资源环境审计的实践探索，本文主要内容关键词为：环境论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国的政府审计中，资源环境审计目前还是一个新兴的业务领域，刚从理论研究阶段起步。参照最高审计机关国际组织环境审计委员会提出的定义框架，将环境审计界定为“为促进政府实施可持续发展战略，由审计机关对政府和企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作”。与传统的审计方法相比，资源环境审计在目标上更注重经济行为对资源环境的影响，方法上更注重对项目管理活动绩效进行事前和事中的评价，过程中更着重于对相关专业数据的查验与分析。审计署近几年进行了一些有意义的实践探索，如三峡库区水环境调查、青藏铁路环境保护资金的使用效益审计等，为中国今后资源环境审计的发展和创新积累了一些经验，奠定了一定的基础。2004年6月，笔者参与了审计署农业司组织的“三河一湖”水污染防治资金审计和专项审计调查项目，对资源环境审计有了一些了解和感悟。
主要做法：
淮河干流主要流经河南、山东、安徽、江苏四个省，2003年3月，国务院批复了《淮河流域水污染防治“十五”计划》（以下简称“十五”计划），规定了2001至2005年沿淮各省在淮河污染治理方面应达到的具体目标及应予实施的各项水污染防治工程，其中，江苏省的淮河流域涉及苏北、苏中8市30县，本次审计和专项审计调查以落实环境保护基本国策和坚持科学发展观为出发点，围绕“十五”计划基期，即2000年流域水污染情况的真实性和2001至2003年计划的执行情况，着力于检查和评价水污染防治资金的使用效益和流域水环境整治情况。与以往的专项资金审计不同的是，除按常规审计程序检查水污染防治专项资金（包括各级政府征收的“两费”即污水处理费、排污费以及地方财政配套资金、自筹资金等）的征收、安排、拨付和使用情况外，还对计划期内流域污染物排放量削减、水质达标程度、相关污染治理项目实施等计划执行情况的评价实施了专项审计调查，“十五”计划中规定的各项目标是我们这次专项审计调查的参照标准和依据。主要内容和方法包括：一是“十五”计划水质控制目标执行情况调查。“十五”计划中确定的淮河流域江苏省境内共有45个水质控制断面，计划到2005年，45个控制断面全部达到规划水质类别。我们将从省环境监测站取得的2001至2003年各监测时段的水质监测数据进行分析、比对，结果表明，与2000年相比，淮河干流水质呈好转态势，达标和基本达标断面达到31个，占控制断面总数的68.89%，而调查的3个市中有5个断面水质较差，基本处于劣V类水质，达标情况不容乐观。二是水体中污染排放总量控制目标执行情况调查。“十五”计划中确定的2005年江苏省淮河流域的年COD排放量需比2000年削减28.3%，氨氮排放量需削减21%。根据江苏省环境统计信息数据反映，2003年度的COD排放量比2000年仅削减了15.2%；氨氮排放量比2000年还增加了51%，完成达标任务存在一定困难。三是对“十五”计划编制基期即2000年度相关数据的核实和计划安排污染治理项目合理性的调查。由于重大流域的中长期规划由国家有关部委编制，各流域省负责提供编制计划所需的基础资料，包括基期参照数据和拟安排的污染治理项目。我们从调查的各市环保部门调阅了2000年度水中污染物排放数据和断面水质监测数据，与列入“十五”计划的基础数据比对，结果表明，在主要污染物COD和氨氮排放量上，省、市、县三级上报的数据与实际上报到中央的基期数不相符合，导致计划编制不够科学、合理，计划执行效果不能得到客观的评价；部分治污项目安排不尽合理，如有些项目在“十五”计划前就已经通过了环保部门的专项治理工程验收、有些项目执行市和企业甚至不知道已被列入“十五”计划、大部分被安排整治的企业规模都不大，根本无能力自筹出计划安排的高达上千万的治理资金。四是检查流域各级政府的治污责任制落实情况和重点排污企业的污染治理情况。我们抽查了从省到市到县污染物排放总量控制制度的分解和落实情况、责任区内断面水质变化的动态监测数据、区域内重点污染企业的环境监控措施等，同时，抽查了部分企业近3年来的环保治理资金投入情况，核对了企业近3年废水超标排污费和提高标准、罚款等“四小项”收费的缴纳情况，比较企业的废水监测数据和环保设备运行记录，判断企业能否真正实现稳定达标排放，评价企业通过污水治理项目的实施达到的治理成效。
存在不足：
