改革开放30年中国公共行政的理论探索与实践发展之关系——从行政价值、行政体制和行政行为的视角所作的一项分析，本文主要内容关键词为：行政论文,所作论文,年中论文,改革开放论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035；D621.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863（2009）08－0019－06
导言
“公共行政”是政府特别是执行机关治理社会、服务公众的活动，它以政府管理活动为核心，通过制定、执行法律和政策，向社会提供公共物品和服务，实现对社会的统治、管理和服务的行为和过程。公共行政既需要探讨法律和政策的制定、执行过程、程序以及实际行动、机构和人员，更需要关注以政府为主导的公共组织提供公共物品和服务活动的实际结果及其责任，是公共的行政与管理的结合。从学科的角度讲，公共行政学需要关注如下问题：第一，核心价值：效率、公正；第二，组织背景：政府；第三，合适焦点：执行功能；第四，发展关键：有效管理；第五，中心环节：公共决策。[1]
改革开放30年来，中国的公共行政学研究主要进行了哪些方面的探讨，取得了哪些成就，存在哪些不足？这些理论探究对于公共行政的实践发展有何影响？从宏观上应该给予怎样的评估？本文尝试从行政价值、体制、行为三个方面考察这些领域的探索状况，并思考这些理论努力对公共行政实践发展有着怎样的影响，以期总结学术、助益实践。
一、公共行政价值的理论探索与实践发展
1.对公共行政价值的理论探索
虽然建国初期我们国家的学术机构对公共行政进行过初步的理论探索，但严格意义上讲，公共行政学的系统研究始于改革开放之初。20世纪80年代，随着政治学、法学等学科的恢复发展，公共行政学的理论研究也开始迅速发展起来。但是，这种发展受到国外学术界特别是美国公共行政学研究的深刻影响。作为学科发源地，美国公共行政学的百年发展经历了三次重大范式转换[2]，即从传统公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学，集中表现在公共行政价值取向的效率——公平——效率与公平的价值回归的变迁历程上，即由公共行政学初期以效率为核心的泰罗主义，转向20世纪60年代末70年代初的以社会公平主义，再转向80年代兴起的追求三“E”（即以经济、效率和效益为目标，但也注意社会公平与正义）的新公共管理运动。公共行政价值的效率与公平之间存在不容忽视的张力，对它们的侧重和选择表明了公共行政学的价值理论发展历程至今尚未完全摆脱对于二者的悖论论争，仍需进一步探讨。国内学界对于公共行政价值的研究，受到这些范式论争的强烈影响，但又具有鲜明的中国色彩，并且呈现出显著的阶段性特征。
（1）20世纪80-90年代的研究。在80年代，学者们的学术努力主要体现有二：一是译介西方的公共行政学著述。包括为数不少的著作和论文，对国外行政学理论和研究方法进行了广泛的介绍评价，对行政的效率价值给予了充分的关注。二是对行政学的基本理论、分支学科和我国行政管理中的实际问题进行了初步的研究和探讨，出版了一批行政学著作和教材，也把效率价值放置于突出地位。[3]显然，这是与改革开放之初中国亟需以高效率的行政推进经济发展，进而推进现代化的迫切需求紧密相连的。及至90年代，中国的公共行政学研究获得了重大的发展。一方面，译介西方行政学的成就更为突出。仅中国人民大学出版的“公共行政与公共管理经典译丛”就有几十本之多。这些著述的引进，对于人们在批判与借鉴中探讨公共行政价值问题提供了丰富的素材。另一方面，开始深入研究公共行政活动中的权威、公平、责任、自由等问题。