院无案可办，行政诉讼的使命也就完结。行政案件偏少的问题不是小问题，决不能等闲视之。
三、改进和完善行政诉讼制度的思路
1.我们进行改革的最大障碍是现行的某些体制。这种体制使法院难以具备公正和独立的品格。一种附庸的地位以及由此决定的一支低素质而极不稳定的法官队伍，是我们今日着手完善行政诉讼制度所要考虑的核心问题。笔者走访6个法院，诸位法官对此感触甚深，思考得也较多 ，主要集中在法官的人事权、财权两个问题上，现归纳如下：（1）党 委和人大对法官的人事权应主要放在“任命”上。行政法官一旦被任命，无法定事由应长期任职。在我国即使现在不能实行终身制，起码要保持5年或10年职位稳定，不能无端被罢免或随便调离本职。 这既利于解决法官后顾之忧，独立审判，又利于法官有充分的时间熟悉业务，提高素质。法官的职业要求其自身队伍必须具有较强的稳定性、独立性和专业性。法律精神和法律知识的缺乏必然导致法官唯权唯上，重政策和命令、“指示”而无法正确理解和运用法律。（2）法院财政经费计划单 列。由最高人民法院每年统一预算，报全国人大审批，最高人民法院统一下拨并监督执行，实行法院财权的垂直管理。
2.改革法院的审判体制。①取消审判汇报制度。②取消审判委员会对行政案件的决定权。③合议庭独立、单独作出审判。④实行错案追究制度。
3.健全行政法官制度。①严格实行《法官法》，进入法官队伍的人员必须经过全国统一考试和考核。②行政法官必须同时具备法律知识和行政管理经验，要按规定到行政部门进行交流与接受培训。③提高行政法官的薪金待遇。目前很多法院把办案数直接跟工资、奖金和其他待遇挂钩，行政法官成了法院里的“清贫一族”，显然不利于行政审判队伍的稳定。④当务之急是扩大行政法官的队伍，确保每个行政庭能依法组成合议庭，加强业务培训，提高现有法官的素质。
4.设立专门的行政法院。撤消基层法院行政庭，由目前各个中级法院所在地设立专门的行政法院，审理一审行政案件。根据经济发展水平以及人口和地域的分布，在沈阳、兰州、北京、济南、上海、广州、武汉、成都和郑州、南京设立10个上诉行政法院。二审实行书面审理。北京设立最高行政法院。
5.加强行政诉讼法和行政审判的宣传，使行政法治的观念深入民心。
6.完善行政法和行政诉讼法，使其更加完备、明确、具体而便于操作，更加合理，符合中国的国情和行政诉讼的规律。
7.必须建立这样一种保障机制：对一切干扰审判独立、藐视法庭、拒不履行判决和进行打击报复的行政官员，根据刑法和行政诉讼法等法律能实际上进行相应的行政处罚和刑事制裁。如果诉讼的安全机制无法建立，“民告官”永远只能是一个美丽的许诺。
（注：文中“××高级人民法院”均简称为“××高级法院”，“××中级人民法院”简称为“××中级法院”，“《中华人民共和国行政诉讼法》”简称为“行诉法”，“宁夏回族自治区”简写为“宁夏区”，“1990年—1994年”简写为“90—94年”，依次类推。）
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