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中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1004—3926(2008)10—0056—09
中国是一个地区差异极大的发展中大国。在当前新的形势下，如何按照科学发展观的要求，科学制定并实施规范有效的国家区域政策，推动形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域发展新格局，从而促进各地区逐步走上发挥优势、各展所长、合理分工、协调发展的共同富裕道路，对我国实现全面建设小康社会目标和社会主义和谐社会构建具有十分重要的战略意义。
一、改革开放以来中国区域政策的演变
改革开放以来，中国区域经济的发展大体经历了从不平衡发展到协调发展的战略转变。随着经济发展战略和体制的转轨，国家区域政策也在不断完善和调整之中。这期间，中国区域政策的演变大体经历了三个不同阶段，即1979-1990年向东倾斜的不平衡发展阶段、1991-1998年开始关注中西部的区域协调发展战略启动阶段和1999年以后区域协调发展战略全面实施阶段。
1.向东倾斜的不平衡发展阶段(1979-1990年)
在1979-1990年，中国区域发展战略主要受不平衡发展思潮的影响，国家投资布局和区域政策强调效率目标，向条件较好的沿海地区倾斜，同时对贫困落后地区和少数民族地区给予一定的补偿。随着经济发展战略和体制的转轨，国家区域政策的手段也不断增加。
(1)区域经济发展指导方针的转变。从“六五”计划开始，中国生产力布局和区域经济发展的指导方针，由过去主要强调备战和缩小地区差别，逐步转移到以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜。《国民经济和社会发展第六个五年计划》明确指出：要积极利用沿海地区的现有基础，“充分发挥它们的特长，带动内地经济进一步发展”；同时要“努力发展内地经济”，“继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产，繁荣经济。”《国民经济和社会发展第七个五年计划》进一步将全国划分为东部沿海、中部、西部三大经济地带，提出“要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备”。1988年，中共中央、国务院还提出了以沿海乡镇企业为主力、“两头在外，大进大出”为主要内容的沿海地区经济发展战略。
(2)国家投资布局重点逐步东移。在“六五”时期，中国生产力布局基本上是以提高经济效益为中心，向优势地区倾斜。在全国基本建设投资分配中，沿海地区所占比重由“五五”时期的42.2％提高到47.7％，内地由50％下降到46.5％。这期间全国更新改造投资中，沿海地区占51.5％，内地只占45.8％。到“七五”前期，中国生产力布局进一步向沿海地区倾斜。从1985年到1988年，在全国基本建设投资的地区分配中，沿海地区所占比重由48.4％提高到53.2％，内地由45.0％下降到39.9％，沿海与内地投资之比由1.07∶1增加到1.36∶1。在三年治理整顿期间，为了支持能源、原材料等重点产业的发展，国家在内地投资的比重有所提高。1990年，在全国基本建设投资的地区分配中，沿海地区占50.9％，内地占40.1％，沿海与内地投资之比下降到1.27∶1。但在整个“七五”时期，沿海与内地基建投资之比仍高达1.29∶1，远高于“六五”时期的1.03∶1，更高于“五五”时期的0.84∶1。
(3)实施沿海对外开放政策。党的十一届三中全会确定了中国实行对外开放、对内搞活经济的重大战略方针。为了加快对外开放的步伐，1979年7月，中共中央、国务院正式批准广东、福建两省，在对外经济活动中，实行特殊政策、灵活措施。1980年以来，国家又相继设立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区，实行特殊的经济政策和特殊的管理体制。1984年以后，国家又决定进一步开放大连等14个沿海港口城市，设立了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区，实行类似经济特区的政策。之后，国家又相继把长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区、辽东半岛、胶东半岛等开辟为沿海经济开放区，并设立了福建台商投资区。1990年6月，中共中央、国务院正式批准上海市开发和开放浦东新区，实行某些经济特区的优惠政策。由此就形成了一条从南到北沿海岸线延伸的沿海对外开放地带。
(4)实行国家扶贫开发政策。20世纪80年代初，中国开始酝酿并着手解决贫困地区的问题。1982年，与世界银行合作，国家率先在甘肃、宁夏的“三西”地区(指甘肃河西走廊、定西干旱地区和宁夏西海固地区)进行扶贫试点工作。1984年，中央提出要帮助贫困地区的人民首先摆脱贫困，并集中力量重点解决十几个连片贫困地区的问题。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，确定了对贫困县的扶持标准，核定了贫困县，并将扶持“老少边穷”地区尽快摆脱经济文化落后状况，列入国家“七五”发展计划。之后，又提出了解决中国贫困问题的两步走设想：第一步是解决温饱。即在1990年之前，贫困县在正常年景下解决90％以上贫困户的温饱问题；第二步是脱贫致富。即在解决温饱的基础上，通过区域经济开发，使贫困地区形成自我发展能力，逐步摆脱贫困，走向富裕。为支持贫困地区发展，国家增加了扶贫资金投入，实行以工代赈，并制定了一些旨在减轻贫困地区负担、支持经济开发的政策。