[4]对于开放初期的中国而言，现代化的压力始终决定了效率问题具有特别重要的地位，这就产生了对行政权威的渴望与期盼，期冀有较为集中统一的行政权威产生较高的行政能量和力量、有充足的行政能力进行社会的管理和服务，例如主张坚持行政集权、反对地方主义[5]，强调在转型期要强化中央政府财政汲取能力以提升政府实际行政权威。[6]但是，在政府提出以建立社会主义市场经济体制为改革目标的背景下，在经济迅速发展但社会发展又极为不平衡的状况下，强调缩小贫富差距、政府承担社会保障的责任、确保社会民主自由的声音渐高，公平、责任、自由的行政价值得到重视，学界的研究对此也给予了较为充分的回应，譬如提出以公正行政对贫富差距进行矫正，主张以民主、创新进行政府治理改革。[7]
（2）21世纪以来的研究。近些年，公共行政价值的研究，除了继续强调民主、自由、效率与公正而外，最明显的价值强调则是平等、人本，倡导参与和廉洁，力主推进科学发展观指导下的文明行政。突出地表现为由20世纪80－90年侧重对公共行政的管理价值（如效率、效能）的追求，转变为当下对公共行政政治价值的注重，关注行政的回应性、代表性、公平性和参与性[8]，呼吁公共行政不仅应该体现工具性价值，如效率、公平和秩序，而且应该充分体现目的性价值，即追求可持续发展和人性的完善。[9]概括起来，公共行政理念的转变，主要体现在如下方面：①资源配置理念：提出市场调节企业、政府调节市场，市场对资源配置起基础性作用，政府以宏观调控弥补和纠正市场失败、促进社会公正、安全和福利。②政府类型认定：改革所要建立的政府应是公共服务型政府。③权责意识：公共实践中需要建立“有限政府”，实行行政问责制度。④民主行政观念：政府应该是公民本位、政府主导而非国家政府本位的政府。⑤政府管理理念：减少政府的动员控制性，建设服务型、回应性可治理型政府。⑥法治意识：强化行政监督、监察，规范行政、依法行政，建设法治政府。⑦专业化观念：建立专业化、知识化政府，录用公平、履政公正、政务公开，透明、开放。⑧政府成本意识：倡导廉洁、廉价行政，进行高效治理。这些理论研究，反应了执政党和政府提出的建设政治文明、构建和谐社会、实现科学发展的内在政治逻辑，对于行政实践产生了重大影响。
2.公共行政价值的理论探索对实践发展的影响
归纳学界对公共行政价值的探索，有两个显著特点：一是学习、借鉴国外理论成果的努力持续不断；二是研究具有强烈的中国关怀。在借鉴和吸收国外成果的基础上，研究者紧密联系我国的社会历史背景和公共行政实践，把对现实的理论总结用诸于解释和指导实践，提出了我国的公共行政价值具有从多重跨越到多元共生的特征。[10]20世纪80年代，经济发展成为第一要务，行政工作围绕改革开放而展开，在计划体制内进行探索的大背景下，行政价值的效率理念具有至上的地位，精简机构、提高行政效率作为政府首要的自我改革目标。90年代，党和国家对现代化发展进程的规律有了进一步的认识，改革逐渐突破旧有体制，及至1992年，建立社会主义市场经济体制的改革目标得以确立，明确以市场作为配置资源的主要方式。政府改革围绕转变职能、提高能力，同时强调行政公正，即在由专注效率与秩序的基础性价值的基础上，倡导公平、正义的扩展性行政价值。这种转变，说明了理论研究所造就的氛围对行政实践的发展具有重要的推进作用；反过来，行政发展中所遇到的种种问题与困难又为公共行政价值的研究提出了新的研究课题，成为促进学术研究的持续动力。进入21世纪以来，中国公共行政的理论和实践话语发生了重大的变化，即公共治理、协商、参与、回应、责任等价值与方式具有了更大的存在空间，“以人为本”的行政管理思想是一种新的行政价值观、方法论和行政模式，为政府运行机制和管理方式的创新提出了更高的要求。可以认为，现今人们不断倡导的建立民主、法治与效能政府的行政发展方向，实则是公共行政价值在行政实践中的内化和具体反应。
