“上网电价计划”的环境与贸易冲突及我国的对策，本文主要内容关键词为：电价论文,对策论文,冲突论文,环境论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2014.05.012 中图分类号：DF961 文献标识码：A 文章编号：1000-5935(2014)05-0080-13 “上网电价计划”作为促进可再生能源使用，减少二氧化碳排放，以应对气候变化的环境保护方式之一，从其出现起，关于其存在的合理性，就一直是经济、贸易与法律领域争论的焦点。有部分学者认为应当取消包括“上网电价计划”在内的所有可再生能源补贴方式。①因为“从理论经济学的角度来看，补贴不是最佳推动可再生能源使用的方法。经济学家更倾向于使用包含所有与矿物燃料环境因素的合理的税收体系。”[1]但是作为应用最为广泛的可再生能源补贴制度，“上网电价计划”在促进环境保护方面有着不可替代的作用。 一 “上网电价计划” “上网电价计划”是可再生能源补贴措施的一种，其英文为Feed-in Tariff(FIT)，字面含义是“维持税率”，学者将其称为“‘固定上网电价’：即政府强制要求电网企业在一定期限内按照一定电价收购电网覆盖范围内可再生能源发电量。”[2]也有学者称之为“‘固定电价收购制度’：即它规定了配电部门有义务按照一个固定的价格购买电力经营者用可再生能源生产的全部电力。”[3] 也有学者结合该制度的补贴模式的不同分类，具体分为固定电价收购模式和可再生能源电价差额补贴模式。前者是指补贴总额相对固定，且与市场无关，采用该种模式的有德国、奥地利、西班牙、加拿大。后者又可分为固定FIT差额补贴模式和荷兰式现货市场上限模式，两者的共同点在于可再生能源电力收购价格由固定的补贴额度与浮动的市场价格组成。不同点在于，政府是否设定限额，即固定FIT差额补贴额度在一定市场价格之上，政府适当补贴，而荷兰式制度，一旦超过限额，政府不再补贴。[4]90-99 虽然学界在中文上对Feed-in Tariff没有准确定义，分类之说也属一家之言，而且综合各国情况来看，即使是采取固定电价收购模式的国家，也并不存在补贴恒定的情况。“这些国家的上网电价制度每年调整补贴水平，逐渐下降，以反映技术进步和成本下降。”[4]102这事实上表明了这些国家的政府制定的有针对性的价格补贴退出机制。但该种制度仍然有一定的共同点，概括而言是指向可再生能源电厂提供一个长期补贴的合同，以保证可再生能源电力能够全部出售。其主要特点有： 首先该种制度有政府或其代理机构的参与。无论是固定电价制度或是差额补贴模式，政府或其代理机构是与企业相对的另一方，由其出台扶持措施，向可再生能源电厂提供有保证的价格补贴。 其次有保护性的上网电价。可再生能源企业能够从合同的相对方获得至少是能够收回成本的补贴，“上网电价制定得是否合适，具有重要的影响，过高过低都不利于可再生能源电力的发展。”[4]106 第三，合同的长期性。由于可再生能源发电需要很长一段时间的操作，频繁变动的合同，将会使可再生能源发电企业承担不确定性的风险，这可能会降低可再生能源发电投资。 可再生能源补贴措施数量众多②，之所以选择“上网电价计划”作为研究贸易与环境利益关系的主体，是因为“上网电价计划”充分表现了环境与贸易利益的竞争关系，“上网电价计划”对保护环境有重要的作用。“上网电价计划”针对的是可再生能源的发电问题。截至2013年初，使用可再生能源发电的发展中国家和新兴经济体占所有国家的三分之二以上。③ 广泛的应用使得“上网电价计划”在所有针对可再生能源支持措施中最为成熟。该种制度已经在全球70多个国家和地区采用[5]，尤其在上网电价制度实施成功的德国，2011年德国电力的20％来源于可再生能源，其中70％是由“上网电价计划”所支持。④而且因其使用的便利性和成效显著性，受到了各方的赞誉。⑤ 而且“上网电价计划”是唯一被提交至WTO争端机构仲裁的可再生能源支持措施，引发的贸易争端多过于其他的有关环境的保护措施。 2013年5月6日，WTO仲裁机构正式发布了对加拿大——影响可再生能源特定措施案(以下简称加拿大——可再生能源案)⑥的上诉报告，该报告标志着经过三年的时间，WTO仲裁机构就加拿大安大略省实施的“含有本地成分要求”的FIT(Feed-in Tariff，以下简称“上网电价计划”)做出了最终的裁决结果。从上诉机构给出的参考答案来看，加拿大所采取的“上网电价计划”中的“本地成分要求”违反了《与贸易有关的投资措施协议》(Agreement on Trade related Investment Measures，以下简称TRIMs协定)第2.1条以及《关税贸易总协议1994》(General Agreement on Tariffs and Trade 1994，以下简称 GATY1994)第3.4条，以及由于缺乏相关事实证据，无法判定是否违反《补贴与反补贴措施协议》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下简称SCM协定)。 在WTO仲裁机构发布上诉报告后，当事方经过磋商，决定了合理期间以供加拿大执行争端机构的意见，该期间到2014年3月24日为止。截至2014年2月14日，加拿大最新的进展是：提出了一项在“上网电价计划”中排除“本地成分要求”的法案以符合上诉报告的判决和建议。⑦ 这一判决结果对于包括中国在内广泛使用“上网电价计划”的国家有着深远的影响。 一方面WTO仲裁结果表明，对于采用“含有本地成分要求”的“上网电价计划”的国家，即使该措施促进了可再生能源的使用，对于保护环境有着重要的作用，但是在WTO框架下，该措施违反了相关的贸易协定。在现有判决下，WTO优先保护贸易利益，将会抑制含有“本地成分要求”的“上网电价计划”的使用，从而可能间接导致环境保护力度的削弱。 另一方面，尽管在此之前，有包括中国——影响风能设备设施案在内的四起有关可再生能源的案例⑧被提交至WTO磋商，但加拿大——可再生能源案是WTO仲裁机构判决的首例。这对于其他正处于磋商阶段的案例都具有参考价值，中国作为这些案例的当事方，也会受到该判决结果的影响。 基于以上两方面的原因，有必要对加拿大——可再生能源案进行研究。 二 加拿大可再生能源——环境与贸易冲突案例 (一)案件简介 为了增加来自可再生能源电力的供应和扩大其替代燃煤发电的范围，安大略省政府自2004年起实施了一系列促进可再生能源使用的措施。2009年1月实施的“上网电价计划”旨在增加可再生能源的供应能力，确保适当的生产和减少火力发电；通过新的投资和创造新的工作从而使新绿色产业成为可能和激励可再生能源技术的投资。⑨ 本案中“上网电价计划”是2009年安大略省电力局(Ontario Power Authority)根据《安大略省能源与基础设施部部长指令》(The Direction of the Ontario Minister of Energy and Infrastructure)实施，针对使用风能、太阳能光伏、可再生物质、沼气、掩埋气或者水力之一或者是其中几项可再生能源的安大略省可再生能源发电厂。参与的企业要与安大略省电力局签订20年或者40年的合同。根据相关的法律、规则建设、运营和维持经过批准的可再生能源发电设施并以政府保障价格向安大略省电力系统传输电力。如果是电力产量超过10千瓦的水力发电项目或者是达到1000万的光伏发电项目，参与该“上网电价计划”时，还需要参与的发电企业在开发和建设发电设施时采用“含有本地成分要求”的有资质的发电设备。日本和欧盟之所以提出对加拿大的诉讼就是因为该“本地成分要求”侵犯了他们的权利。⑩ “本地成分要求”是一种全新的贸易保护措施，产生于“2008年的金融危机，目的是为了获得经济可持续发展的不合适的国际政策动力。”[6]自从2008年以来，虽然有超过100项本地成分要求的贸易措施，但是其中只有20项是运用在可再生能源中的，这些措施影响了大约1000亿国际贸易。(11)有学者认为因为时间尚短，其作用还很难评价[6]，但是也有学者认为中国风能因为采用了包括本地成分要求、经济刺激和清洁能源发展机制的混合促进措施，使中国风能获得了国内产业的成功，并且已经在世界风能领域崭露头角。[7] 事实上，在促进可再生能源设施方面，“本地成分要求”使用广泛，除安大略省采用的“上网电价计划”外，有许多其他的例子表明：为了推广国内可再生能源发展，在可再生能源措施中规定了要求使用本地成分的产品，但还未成为贸易纠纷的目标，包括美国[8]、加拿大魁北克省、西班牙，以及巴西和印度等。