(5)进一步完善民族地区政策。1979年以来，虽然国家把投资布局和政策支持的重点放在沿海地区，但仍然在人力、财力、物力和技术等方面对少数民族地区给予相应支持，并在政策上给予特殊照顾。一是从1979年起国家确立了部分经济发达省市对口支援少数民族地区，这一政策一直延续至今；二是对少数民族自治区和视同民族自治区待遇的省实行财政补贴政策；三是中央财政拨出各种专项补助款，如民族机动金、少数民族地区补助费、边境地区基本建设专款和边境建设事业补助费等，支持少数民族地区发展；四是对边远山区、边远牧区的民族贸易企业给予低息贷款、利润留成等方面的照顾；五是在外汇留成和税收减免等方面，国家对少数民族地区也给予了相应的优惠。
2.区域协调发展战略启动阶段(1991-1998年)
自20世纪90年代初以来，随着改革开放的深入和中国国力的增强，面对地区发展差距特别是东西差距的不断扩大，中国政府正式把促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度，并确立了地区经济协调发展的指导方针，先后对外开放了长江沿岸城市、内陆边境口岸城市和省会(首府)城市，提出了加快发展中西部地区乡镇企业，实施了国家“八七”扶贫攻坚计划。这标志着中国区域发展战略从不平衡发展到协调发展的根本转变。
(1)提出地区经济协调发展的总方针。1991年3月，李鹏同志在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》中首次提出，要“促进地区经济的合理分工和协调发展”，认为“生产力的合理布局和地区经济的协调发展，是我国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题”。《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》进一步明确指出：要“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。1995年9月，中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，明确把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一。并明确指出：“从‘九五’开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力”。1997年9月，江泽民同志在中共十五大报告中特别强调，要“从多方面努力，逐步缩小地区发展差距”，“促进地区经济合理布局和协调发展”。
(2)实行全方位的对外开放政策。早在1988年11月，国务院就通过了《讨论新疆开放工作纪要》，给予新疆在扩大对外开放方面一系列的优惠政策。1991年，国办发[1991]25号文件确定了边境贸易的方针和优惠政策。1992年邓小平同志南方谈话以来，在进一步巩固沿海地区对外开放成果的基础上，逐步加快了中西部地区对外开放的步伐。一方面，国家先后在沿海地区设立了上海外高桥、天津港、深圳福田等15个保税区，进一步扩大了沿海经济开放区的范围，增设了一些沿海经济技术开发区；另一方面，国家又相继对外开放了一批沿边口岸城市、长江沿岸城市和内陆省会城市，设立了三峡经济开放区，在中西部地区增设了一批国家级经济技术开发区，扩大内地省、自治区和计划单列市吸收外商直接投资项目的审批权限，鼓励东部地区的外商投资企业到中西部地区再投资。由此在全国范围内形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会(首府)城市相结合的，多层次、多渠道、全方位的对外开放格局。
(3)调整国家投资和产业布局政策。为加快中西部地区的经济发展，中央增加了在中西部地区的投资比重，并积极推动沿海一些加工制造业逐步向中西部资源丰富地区转移扩散。一是国家投资布局重点逐步向中西部转移。在“八五”时期，国家提出在资源开发利用和大中型建设项目的布点上，对西部地区实行同等优先的政策，提高对西部地区的投资比重。“九五”时期，为加快中西部能源、原材料工业基地建设，国家进一步加大了对中西部重点建设投资的力度。二是在资金和政策上支持中西部地区乡镇企业发展，实施了“乡镇企业东西合作示范工程”，并设立了一批乡镇企业东西合作示范区。三是结合压锭改造，有计划地引导沿海地区和中心城市逐步将棉纺初加工能力转移到中西部产棉地区，国家在政策和资金上重点扶持京、津、沪、广东等一些大中城市将纺锭向新疆转移。
(4)完善国家扶贫政策和民族地区政策。为了尽快消除贫困，1994年4月，国务院制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，计划用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1996年10月，中共中央、国务院发出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，号召实行全党动员，全社会扶贫济困，突出重点，集中力量解决农村贫困人口的温饱问题。“九五”计划又提出要基本消除贫困的目标。为推进扶贫工作，国家进一步加大了扶贫资金投入，积极推进扶贫协作和对口支援。到1998年，中央扶贫资金总量已增加到183亿元。同时，国家还采取了一系列政策措施促进少数民族地区发展致富。如从1992年开始中央财政设立了少数民族发展专项资金，支持少数民族地区经济发展。