这里要提出的是，由于公共行政的理论研究之促进和实践探索的深入，改革开放以来特别是近10多年以来，中国公共行政理念发生了一系列重大的转变，在实践中表现在如下方面：①市场导向政府的确立；②公共建设型政府的发展；③责任政府的建设；④服务型政府的民主行政实践；⑤法治政府的初步呈现；⑥专业化政府的建设；⑦科学发展的政府努力。改革以来，特别是近年来，政府倡导科学发展，致力于建设一个政治文明、经济繁荣、文化进步、社会和谐的现代化中国，展开共建共享、文明行政，公共行政实践中更显发展理性，为民、务实、节制，重经济、社会与环境的协调发展。虽然上述变迁只是一个大体趋势，但可以肯定的是这一大的发展方向不可逆转。
综上可知，改革开放以来公共行政价值的理论探索与公共行政的实践具有密切的内在联系：前者为后者的发展提供理论指引与学术主张，后者则为前者的发展提供观测对象和实践场所，它们之间存在一定程度的互动和相互支持。但是，必须指出的是，学界对于公共价值的探讨是较为初步的、零散的，其理论化体系化的程度还较低，与快速发展的公共实践存在较大差异，因而对于实践的推进和指导作用发挥就比较有限。更好地进行行政哲学层次的学术研究，发掘具有中国特色和时代特征的公共行政新价值，显然是当下及今后较长时期内研究者们所面临的大课题。
二、公共行政体制的理论探索与实践发展
1.对公共行政体制的理论探索
（1）领导体制的研究。研究中，学界对委员会制、部长会议制以及首长负责制等问题均有所涉及，但是从现代化的发展启动和发展初期对于行政效率的需求看，实行首长负责制具有前两者所不具有的优点，即能够确保迅速决策与政策执行高效率的特点。[11]在政府管理专业化程度加深、“行政国家”日益兴起的全球发展趋势下，采用行政首长负责制对于形成强有力的政府领导和决策权威、提高政府能力尤为重要。
（2）行政机构改革的研究。该研究涉及改革的目标与重点、机构设置、职权范围、管理方式等问题。[12]关于怎样的行政体制构架才是科学、高效的问题，研究者提出了一些具有实践意义的理论观点。譬如，认为机构改革的主要目的并不只是缩减政府规模，而是增强政府能力，是强身；政府职能设定以市场所不能为限，在政府与市场的边界并不太清晰、公民社会发育相对滞后的状况下，政府只能有限度地退出应由市场活动的领域；体制改革应体现回应性，进行制度创新与政策创新。[13]当然，人们的理论认识也是阶段性的，在20世纪80年代主要讨论的是机构精简、提高效率；90年代，则主要围绕如何建立与市场经济体制相适应的行政管理体制；及至21世纪初年，学者们则较多地关注深化行政体制改革的问题，效率与公正的并重，既重视行政能力，又重视程序正义。
（3）政企关系的研究。学界对于公有制及其实现形式、现代企业制度的构建等方面多有论述[14]，提出政企关系改革的目的在于建立政企良性互动关系，保持政府与市场“两只手”力量的平衡，在政资分开的基础上进一步规范政府行为。政企关系改革的基本途径有二：一是合理界定政府职能，市场化政府的宏观调控模式，为企业发展营造适宜的宏观环境和提高政策保障。二是主张以转换经营机制、进行现代企业制度的创新为突破口，深化展开企业改革。
（4）国家与社会、政府与公民关系的研究。学界引入了“公民社会”这一概念理论，批判了国家与社会一体化体制下的全面动员—控制型模式，主张国家与社会、政府与公民关系的民主化，赞成充分培育公民社会，改革事业单位管理体制，促进第三部门等非营利组织（NGO）的发展，使之承担更多的公共责任，增强社会整体的自主与自治能力，增进政府与社会的合作与协调，进行公共治理。[15]