2010年9月13日，日本以加拿大相关措施违反了GATT1994 3.4和3.5的国民待遇原则，TRIMs2.1的国民待遇和数量限制原则，SCM协定的第1条补贴定义，第3.1(b)和3.2的进口替代补贴的禁止性规定，提请WTO争端解决程序。2010年9月24日和27日，美国和欧盟分别提出加入磋商的请求。2011年6月1日，日本要求WTO成立专家组。2013年2月5日，专家组报告发布，此后加拿大和日本相继提出上诉。2013年5月6日，上诉报告发布。 (二)案件涉及的法律问题 1.与GATT1994及TRIMs协定相符性问题(13) 起诉方认为安大略省的措施违反了GATT19943.4和3.5条，理由是：(1)相比起相似的安大略省产品，进口产品在销售、兜售，运输，分配可再生能源生产设备时优惠待遇更少。(2)规定要求：在混合、加工或使用特定数量或比例的可再生能源设备时，采用安大略省产品，该规定构成了国内数量限制。主要体现在(1)安大略省生产的可再生能源设备与起诉方产品是相似的，因为他们直接竞争，在物理特性、关税分类，消费者理念方面没有重大区分。(2)“上网电价计划”要求“上网电价”供应商主动迎合以获得利益。(3)“上网电价计划”的“本地成分要求”影响了国内可再生能源销售，兜售或使用。(4)改变了进口商品和本地商品的竞争条件。(14) 而且起诉方认为“上网电价计划”不能适用 GATT1994 3.8，因为(1)“上网电价计划”不是政府“机构”采购的；(2)采购电力不是为了政府目的；(3)最后“上网电价计划”是以商业转售为目的，不符合3.8(a)的条件。(15) 加拿大是以GATT1994 3.8(a)为抗辩理由的，加拿大方面认为安大略省所采用的“上网电价计划”属于政府采购行为，而且安大略省政府的行为不是以商业转售为目的，因为不管是代理机构安大略省电力局或是政府的其他机关都没有以使用电力来制造产品。因此，不属于GATT1994第3条的国民待遇管辖，安大略省的政策也没有违反第3.4条，因而也未违反TRIMs协定的内容。(16) 专家组认为在解决这一争议行为是否违反 GATT条款时应判定：(1)加拿大是否可以依据 GATT1994 3.8条有关政府采购的例外条款来证明其合法性，如果能够证明加拿大的行为构成政府采购，那么GATT1994 3.4和TRIMs协定的国民待遇原则不能适用。(2)如果加拿大的行为不构成政府采购行为，那么该有争议的措施是否构成TRIMs附件清单1(a)的措施。 在判定是否符合3.8(a)款时，因为安大略省的采购行为是以“商业转售”为目的的，而3.8(a)规定：本条(GATT第3条)的规定不得运用于政府机构购买供政府使用、不以商业转售为目的或不以用以生产供商业销售为目的的产品采购的法律、法规或规定。因此专家组认为加拿大的行为不构成政府采购的例外情况。专家组进一步认为有争议的行为构成了TRIMs协定附件清单1(a)的措施。因此专家组的结论是，安大略省的措施违反了TRIMs协定2.1和GATT1994 3.4。 上诉机构维持了专家组的结论，但是认为没有必要分析安大略省的措施是否可因为GATT1994 3.8的政府采购的例外条款豁免于GATT1994 3.4条的规定。上诉机构认为“上网电价计划”规定的“本地成分要求”没有满足GATY1994 3.8(a)的豁免条件。安大略省所针对的标的物——安大略省产的设备和GATT1994 3.8(a)针对的标的物——供政府公用的物品不相符合，因此，上诉机构认定专家组在3.8(a)的解释无效。(17) 2.与SCM协定相符性问题 针对是否构成补贴问题，日本认为：有争议的措施最佳的定义是“资金的直接转移”，因为在美国-影响大型民用飞机贸易措施案(18)(以下简称美国——大飞机案)的上诉报告中认为“直接资金转移”是“双方权利和义务”或“有条件的拨款”的交易形式，而安大略省的代理机构的职权与有条件的拨款相似。但是有争议措施的一些特点与“收入/价格支持”也有相似之处。因为它“促成”了由“上网电价计划”供应商获得价格和收入，同时减少了安大略省可再生能源生产设施的进口，损害了国际贸易。 而且，日本认为安大略省政府“确实事实上‘支持’由供应商获得的收入以及为电力输出而支付的‘价格’”。即使专家组认定“上网电价计划”为“采购物品”，依然可以将有争议的行为定义为“资金的直接转移”“间接的资金直接转移”或“收入/价格支持”。因为，上诉机构在美国——大飞机案中认为：交易可以被定义为1.1(a)(1)下的诸多条款，其中在SCM协定1.1(a)(1)和1.1(a)(2)存在的“或”并不一定表明两个条文是相互排斥的。(19) 欧盟则认为“上网电价计划”最合理的定义是收入或价格支持。“上网电价计划”是一种价格支持系统，当安大略省政府，通过其代理机构安大略省电力局，在合同中与“上网电价计划”供应商约定支付的电力价格。欧盟认为，在有争议的“上网电价计划”中向供应商支付长期、有保证和声称高于市场的价格提供了GATT1994第16条含义下的收入或价格支持。但是欧盟并不否认“上网电价计划”的一些特点符合“资金的直接转移”，在这一点上的理由与日本方面一致。(20) 而加拿大认为：日本和欧盟错误地将这一有争议的行为定义为以“资金的直接转移”或“潜在的资金转移”或收入/价格支持形式出现的财政资助。“上网电价计划”是一种政府采购行为，其设计目的在于确保安大略省清洁能源的可负担产出，只应当被合理地定义为以“政府采购”形式出现的财政资助。(21) 关于是否构成“利益”，日本和欧盟都认为“上网电价计划”构成了利益。日本提出两个理由：第一，“上网电价计划”供应商将会得到他们创造的电力的支付价格，而此价格超过了安大略省零售和批发市场中的价格。为了证实“上网电价计划”供应商被支付的价格超过了批发市场中的价格，日本提出了7个批发产品电力价格标准。(22)第二，基于安大略电力的历史和“上网电价计划”目标的设计和结构表明：没有“上网电价计划”，就不可能存在现在的批发市场。在市场环境中，最有效的电力生产者有能力将其电力以生产价+合理利润的价格卖出，才能成为主要的供应商。而可再生能源供应商，供应量有限，不能与主要供应商竞争。为了让这些供应商生存，政府必须补贴他们，而这正是“上网电价计划”在安大略省所做的。(23) 欧盟在日本的分析上，提出如果不存在“上网电价计划”，相关供应商不可能参与到安大略电力批发市场中。