3.协调发展战略全面实施阶段(1999年以后)
自1999年以来，为促进区域经济协调发展，国家先后制定实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，最近又提出推进形成主体功能区，这表明中国已经进入区域协调发展战略全面实施的新阶段。在国家“十一五”规划纲要中，明确提出要“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略”，“逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。
(1)实施西部大开发战略。早在1999年6月，江泽民同志就提出“必须不失时机地加快中西部地区的发展，特别是抓紧研究西部地区大开发”。9月22日，中共十五届四中全会正式提出了“国家要实施西部大开发战略”。为推进西部大开发，2000年1月国务院决定成立西部地区开发领导小组，并先后制定实施了一系列政策措施，包括《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(2000年10月)、国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》(2001年8月)、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》(2004年3月)、国务院西部开发办等《关于促进西部地区特色优势产业发展的意见》(2006年5月)。近年来，国务院又先后同意或批复了《西部大开发“十一五”规划》(2007年2月)、《兴边富民行动“十一五”规划》(2007年6月)和《广西北部湾经济区发展规划》(2008年2月)，国家发展改革委还批准重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区(2007年6月)。截至2007年底，国家在西部地区新开工重点工程已达92项，投资总规模13042亿元；累计完成退耕还林1.39亿亩、荒山荒地造林2.26亿亩。同时，国家财政每年投入西部的建设资金大约1000亿元，每年对西部的转移支付达到1000多亿元。
(2)振兴东北地区等老工业基地。2002年11月，中共“十六大”报告明确提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。2003年10月5日，中共中央、国务院联合发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，提出经过一段时期坚持不懈的努力，“将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地，使之逐步成为我国经济新的重要增长区域”。2003年12月，国务院决定成立振兴东北地区等老工业基地领导小组；2004年4月，又正式成立了振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室，全面启动了振兴战略。2006年8月31日，继上海洋山、天津东疆保税港区之后，国务院正式批准设立大连大窑湾保税港区。2007年8月，国务院正式批复了《东北地区振兴规划》，提出经过10到15年的努力，将东北地区建设成为具有国际竞争力的装备制造业基地、国家新型原材料和能源保障基地、国家重要商品粮和农牧业生产基地、国家重要的技术研发与创新基地和国家生态安全的重要保障区，即“四基地一保障区”，实现东北地区的全面振兴；国家发展改革委和国务院西部开发办等六部门还联合发布了《关于加强东西互动深入推进西部大开发的意见》。为振兴东北老工业基地，近年来国家有关部门在项目投资、财税、金融、国有企业改革、社会保障试点、资源型城市转型试点、对外开放和基础设施建设等方面制定实施了一系列的政策措施(王洛林、魏后凯，2005[1]；张国宝主编，2008[2])。
(3)促进中部地区崛起。最早在2004年1月，中央经济工作会议首次出现了“促进中部崛起”的提法。同年3月，温家宝总理在政府工作报告中正式提出“促进中部地区崛起”。2006年2月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专门研究促进中部地区崛起问题。4月，中共中央、国务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出将中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽，即“三基地一枢纽”。5月，国务院办公厅又发布了《关于落实中共中央国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》，提出了56条具体落实意见。2007年1月，国务院办公厅下发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确中部六省中26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，243个县(市、区)比照实施西部大开发有关政策。同年12月14日，国家发展改革委又发文批准武汉都市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。目前，有关促进中部崛起的规划和其他相关政策正在研究制定之中。