总体而言，改革以来的公共行政体制研究，80年代总体是在计划经济体制的框架背景下进行行政体制（无论是领导体制，还是组织体制）的配套性探索：90年代则是为社会主义市场经济寻求适宜的行政管理体制；进入21世纪以来，除强调经济价值（效率）主导性情景下的行政体制改革外，政治与社会的总体地位上升，政治与社会本身的价值（政治文明、以人为本、社会和谐、科学发展）成为行政体制改革的另一个主导性的价值取向，这说明行政体制的理论探索的公共性程度不断提升。
2.公共行政体制的理论探索对实践发展的影响
改革开放以来，学术界的理论探索为公共实践中存在的种种现实问题提供了理解进路与分析逻辑，对公共实践的影响深刻而持续。改革开放以来影响较大的5次机构改革较好地说明了这一影响。[16]
机构改革的目标与重点的变迁（见下表）。改革之初的机构改革，基本思路是延续建国以来的机构调整，目的在于改善计划体制，重点在于精简机构和人员。20世纪80年代中后期后，机构改革的市场取向渐渐明晰，改革目标确立为以资源配置的实际需要对政府职能进行转变，重点在改革经济管理部门。20世纪90年代特别是党的十四大以来，建立服务于社会主义市场经济体制的行政管理体制成为中心目标，重点集中于转变政府职能、加强宏观调控。进入21世纪，机构改革的目标和重点在于进一步深化和完善行政管理体制，使政府服务于社会与市场，供给公共物品，这一基本的角色定位为政府体制改革和机构调整注入了活力，其基本导向也更为务实和理性。总之，机构改革的目标由改革前强化中央集权，逐步走向在合理确定中央与地方政府权能范围基础上的集权与分权的平衡；改革重点的变迁，则经历了由注重机构和人员数目到总体规划、完善功能、优化结构、提高人员素质等方面上来，发展专业化的、市场导向型行政管理体制。
政府机构改革的实际效果。转变政府职能是最为明显的，表现在政府管理方式和手段的变化上，即由以往计划体制的直接微观管理，逐步转变为市场体制下的宏观间接调控，由单一的指令手段转变为行政、经济、法律手段的综合应用，由主要依靠行政命令手段转变为依靠行政立法、宏观调控、执法监督和服务提供等手段，政府机构精简和人员结构优化，政府形象为之一新。同时，政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，建设法治与效能的公共服务型政府成为新的行政发展诉求。
上述行政实践的发展变化与整个公共行政的理论氛围密不可分，体制改革的理论研究对于行政体制的进步具有积极的推进作用。表现有三：一是深化了对行政体制改革目标的认识。从精简机构、裁撤人员到转变职能，从维护计划体制到逐渐突破，再到明确市场体制的取向，这个渐进的过程始终都是伴随着理论上的探索与争鸣而发展的，尽管行政体制的理论探索并不是每一步都能够为改革实践提出执政党和政府合意的政策建议和思路，但是这种较为广泛的研究为体制改革实践所营造的理论氛围对于政府改革的方向选择具有不可忽视的影响。二是突出了行政体制改革的重点与难点。综观历次行政体制改革的阶段历程，虽然研究者的研究报告和理论成果并不一定直接转化成为改革纲要，但他们所提供的思考实际上来源于以往实践和对他山之石如西方“政府再造”运动的借鉴思考，因而可以较好地避免改革失控，抑制政府行为失范，从而促进行政发展。三是理论研究的务实取向拓展了政府改革的视野。现今的中国公共行政学者并不是学院式学究，而是致力于中国语境下思考现实、引领发展的务实者，大都具有开放心态、发展眼光，甚至全球视野，因而他们的研究成果对于现代化进程中的行政改革与行政发展影响日深。譬如，调整政府与社会、政府与市场的关系以优化政府权能配置、利用市场和社会力量提供公共服务、改革政府内部管理体制特别是人力资源和公共财政资源的管理体制以提高行政管理与服务的效能等观点，既是学理性的思考，又是具有针对性的政策建议，对行政体制改革的推进大有裨益。当然，理论探索尚欠深入系统，行政体制改革理论的前瞻性不足，政策建议的预见性和可行性不充分，效率主义典范的局限等，使得研究更多注重于政府结构性和工具性层面的变革，尚未上升到价值层面的变革，因而对行政实践的推动力不够强劲。