即使认为需要考虑到可再生能源与非可再生能源的区别，欧盟依然认为因为“上网电价计划”将会给予“上网电价”供应商与其他供应商的不同价格，这就导致存在利益。即使如加拿大认为的，生产风力和太阳能电力的成本是专家组判定利益的合适依据，“上网电价计划”依然是授予了利益的，因为它罔顾了生产的实际成本，而给予了所有供应商以标准的价格。生产太阳能和风能的设施所处的地点不同也将影响其生产力，这暗示了在较好地点的设施将会有较低的生产成本。这反过来证明，标准价格不可避免地超过了处于较好位置的生产设施的成本，也因此，授予了那些生产商利益。(24) 加拿大认为，有争议的措施没有授予利益。因为他们所提出的电力价格基准忽视了基本的条件，即购买的电力是从可再生能源电力中产生的。对于起诉方所提出的市场基准，加拿大认为最合适的市场基准是从风能和太阳能处产生电力的市场。使用反映单一价格的电力价格基准是不合适的。因为在安大略省不存在此类电力的单一市场，不同的生产技术不会同其他的相互竞争。加拿大同时拒绝了原告关于电力系统独立管理者(the independent electricity system operator)主导的批发电力市场是一个有竞争力的市场的定义。因为电力系统独立管理者主导的市场并没有为92％的安大略省供应能力的生产商设定价格。 加方也反对欧盟的意见，如果不存在“上网电价计划”，“上网电价计划”供应商将会被放弃，只能依据安大略省小时能源价格(The Hourly Ontario Energy Price，电力系统独立管理者设定的小时价格，主要是针对较旧的国企)生存。因为一个有前景的可再生能源生产商将会通过安大略省电力局与安大略省政府接洽，并且试图以一个反映有竞争力的市场条件的电力价格签订合同，其中应包括生产成本和政府供应要求。(25) 专家组支持了加拿大的观点，专家组认为：安大略省政府“购买”了电力，因此构成了财政资助下的政府采购。(26)同时否认了原告基于美国——大飞机案提出的观点即：交易可以被定义为1.1(a)(1)下的诸多条款，其中在SCM协定1.1(a)(1)和1.1(a)(2)存在的“或”并不一定表明两个条文是相互排斥的。(27)加拿大“上网电价计划”政策可同时被定义为“资金直接转移”或是“资金间接转移”或是“收入或价格支持”。 但大多数专家组成员认为安大略省的批发电力市场并不是评价“利益”的正确基准。专家组给出的理由是：(1)能源小时价格不是有竞争力的电力批发市场产生的，而是受到了政府调控的影响。(2)安大略批发市场是一个电力体系，在此体系中，安大略省政府确保特定的不同能源技术“多种供应的混合”(包括太阳能和风能)，以保证安大略省电力市场安全、可靠和长期的供应。(3)安大略省当时的供需情况表明有竞争力的电力批发市场不能实现安大略省的电力目标。(28)针对欧盟的要求，专家组还提出了一种可以判定是否存在利益的标准。即比较“上网电价计划”的回报收益率和与之有相似风险的其他加拿大投资项目的平均成本。为了实现这一方法，专家组认为需要考虑相关的重要的事实问题。(29) 但是，有一位专家组成员提出了反对意见，他认为加拿大的相关措施确实授予了利益。理由(30)是：这一存在安大略省的有竞争力的批发市场是最合适的利益总结的参考。而且，促进特定技术进入一个市场确实存在，通过财政资助，其本身可以被认为是授予了利益。考虑这些观点，有争议的措施的确是授予了利益。该专家特别提及了“上网电价计划”的目标和本质。当与那些购买来自太阳能和风能设施的电力供应商签订合同，安大略省政府确认合格的供应商将会得到相应的报酬，如果没有政府干预，他们是不可能得到足以补足他们生产成本的报酬，因为与其他技术相比，他的成本将更高，而这给予了相关“上网电价计划”供应商利益。 上诉机构首先维持了专家组对“上网电价计划”在SCM协定第1.1(a)(1)条下的归类判断，即该措施属于第1.1(a)(1)条列举的第3种情况——政府“采购产品”。但上诉机构驳斥了专家组SCM协定1.1(a)(i)和(iii)是相互排斥的观点，它认为 SCM协定1.1(a)(1)“没有清晰地表明这些片段的关系”，这些结构“没有清晰地排除一个交易可以同时被多个条款适用”。虽然认为两者互不排斥，但是上诉机构依然认为加拿大的“上网电价计划”是“政府采购”，尽管此行为中有“资金直接转移”或是“间接的资金直接转移”的某些特点，但日本的观点不足以表明有争议的措施是“资金的直接转移”或“间接的资金转移”。(31) 关于利益的分析，上诉机构不同意专家组关于利益基准的判断，但是上诉机构没有能够完成此分析，即是否存在假设市场中“上网电价计划”的电力价格以及此价格是否确实更优惠。(32)上诉机构驳斥了专家组在决定相关市场的分析。(1)专家组评估利益，应当是从定义相关市场开始的，而不是在总结时才定义这一相关市场。(2)利益分析的基准应在该市场中指出。为了决定相关市场，上诉机构强调仅考虑需求者(即消费者方面)是不够的。同时供给方在特定场合如可再生能源不同的管理成本也需要考虑在内。上诉机构认为太阳能和风能产生电力的市场才是相关市场，而不是整个电力批发市场。(33) 三 应对冲突之策 (一)引用GATT1994例外条款 在加拿大——可再生能源案中，针对日本和欧盟提出有争议的“上网电价计划”违反GATT1994和TRIMs协定，违反国民待遇原则以及构成数量限制。加拿大方面提出的抗辩理由是“上网电价计划”构成了GATT1994 3.8(a)“政府采购”行为，专家组没有采纳加拿大方面的理由是认为出于“商业转售”的目的，上诉机构则认为“上网电价计划”针对的安大略省产的设备和GATT1994 3.8(a)针对的供政府公用的物品不相符合。但是“上网电价计划”涉及与环境有关的贸易措施，可采用GATT1994第20条的环境例外条款作为抗辩理由。 考虑到世界上许多国家共享的气候环境变化利益，争端解决机构在缺乏明确证据时，可能不会主动认定WTO规定限制发展可再生能源。(34)但是作为“上网电价计划”的被诉方，可以引用GATT1994第20条(g)款来证明有争议的“上网电价计划”合法，如果能够证明此行为的目的是为了保护可用尽的自然资源有关的措施，且此类措施与限制国内生产或消费一同实施。(35)除了GATT 1994第20条的特别规定，另外还有序言部分，序言列明了三个标准：(1)武断的歧视；(2)不合理歧视；(3)国际贸易的变相限制。 专家组在美国——精炼与常规汽油标准案中认定要讨论一项有争议的行为是否符合GATT1994的例外条款，需要分两步走，首先是分析详细规定，即是否满足g条款，而后再判定是否满足GATT1994的序言部分。 虽然在加拿大——可再生能源案中涉及的是国民待遇与数量限制问题，迄今为止，所有有关GATT1994环境例外条款还未曾有相关的案例。而且从上诉机构认定使用“上网电价计划”中“本地成分要求”的是安大略省的可再生能源设备，这与GATT1994例外条款的目的为了保护可用尽的自然资源，显然有距离。这可部分解释加拿大并未采用GATT1994环境例外条款抗辩的理由。 但是如果“上网电价计划”本身并未含有“本地成分要求”，那么引发争议的“上网电价计划”的被诉方依然是可以采用GATT1994环境例外条款的。 (二)多哈回合谈判中的策略 1.界定SCM协定中外部基准的使用方式 从加拿大——可再生能源案中可以看到，专家组和上诉机构最终没有判定加拿大的措施没有构成 SCM协定中的补贴，是因为无法判定该行为是否授予了利益，换言之，就是无法确定相关的利益市场。