这次审计和专项审计调查，首次将国务院批复的流域水污染防治五年计划作为审计对照和评价的依据；首次对地方政府的环保履责情况进行了检查和评价；首次涉及了对环保部门环境统计信息系统数据和相关水质监测动态数据的审计；首次参照使用了相关的环境评价标准，如国家污水综合排放标准(GB8978-1996)、国家地面水环境质量标准(GB3838-2002)等，这些创新的方法和理念对项目参审人员是一种全新的体会，然而，由于是初次开展资源环境审计，不可避免会遇到一些困难和问题。一是被审单位不够理解。在常规外部审计中，审计的对象和范围主要是专项资金的分配和管理使用部门，如财政局相关业务部门、环保局财务部门、企业财务部门等，通常不会要求提供与财务数据无关的业务数据，也不涉及检查和评价地区和部门、企业环保目标的落实情况、相关业务部门采取的环保监督措施以及业务管理方法的有效性等，被审单位疑惑和关注的是，通过调查，审计人员要了解哪些信息，会进行怎样评价；环保专业技术人员如何与审计人员交流沟通：审计手段和环保业务管理方法如何实现功能对接等。二是参审人员缺乏环境审计经验和环保专业知识。由于对现行的环保法规和环境评价标准所知有限，审计人员只能通过干中学、学中干逐步进入状态，审计费时较多；在评价环境目标执行情况时，只能单纯对照“十五”计划指标进行简单的数据比较分析，对计划制定的科学合理性、相关目标执行的可操作性等不易提出更为可行的建议；调查中涉及到的专业指标数据如污染物排放量、断面监测类别、工业污水监测结果等则只能依赖被审单位提供，还无法实施专业性较强的数据核实和取样重测。三是资源环境审计的标准体系尚未建立。这次审计要求以“十五”计划规定的各项目标作为审计评价的依据和标准，而从调查结果看，“十五”计划的制订在污染物排放总量控制指标完成情况、治污项目的确定等方面都体现出了仓促和不尽合理，导致评价结果不够客观，而资源环境审计的依据应有其针对性，如重大流域环境保护的相关法律法规、国家为了控制污染、维护环境质量而制定的各种环境标准等。
努力方向：
大自然中的水、大气、土地、矿山、森林、草地等构成了人类共有的生存环境，随着可持续发展战略的提出，对资源的保护和合理开发利用正越来越受到政府和公众的关注，而资源环境审计是协调经济社会发展和环境保护的重要手段，也是政府环境管理的重要组成部分，为进一步拓展、完善和深化资源环境审计工作，我们要做的事情还有很多。
1.逐步培育开展资源环境审计的条件。一是加大资源环境审计的宣传力度。环境管理责任是一种社会责任，由各级政府部门、环保行政机关及企事业单位具体承担，其履责情况有必要通过独立的第三者加以监督和评价，而审计部门凭借其相对独立的地位和专业审计手段实施的资源环境审计，在政府环境管理中发挥的促进和保障作用是显而易见的，要通过适当的宣传和信息披露，取得广泛的支持和认同。二是要尽快制定相应的环境审计指南和环境管理标准。逐步建立起环境审计的理论框架、作业规则与报告标准，使环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化，同时，着力研究和建立起符合我国国情的、结合会计学、环境科学、现代经济理论和可持续发展理论的环境会计准则和基本核算体系，为资源环境审计建立基础。三是要提高审计人员履责能力。资源环境审计涵盖资源和环境的利用、保护、污染防治与控制等方面，审计人员不仅要具备财务审计知识，还要努力掌握环境、统计、工程、法律等方面的知识；审计手段不仅局限于传统的账目审计，还要运用先进的自然科学技术方法进行分析和评价。
2.在实践中探索和推进资源环境审计的方法。目前，资源环境审计在我国还未全面铺开，作为地方审计机关，在尚不具备实施审计条件时，可以尝试在常规项目审计中加入资源环境审计的相关内容。一是资源环境审计与项目绩效审计相结合。对财政性资金投入较大的项目，要通过会计信息和相关业务数据对经济活动和行为的全过程进行监督与评价，除评价其经济效益外，还要关注其在履行环境保护责任方面的社会效益，同时，从资金使用效果方面对环保、建设、城市公共规划等相关政府职能部门的业务管理和制度执行中存在的薄弱环节，提出改进的意见和建议。二是资源环境审计与经济责任审计相结合。近年来，部分地区和部门、企业只顾眼前利益和领导个人政绩，在进行重大经济发展规划和生产力布局时不进行环境影响评估，盲目引进项目，保护地方利税大户，私排乱放严重，重点环保项目应上不上，应开不开，不惜破坏环境取得一时的繁荣和发展。通过资源环境审计和经济责任审计的结合，能够客观评价领导人任期内履行社会责任和创造社会效益情况，有效地揭露问题，督促有关地区、部门和企业增强环保意识，严格执行环保政策，促进国民经济的可持续发展。三是审计和专项调查相结合。注重专项审计调查在资源环境审计中发挥的作用。政府资源环境审计实践中要求对政府制订的环境规划和政策是否符合有关法律、法规进行监督，并依据环境质量标准、污染物排放标准和环境保护基础标准，审查环境规划和政策执行的结果和效果，重点环节在效益评价，侧重对政策、法规、规划的制定及其有效性进行审查和评价。在效益评价中，财政财务收支审计情况将退居其次，而评价的依据大多来源于利用专项审计调查获取的环境影响基础数据、资料。
总起来说，国家审计在资源环境审计方面，应着力找准定位，补足空白点，通过学术研究、国外先行经验的引进以及加快和推广业务实践，以科学发展观为统领，构建起符合我国国情的资源环境审计模式，为促进建设资源节约、环境友好型的和谐社会而努力。
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