三、公共行政行为的理论探索与实践发展
1.公共行政行为的理论探索
行政行为是公共行政价值、体制与方法技术的统一体，是把行政理念付诸实践、把公共政策转变为行政现实的中介活动，关系到公共利益与公民权益保障与实现，对公共行政的绩效影响重大。在研究中，围绕法治原则与现代管理精神，对行政行为的范围、内容、程序以及有效性等问题提出规范性的理论建议与实践举措，遏制非规范性行政行为的发生，为行政相对人提供权利保障与救济，是科学行政、民主行政、依法行政的必然要求。学界对公共行政行为的理论探索可分为两个阶段。
（1）20世纪80-90年代的研究。80年代，研究主要集中于对政府的计划主导作用以及行政管理中的人事行政、行政领导、行政决策、行政实施、机关管理等方面的问题。改革之初，人们的主要视野是重建秩序以及在计划体制内寻求政府效用的最大化。这种思路与当时的实际状况相符，但却严重地制约了对于政府行政研究的理论视野，因而对于政府的行为范围与行为方式的理论反思极为微弱。伴随改革的展开，市场作用开始得到重视，“有计划的商品经济”、“计划为主、市场为辅”等观念不断出现。80年代末90年代初，人们的研究思路逐渐开始转变。[17]至90年代，随着理论研究的深入和实践发展，研究的视野更为广阔，对于政府改革与治理、政府作用、政府间关系、公共决策、公共部门绩效、人力资源管理、公共财政等方面有大量的研究，对于政府在市场环境中的行政行为内容、方式、方法以及程序进行了较为深入的探讨，最为显著的研究是反思计划体制下的政府行为以及对政府的角色和作用进行市场化定位。归纳起来，主要的理论观点有：①中国的改革开放实际上是以市场为取向的渐进改革。②转型期政府应采取“国家指导型”或“政府主导型”的经济干预模式。③政府间关系需要逐步走向以扁平化的组织结构、政府间分权与相互合作为特征的网络模式政府间关系。④现今我国政府的角色定位不合理，存在越位、缺位和错位问题。⑤政府决策行为需要在科学化、民主化与法制化方面完善提高。⑥政府管理应以市场化行为手段为主，综合应用行政、法律等方式方法。
（2）21世纪初期的研究。近些年，对于反腐败、电子政府建设、绩效管理、公共经济管理、政府工具、第三部门管理等方面研究较多。在这一阶段，研究者更为理性地研究转型期政府面临的机遇与挑战，探讨行政管理体制创新。提出如下方面的重要观点：①合理界定政府在市场经济中的职能范围基础上进行职能转变，进一步转向宏观管理；②完善重大决策程序和规则基础上进行民主化决策；③深入展开政务公开、网上办公等电子政务建设；④加入WTO条件下的政府行为必须市场化、法制化、透明化、高效率、可预期；⑤社会转型与体制转轨期，政府管理要从注重日常、常规管理转向未来的发展管理、危机管理；⑥公共管理与服务应企业化、市场化和社会化；⑦必须关注行政行为的效益、效率与公平，对政务行为进行绩效评估。[18]这些研究对于加深对行政行为内涵的理解以及促进公共行政的实践发展都具有积极助益。
2.公共行政行为的理论探索对实践发展的影响
（1）对政府行政行为方式市场化的影响