对于一国的“上网电价计划”，相比较的市场是什么决定了是否存在利益。 有学者认为中国的“上网电价计划”不构成SCM协定下的补贴，因为“上网电价计划”的对象是使用可再生能源发电的企业，而对于他们而言，政府定价是为了让使这些企业不至于亏损，如果政府不给予补贴，那么是不会有企业愿意收购的。因此政府的补贴不是一种利益，而只是一种使电力企业维持基本支出平衡的手段。 但是单纯地从这种利益的定义来看待一项行为是否授予利益是不妥当的，因为从WTO上诉机构和专家组一贯的解决方案来看，获得利益的结果是指“财政资助的条件比市场上商业条件下接受者可获得的条件更为有利。”(36) 在加拿大可再生能源案中，日本和欧盟提出可以加拿大内部市场及加拿大外的Alberta、纽约、新英格兰省和美国大西洋中部省的价格作为比较的市场(37)，但是专家组拒绝了日本和欧盟的建议，理由是专家组认为加拿大不可能采用有竞争力的市场，因为这很有可能重蹈2002年加拿大安大略省电力市场的供应紧张的问题。同时也拒绝了纽约、新英格兰和美国大西洋中部省的电力市场批发价格，因为他们对于电力供应商而言，并不是唯一的收入。而Alberta市场，专家组认为，无法保证在安大略市场获得相同的成功。(38) 以中国为例，此时在WTO框架下，利益比较的市场基准就可能不是中国有管制价格的市场，而有可能使用在补贴发放国市场中涉案产品私营价格以外的基准。在这种情况下，选择的基准必须与补贴发放国市场主流环境相关、相连或有联系。 而且，中国也需要对“市场基准”问题有明确的态度和足够的重视，因为“反补贴领域中的市场基准是决定反补贴措施严格程度的关键因素，如果对外部基准选择规定模糊的条文最终写入了《补贴与反补贴措施协定》，使得调查机关自由裁量权过大，将导致调查结果过于随意。”[9]对于现在没有被承认市场经济地位的中国而言，将会是在贸易纠纷中丧失主动，而受到波及的企业面临外部基准时将会任人宰割。选择怎样的市场基准，对于“上网电价计划”而言，笔者认为，最好的方案依然是首先尽可能地选择国内的可再生能源市场，但如果一旦国内市场不能成为基准，其次的方案就是选择与中国的可再生能源上网电价补贴情况相类似的国家。而且需要指出的是，在“上网电价计划”问题上，中国仍需坚持共同但有区别的责任，发达国家在可再生能源利用上已经占据先天的资金和技术优势，虽然中国作为WTO成员国，其承担责任也应当与《中国入世议定书》及SCM协定一致，但是作为发展中国家，仍应坚持保护本国弱小的可再生能源行业。 2.重启SCM协定中不可诉条款 SCM协定中原有不可诉补贴条款，规定在第四部分中，但是根据SCM协定第31条，由于在1999年不可诉条款失效前，各方面未能达成一致意见。因此，第八条所规定的不可诉补贴实际上应已失效。(39)而在最新一轮的多哈谈判中，作为在多哈谈判中SCM协定提案最多的国家，美国在其一系列的提案中关注得更多的是禁止性补贴、利益计算以及程序性问题，极少涉及不可诉补贴[10]。有的学者认为，美国事实上“反对恢复不可诉补贴，并强调了不可诉补贴的危害性，认为补贴不仅降低了国内产业竞争力，还影响了政府财政收入，并提出对基础设施的投资和建设远比直接补贴厂商更为有效。”[11] 但是，“发展中国家为实现区域开发、技术研究补助、环境友好型生产方式的开发与实施等合理的发展目标而实施的补贴措施与协议第八条的三种补贴大致对应，可以作为进一步谈判的基础，建议在此基础上，再增加一类生产多元化补贴，作为不可诉补贴。”[12]欧盟和加拿大也强调了解决不可诉补贴的重要性，欧盟提出特定补贴有积极效果，比如可以鼓励减少污染或是进一步在清洁环境中的研究。考虑到此，有必要解决补贴问题的环境方面，进一步考虑如何解决针对保护环境的补贴，在“绿色补贴”失效后。(40) 从目前多哈谈判的进展来看，多数成员国依然希望能够激活不可诉补贴，作为SCM协定的例外条款，在保护环境、促进研发和支持落后地区的发展上，有着其他条款所不能替代的意义。尤其是原8.2(c)环境补贴，对于面临环境保护和贸易自由化双重压力的中国尤为关键，但是即使经过大量的谈判，单纯地恢复环境补贴并没有多大的实际意义。因为截至2013年11月，SCM协定项下的争端共有98起，数量巨大，但是没有与第8条环境问题直接相关的案例。(41)因此，笔者认为，对于中国，重构不可诉补贴，并恢复其使用性才是重中之重。 四 我国“上网电价计划”的实施与改革建议 (一)我国“上网电价计划”的实施现状 我国目前实施的“上网电价计划”分为两种。 第一，与加拿大——可再生能源案中加拿大方面相似的“上网电价计划”。此种制度肇始于1994年，原电力部出台的《并网风力发电的管理规定》，1999年原国家计委、科技部经报请国务院批准，颁布了《进一步支持新能源与可再生能源发展有关问题的通知》，进一步重申了原电力部的规定，明确要求电网应允许可再生能源发电企业就近上网，并收购其全部电量。国家鼓励可再生能源发电项目利用国产化设备，利用国产化设备的可再生能源并网发电项目在还款期内的投资利润率，以不低于“当时相应贷款期贷款利率+5％”为原则。(42) 第二，其他类型的“上网电价计划”。 我国法律制度由中央制定，各地区依据法律法规制定相关细则，由于各地方的细则规定都是依据国务院各部委进一步细化，而且其数量众多(43)。2005年制定，2010年修改的《可再生能源法》是中国规定可再生能源的基本法律制度，在该法中提出了五项重要制度，即总量目标制度、强制上网(即本文所指“上网电价计划”)、分类电价制度、费用补偿制度和专项基金制度。其中“上网电价计划”规定在第五章“价格管理与费用补偿”中。(44) 根据此法制定的规则，我国“上网电价计划”有了如下发展。 (1)原则规定 作为《可再生能源法》的补充，2006年国家发展和改革委员会制定了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(45)，2006年国家发展和改革委员会制定了《可再生能源发电有关管理规定》(46)，2007年国家发展和改革委员会制定了《可再生能源中长期发展规划》(47)，2012年财政部、国家发展和改革委员会和国家能源局《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》(48)。在这些规定、办法或是规划中，基本都是原则性复述了《可再生能源法》的规定，除了2006年国家发展和改革委员会制定的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中规定生物质能发电制定了2％的逐年递减率以及15年退出机制(49)。 (2)分类规定 我国“上网电价计划”主要对象为风能、太阳能以及生物质能。风能规定在2009年国家发展和改革委员会《关于完善风力发电上网电价政策的通知》。(50)太阳能规定在2011年国家发展和改革委员会《关于完善太阳能光伏上网电价政策的通知》(51)，财政部、科技部、国家能源局《关于做好2011年金太阳示范工作的通知》(52)，2012年财政部、科技部、国家能源局的《关于公布2012年金太阳示范项目目录的通知》(53)，2013年国家发展和改革委员会《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》(54)。 总之，我国采取的“上网电价计划”，主要原则是“发电成本+还本付息+合理利润”；并规定高于电网平均电价的部分采取全网共同承担，并将其适用范围扩大到整个新能源与可再生能源发电项目。以政府主导为主，根据各能源种类及地区的不同，补贴价格有所不同，并且此补贴价格还会因为每一年的情况不同而有所变化，且针对能源的现有状况，采取了不同强度的政策扶持措施。 (二)我国“上网电价计划”实施的问题 纵观我国现行的“上网电价计划”，主要存在的问题： 首先，轮廓性规则主导，缺乏细致的法律细则。价格当然可能会面临不确定性和灵活性，每一年也需要根据不同的情况制定相应政策，但是这并不意味着法律无须细致化。制定相对细化的“上网电价计划”对中央层面监督各地方的政策执行以及应对他国的反补贴调查和诉讼都极其有益。 以2013年发布的《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》为例，全通知只有四条规定，对于三类太阳能资源区的区分，仅用了“太阳能资源条件和建设成本”，此规定似乎过于含糊，而且，不论太阳能资源是否会长久不变，建设成本的变动可能就会再次定义此三类太阳能资源区的分类，这将导致整个上网电价补贴的不确定性。同时，由于政府以不同的地域、不同的可再生能源产业和不同的情况，决定不同的可再生能源补贴，而政府出台相关政策往往不具备可预测性①，与业内预期相比或有高有低，尤其是在政策出台的前期，有可能会使整个可再生能源发电行业短暂停滞。并且，由于政策的不稳定，补贴退出机制也是由政府通知决定，企业无法衡量补贴政策是否具有持续性。 其次，政策执行到位问题。有光伏发电业内人士认为：国内市场仍存在三个问题，“最主要的是并网问题，要保证100％全额收购，这种承诺不能由电网企业决定，而应该由政府部门强制执行并监督；第二个问题是在国内投资光伏电站成本过高，目前国内对新能源的贷款利率超过7％，如果能降到4％或者5％左右比较合适；第三个问题是电价虽然可以随时调整，但作为政策要保证20年或25年的投资回报期内保持电价不变，要保证投资人能回收成本，这是底线。”[13] 从以上问题来看，保证全额收购是“上网电价计划”的核心竞争力，投资光伏电站的成本是促使企业或个人投资的主要障碍，长时间的制度保证是能够保证投资人回收成本的底线。而这三个问题的解决在现在中国可再生能源市场仍不稳定，而且电力属于国家垄断行业时，需要政府的作用。如在补贴款落实问题上，2012年光伏业界指出“补贴拖欠有200多亿元，只补贴到了2010年的4月份。整个2011年、2012年的补贴，都还没有着落。”[14]虽然在2013年11月底，国家能源局出台《关于分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》指出，享受电量补贴政策的分布式光伏发电项目，由电网企业负责向项目单位按月转付国家补贴资金，按月结算余电上网电量电费。(56)业内人士评论称：“《通知》规定按月转付，按月结算，直接售电，非常给力。”[15]但是对于政策细节可执行性以及核心问题的解决，依然存在疑虑。(57) (三)改革我国“上网电价计划”的法律建议 1.制定完善的法律制度 针对中国“上网电价计划”制度存在的问题，笔者认为，可以分别从短期和长期的立法角度来看待这一问题。因为中国的立法往往需要较长的时间，为了短期内应对上网电价的问题，可以对《可再生能源法》进行修订，由最高人民法院来制定司法解释。 具体来说，首先，为了尽可能地减少WTO争端，应尽快调整与出口补贴有关的“税收减免措施，我国应逐步取消或规范减免税收政策，按照国际通行规则和市场经济要求及我国实际，统一内外资企业和不同地区的进口税收政策，实行平等竞争，以利于社会经济发展，符合WTO的相关义务。”[16] 其次，在法律层面确定由政府主导的上网电力的并购制度。在司法解释中规定，保证上网电价的长期并购制度。可以参考德国《可再生能源优先利用法》中上网电价的一般规定，要求电网公司有义务收购这些电力，并支付最低的上网补偿价格。(58) 在价格上，制定稳定的价格浮动体系。由于“上网电价计划”价格的制定掌握在发改委等国家部门中，因此中国上网电价的价格常处于不可预测的地步。上网电价的价格可能随时下调，对于电网企业而言，并非利好消息。(59)当然不可否认的是，价格因时而变是正常的，但是需要建立一个可靠的价格计算体系(60)，供电网企业参考，使之有法可依。 从长期来看，更为有效的办法需要在法律制度上建立《上网电价法》。“德国2004年1月1日实施修正的《上网电价法》后，一跃成为世界光伏市场和光伏产业发展最快的国家，并拉动其他国家光伏企业的发展。实施《上网电价法》，有利于培育国内光伏发电应用市场，可以促进太阳能企业采用先进技术降低成本，也能减少国家对光伏产业的补贴。”[17] 2.建立严格的执法体系 由于现行“上网电价计划”是由多个部门联合监管，经常是由《通知》、《决定》形式出现，不涉及具体的对象和实施方式，只有相对概括性的规定。按照我国《行政诉讼法》及《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，抽象行政行为的定义是，适用范围上针对“不特定对象”，适用时间上为“反复适用”(61)。而普遍意义上的“上网电价计划”，符合抽象行政行为的定义。 由于目前我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的范围都仅限于具体行政行为，尽管有学者提出“在现有法律制度不变的前提下，我们应尽可能采用能够扩大行政诉讼受案范围。”[18]且有学者总结许多对《行政诉讼法》受案范围的讨论后，认为：“抽象行政行为应该纳入行政诉讼受案范围的呼声已经占优势。”[19]但毕竟就目前法律而言，作为抽象行政行为的“上网电价计划”不是补贴接受者所可以复议或诉讼的行为。 然而，没有救济的权利不是权利，因此笔者认为应将行政复议和诉讼引入“上网电价计划”相对人的救济中。为了解决这一问题，笔者建议应将“上网电价计划”法律的制定和执行交由统一的特定部门管辖。目前我国“上网电价计划”由多部门联合管辖，包括发展和改革委员会、国家能源部、财政部、国家电力监管委员会等。由于“上网电价计划”触及“多个利益相关者的核心利益，需要国企改革、价格机制改革、能源结构调整等重大工程相配合。”[15]如果政出多门，为了各部门的利益，很难使整个“上网电价计划”良好运行。有学者指出：“大陆综合性的《能源法》迟迟不能出台，一个重要原因是它涉及部门利益众多，各部门均想在该法中反映和体现本部门的利益。”[20]因此，笔者认为，可以建立一个多部门统一的能源部门，制定相关政策和通知，协调各方面的利益，从而盘活整个可再生能源发电体系。 在建立一个统一管理的部门以及制定完善的法律体系基础后，更为重要的是对法律的执行。大部分可再生能源发电产业的问题是系统性难题，政策落实过程中必然会受到层层阻挠，以往形成的生态格局会被彻底打破，因此在国家层面和地方政府层面的定位还会存在较多分歧。 因此应加强对各级机关执行法律的监管力度。在国家能源局决定“由电网按月‘转付’国家补贴资金，按月结算余电上网电量电费。”[15]如何能够确保每月按时结余，而不是一纸空文，需要各级政府主管部门加强监督。 注释： ①在Helium论坛中，61％的人投票认同政府不应当对诸如风、太阳和地热等可再生能源进行补贴。