中国政府行为的变迁主要是经济管理行为的发展变化，经过了三个阶段：一是1978－1986年政府行为方式转变的起步阶段，主要关注价格、利税等；二是1986－1991年以职能转变为中心统帅经济管理系统各方面改革的阶段；三是1992年至今的阶段，即按照市场经济模式建立政府宏观调控体系的阶段。[19]期间，政府行为方式转变表现有三：从所有者与社会管理者的合一到两者的分离，政府主要以管理社会者身份活动；政府直接参与微观经济管理转向宏观管理为主；宏观管理以直控型为主转为间控型为主。在第二、三阶段中，政府机构发生了大量的变迁，组织结构和职能权限等有了很大的变化，这集中体现在公共物品提供机制的市场化和提供模式的多元化，包括权威型供给模式、商业型供给模式、志愿型供给模式以及自主型供给模式。[20]公共经济主体多中心趋势更趋明显，这种趋势对政府治理行为和治理结构产生重大影响。
从理论研究与行政发展的关系角度讲，在计划体制内探讨有计划的商品经济、计划为主与市场为辅，以及经济特区、开放区与开发区的市场作用等问题上，学者们的研究是具有一定的前瞻性，这种初步的理论摸索对于公共实践中政府行政方式的市场化选择具有重要影响。此为第一阶段。第二阶段，及至执政党和政府明确经济体制的市场化取向，理论界对政府行为市场化的讨论更趋热烈，也更为深入，不少理论成果和观点对政府决策产生了重要影响。第三阶段，近些年学界的研究更为系统，也更为理性，主要围绕深化和完善市场化的行政管理体制，对政府管理与服务行为的规范性、程序性、有效性、合理性等问题的研究，对行政行为实践的民主化与效能化影响更为全面、深刻。可见，理论研究对于行政行为的现代化具有持续而重大的影响，而实践的发展又为理论探索的深化提供了现实的条件和思索的素材，彼此之间存在着一种非线性、但总体上正相关的增益关系。
（2）对政府行政行为方式法制化的影响
行政立法是过程就是指进行秩序安排、制度构建、社会管理与服务的一个综合过程。中国政府的立法即行政立法，分为国务院立法与国务院部门立法。第一，从政府立法的数量与质量看，政府民主立法能力在逐年上升。据统计，改革以来，国务院向全国人大及其常委会提请审议数百部法律议案，约占权力机关所立法律的70％。其中依法自行制定了650多件现行有效的行政法规。[21]第二，从政府立法的事务领域看，更加关注民生。据“中国政府门户网站”最新公布的国务院令，自2003年10月1日至2005年11月18日期间实施的行政法规中，其中涉及经济事务的24部，政治事务、社会保障事务的各约18部，公共卫生11部，教育文化次之。第三，从政府立法的规范度看，政府立法的能力有了较大提高。表现为，政府立法基本做到了立法时有法可依，行政立法按照法定程序的刚性得到增强。尽管如此，这并不意味着中国政府在安排运行层面的政治秩序和具体行政行为方面就达到了法治的高度，在政府行为规范度（如从审计署公布各部委机关资金违规使用状况）、廉洁度（反腐倡廉的状况）方面的困境，说明真正的依法行政之路还任重道远。
（3）对政府行政行为方式理性化的影响
公共行政行为方式的变化，也集中体现在对社会的动员与控制方面。改革以来的公共控制与动员实践，呈现出新的特征：一是动员—控制的范围、重点有所改变。改革以来，基本改变了政治绝对支配经济的动员—控制模式，突出建设性。二是动员—控制在性质和方式、方法上有了根本转变。即动员—控制更低频度、制度化、程序化与法制化，减少了高频度、直接性、群众性、运动性的非制度化动员—控制。三是动员—控制的理性化程度提升，效能提高。近年，政府把实行科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督作为政府工作的三项基本准则；注重全面履行政府职能，着力加强社会管理与公共服务，建立了应对突发公共事件管理机制，加强公务员队伍建设，加大抓好防治腐败的改革和制度建设。这一系列措施推进了政府自身改革和建设，政府行为方式的程序化、制度化、理性化程度提高，对经济的繁荣与社会的和谐发展具有重要影响。
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