Helium.should government subsidize renewable energy source such as wind and solar[EB/OL].http://www.helium.com/debates/93727-should-government-subsidize-renewable-energy-sources-such-as-wind-solar-and/side_by_side?page=2,2013-10-04 ②国际能源署和国际可再生能源署也是从分类的角度分析可再生能源的政策和措施，将全球普遍采用的可再生能源支持政策分为了九类：(1)金融工具；(2)信息和教育；(3)政策支持；(4)调控工具；(5)研究、开发与使用；(6)无偿协议。IEA/IRENA 2013.IEA/IRENA Global Renewable Energy Polices and Measures Database[EB/OL].http://www.iea.org/policiesandmeasures/renewable energy,2013-10-16 ③RENEWABLES 2013 GLOBAL STATUS REPORT.Renewable Energy Policy Network for the 21st Century[EB/OL].http://www.ren21.net/Portals/0/documents/Resources/GSR/2013/GSR2013_lowres.pdf.68,2013-12-04.虽然2012-2013年的各国普遍制定了许多措施，但比起2010年还是减缓了可再生能源设施的速度，但是，大规模地修订了现有政策。 ④鉴于德国风电的所向披靡(在2007年前，德国风电在全球执牛耳，其后被中国取代)，全球许多国家都纷纷向德国取经，采用此种固定电价收购再生能源发电的方式，有西班牙、法国、奥地利、中国、加拿大等。甚至连英国，作为自由市场的捍卫者，本来十分坚持“固定电价与资本主义精神相悖”的原则，也因国内的再生能源发展老是一蹶不振，最终也只好于2010年也采取固定电价制度。另外在风电异军突起的中国，也是因为过去使用招标制度，而让风电的发展极为缓慢，最后也在2008年采用固定电价制度，整个风电的装置容量才有大幅的进展。Wikipedia.Feed-in Tariffs in Germany[EB/OL].http://en.wikipedia.org/wiki/Feed-in-tariffs_in_Germany，2013-12-04，Wikipedia.上网电价补贴政策[EB/OL].http：//zh.wikipedia.org/wiki/％E4％B8％8A％E7％BD％91％E7％94％B5％E4％BB％B7％E8％A1％A5％E8％B4％B4％E6％94％BF％E7％AD％96，2013-12-04. ⑤2008年，欧洲委员会通过详细分析，认为：“运行良好的‘上网电价计划’机制是促进可再生能源发电的最有效的支持计划”，国际能源署也认同欧洲委员会的观点，欧洲的可再生能源联合会(EREF)也在报告中支持“上网电价计划”。李威.日本诉加拿大可再生能源产业措施案预判[J].世界贸易组织动态与研究，2011，Vol.18(5)：46-47. ⑥WTO,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,WT/DS426/AB/R,5 February 2013,6 May 2013 ⑦WTO.Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector[EB/OL].https://docs.wto.org/do12fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?Query=(＠Symbol=％20wt/ds412/*)& Language=ENGLISH & Context=Fomer Scripted Search & language UI Changed=true#,2014-03-01 ⑧自2010年以来，WTO已收到4起关于可再生能源的争端，分别为：“加拿大——影响可再生能源产业部门的特定措施案”(WT/DS412R，WT/DS426R)，“印度——影响太阳能电池和太阳能模块某些措施案”(WT/DS456)，“欧盟及其成员——影响可再生能源设施某些措施案”(WT/DS452)，“中国——影响风能设备设施案”(WT/419)，截至2013年10月2日，除加拿大——可再生能源案已经发布上诉机构报告外，另三个案子都处于磋商阶段。 ⑨Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para.7.65,5 February 2013 ⑩Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para.7.64-7.68,5 February 2013 (11)这一研究结果的依据是基于Jan-Christoph Kuntze,Tom Moerenhout.Local content Requirements and the Renewable Energy Industry-A good Match?[J].International Center for Trade and Sustainable Development(ICTSD issues Paper),2013(5):4-5; Hufbauer,Gary Clyde et al.Local Content Requirements:A Global Problem[J].Peterson Institute for International Economics,forthcoming 2013.转引自Sherry Stephenson.Addressing Local Content Requirements in a Sustainable Energy Trade Agreement[J].International Center for Trade and Sustainable Development(ICTSD issues Paper),2013(6):1 (12)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,2013.WT/DS412R,paras 7.158-7.159。159,5 February 2013 (13)在本案中，涉及的GATT1994的条款和TRIMs的条款有紧密的联系，因此将两个条款合并一起讨论。 (14)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,2013,WT/DS412R,paras7.71-7.85，由于日本和欧盟的观点基本一致，因此此处以起诉方代指日本和欧盟的观点。 (15)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,2013,WT/DS412R,paras7.71-7.85 (16)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,2013,WT/DS412R,paras7.86-7.91 (17)WTO,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector[EB/OL].2013.WT/DS412R,http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds412_e.htm,2014-3-1,WTO,Canada-Measures relating to the Feed-in Tariff Program[EB/OL].2013,WT/DS426R.http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds426_e.htm,2014-03-01 (18)Appellate Body Report,United States——Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft(Second Complaint),WT/DS353R,Para 617-618,12 March 2012 (19)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.169-175,5 February 2013 (20)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.176-180,5 February 2013 (21)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.181-185,5 February 2013 (22)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.251,5 February 2013 (23)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.250-7.254,5 February 2013 (24)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.255-7.258,5 February 2013 (25)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.259-7.263,5 February 2013 (26)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.225-7.230,5 February 2013 (27)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.174,5 February 2013 (28)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 7.308,5 February 2013 (29)WTO,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector[EB/OL],WT/DS412R.http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds412_e.htm,2014-03-01,WTO,Canada-Measures relating to the Feed-in Tariff Program[EB/OL],WT/DS426R.http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds426_e.htm,2014-03-01 (30)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412R,Para 9.1-9.23,5 February 2013 (31)Appellate Body Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412/AB/R,WT/DS426/AB/R,Para 5.120,5.131,5.132,6 May 2013 (32)Appellate Body Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412/AB/R,WT/DS426/AB/R,Para 5.244,6 May 2013 (33)Appellate Body Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,WT/DS412/AB/R,WT/DS426/AB/R,Para 5.5.2.3,6 May 2013 (34)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,2013,WT/DS412R,Para 7.251,5 February 2013 (35)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,2013,WT/DS412R,Para 7.306,5 February 2013 (36)New Draft Consolidated Chair Texts of the AD and SCM Agreement,TN/RL/W/236,19 December 2008，中文版转引自：宋和平主编.多哈回合反倾销和反补贴规则谈判研究[M].北京：法律出版社，2011：524. (37)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,2013,WT/DS412R,Para 7.251,5 February 2013 (38)Panel Report,Canada-Certain measures affecting the renewable energy generating sector,2013,WT/DS412R,Para 7.306,5 February 2013 (39)当然也有学者认为并不能因此认定此项规定已经名存实亡，因为委员会并没有按照第31条的规定审议这些绿灯补贴的使用情况，是否延长悬而未决，而且在实践中直到今天各国依然在大量实施绿灯补贴，迄今尚未有在绿灯补贴规定悬而未决的情况下产生争端的现象。李本.补贴与反补贴制度分析[M].北京：北京大学出版社，2005：50. (40)DOHA BRIEFING SERIES.Development Since the Fourth WTO Ministerial Conference.VOL.1(7)[EB/OL].http://www.wto.org/english/forums_e/ngo_e/iisd_negotiation_e.pdf,2014-03-01. (41)WTO,http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.htm?id=A20#selected_agreement,2014-03-01. (42)原国家计委、科技部经报请国务院批准，进一步支持新能源与可再生能源发展有关问题的通知，第五条，1999年1月12日。 (43)国家发展和改革委员会，可再生能源法律.http：//www.sdpc.gov.cn/search/searchresultnew.jsp[EB/OL].2013-10-29.这仅是来自于国家发展和改革委员会网站，主管可再生能源的国家机构还包括：国家能源局、财政部、科学技术部、工业和信息化部、国家电力监管委员会等。由这些部门所发出的指令和通知不计其数。 (44)在该章国家确立了可再生能源的上网电价补贴标准依据不同类型的可再生能源发电的特点以及不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，根据可再生能源开发利用技术适时调整。而且国家实行可再生能源发电全额保障收购制度，电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。《可再生能源法》，2009年，第十九条。 (45)国家发展和改革委员会：《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，2006年，第二章。 (46)国家发展和改革委员会：《可再生能源发电有关管理规定》，2006年，第七条。 (47)国家发展和改革委员会：《可再生能源中长期发展规划》，2007年，第八章第四条。 (48)财政部、国家发展和改革委员会、国家能源局：《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》，2012年，第六至第九条。 (49)发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减2％。国家发展和改革委员会：《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，2006年，第7条。 (50)陆上风电标杆上网电价：决定按风能资源情况和工程建设条件，将全国分为四类风能资源区，相应地设定风电标杆上网电价。海上风电项目上网电价：根据建设进程，由国务院价格主管部门另行制定。继续实行风电价格费用分摊制度。国家发展和改革委员会：《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，2009年。 (51)对于非招标太阳能光伏发电项目制定全国统一的太阳能光伏发电标杆上网电价。通过特许权招标确定业主的太阳能光伏发电项目，其上网电价按中标结果执行，中标价格不得高于太阳能光伏发电标杆价格。对享受中央财政资金补贴的太阳能光伏发电项目，其上网电量按当地脱硫燃煤机组标杆上网电价执行。国家发展和改革委员会：《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，2011年。 (52)该通知中规定了实施金太阳示范工程的支持范围、支持条件。财政部、科技部、国家能源局：《关于做好2011年金太阳示范工作的通知》，2011年。 (53)确定2012年金太阳示范工程总规模为1709兆瓦。根据当年光伏发电系统建设成本持续下降的实际情况，2012年用户测算光伏发电项目的补助标准确定为5.5元/瓦。财政部、科技部、国家能源局：《关于公布2012年金太阳示范项目目录的通知》，2012年。 (54)根据各地太阳能资源条件和建设成本，将全国分为三类太阳能资源区，相应制定光伏电站标杆上网电价。对分布式光伏发电实行按照全电量补贴的政策，电价补贴标准为每千瓦时0.42元(含税，下同)，通过可再生能源发展基金予以支付，由电网企业转付；其中，分布式光伏发电系统自用有余上网的电量，由电网企业按照当地燃煤机组标杆上网电价收购。国家发展和改革委员会：《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，2013年。 (55)这由2013年8月发布的《国家发展和改革委员会关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》可以体现，根据最新的发改委发布的光伏上网电价补贴政策，对光伏电站实行分区域的标杆上网电价政策。根据各地太阳能资源条件和建设成本，将全国分为三类资源区，分别执行每千瓦时0.9元、0.95。而之前的意见稿中，4个分区标杆电价分别为0.7-1.0元/千瓦时的补贴标准。郭力方.光伏电价补贴政策或有调整[EB/OL].http：//finance.qq.com/a/20130322/000536.htm，2013-12-06，国家发展和改革委员会关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知[EB/OL]，发改价格[2013]1638号，http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2013tz/t20130830_556000.htm，2013年12月6日访问。 (56)国家能源局：《关于分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》，第六章第26条，2013年11月27日。 (57)部分业内人士认为：该暂行办法的内容并没有“过人之处”，多项政策早被业内人士和相关企业数次提及，而政府层面一直未给出明确指示，且核心问题的解决触及多个利益相关者的核心利益，需要国企改革、价格机制改革、能源结构调整等重大工程相配合，并非单纯的一纸文件就能化解。光伏产业的问题多是系统性难题，政策落实过程中必然会遭受到层层阻挠，以往形成的生态格局会被彻底打破，光伏产业在国家层面和地方政府层面的定位还会存在更多分歧。北极星太阳能光伏网.分布式光伏产业政策：有总比没有强[EB/OL].http：//guangfu.bjx.com.cn/news/20131127/475775.shtml，2013-12-06 (58)德国在其2012年1月1日生效的《可再生能源优先利用法》第16条规定，电网系统运营商必须对只利用可再生能源或地矿瓦斯的发电设施运营商至少按照第18条至第33条所规定的支付电费。王仲颖，任东明，秦海岩等编译.世界各国可再生能源法规政策汇编[M].北京：中国经济出版社，2013：78. (59)近日，又有传言称上网电价补贴价格将下调，各种分析层出不穷。上网电价月底有望下调，电企好日子或昙花一现[N].证券日报，2013-09-16(C02) (60)德国固定入网价格是以太阳能光伏发电等可再生能源优先以固定费率入网，即电网运营商必须以法律规定的固定费率，收购供应商的电力，同时，供电商再根据入网的成本状况，制定电价发到电网的价格，是政府规定的常规电价的几倍，因此，可以提高投资人的投资积极性，这也就带来了市场的迅速发展。王仲颖，任东明，秦海岩等编译.世界各国可再生能源法规政策汇编[M].北京：中国经济出版社，2013.78；阳芳，周源俊.利用光伏上网电价政策促进我国光伏产业发展的思考—德国光伏上网电价政策及其对我国的启示[J].价格理论与实践，2010(8)：43. (61)《行政诉讼法》，1990年，第十二条；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，2000年，第3条。
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