(4)鼓励东部地区率先发展。为充分发挥东部地区优势，2003年以来，国务院先后批准上海外高桥、青岛、大连、宁波、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津保税区实行区港联动试点。2003年6月29日，温家宝总理访问香港时正式签订了“内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排”(CEPA)，该协议于2004年1月1日正式实施。2005年6月，国务院批准上海浦东新区为全国综合配套改革试验区，并批准设立上海洋山保税港区。2006年3月，国家“十一五”规划纲要又明确提出，推进天津滨海新区开发开放，支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展。同年5月，国务院又发布了《推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，先行试验一些重大的改革开放措施，同时设立天津东疆保税港区。深圳作为经济特区也享受全国综合配套改革试验区的待遇。
二、对中国区域政策实施效果的评价
早在20世纪90年代初期，中国政府就提出了促进地区经济协调发展的总方针。然而，从总体上看，在整个20世纪90年代，国家投资布局和政策支持的重点仍主要集中在沿海地区。自1999年以来，随着西部大开发、东北地区振兴和促进中部崛起战略的实施，国家投资布局和政策支持的重点开始逐步向中西部和东北地区转移。在国家有关政策的大力支持下，中国农村扶贫工作取得了较大成就，中西部和东北地区投资增长加快，各地区呈现出良好的发展态势，地区协调发展取得了一定的成效。但应该看到，目前中国的农村贫困标准还较低，地区经济增长呈现出不平衡的态势，地区发展差距仍然很大，实现地区协调发展的目标任重而道远。
1.中西部和东北地区投资增长加快
在国家财政投资的积极引导下，近年来，中西部和东北地区全社会固定资产投资增长速度已明显加快。在2001-2006年间，中部和西部地区全社会固定资产投资分别平均每年增长24.6％和23.7％，东北地区平均每年增长25.4％，均高于全国平均水平和东部地区投资增长速度。从投资增长格局看，在四大区域中，2001-2002年西部地区投资增长速度最高，而到2004-2006年，受国家振兴东北地区等老工业基地政策的影响，东北地区投资增长速度明显提高，在四大区域中最高(见表1)。这说明，随着西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和促进中部地区崛起战略的实施，东北和中西部地区的投资增长速度已明显提高。
表1 2001-2006年各地区全社会固定资产投资增长速度（单位：％）
20012002
2003
2004
2005
2006
2001-2006
全国13.016.9
27.7
26.8
26.0
23.8 22.2
东部地区 11.316.1
33.2
24.5
21.9
19.6 20.9
东北地区 14.212.9
20.8
32.5
37.6
37.0 25.4
中部地区 14.216.6
27.2
32.1
28.9
29.5 24.6
西部地区 17.219 27.3
26.8
28.3
24.2 23.7
注：东部地区包括河北、北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南；东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江；中部地区包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西；西部地区包括内蒙古、广西、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、重庆、四川、贵州、云南、西藏。
资料来源：根据国家统计局编《中国统计年鉴》(各年度)计算。
需要指出的是，自20世纪90年代以来，尽管外商在华投资出现了逐步“北上”的趋势，即由珠江三角洲向长江三角洲继而向环渤海地区转移，但“西进”趋势并不十分明显。从1999年到2004年，中部地区实际利用外商直接投资占全国的比重由7.5％提高到9.3％，东北地区由4.1％提高到9.0％，但西部地区却由4.5％下降到2.6％(见表2)。这期间，外商在华直接投资出现了由东部向中部和东北地区转移扩散的趋势。然而，自2005年以来，外商在华直接投资又进一步向东部地区集中，中部和东北地区所占比重分别下降4.0和5.1个百分点，只有西部地区提高了0.9个百分点。在2001-2006年间，中国实际利用外商直接投资的82.5％集中在东部地区。可以说，外商投资分布的高度集中是导致地区发展不协调的主要因素之一(魏后凯、刘长全、王业强，2007)[3]。
2.各地区经济呈不平衡增长态势
从纵向比较看，在国家政策的有力支持下，近年来中西部和东北地区经济增长已出现逐步加快的趋势。例如，自1999年以来，西部地区生产总值(GRP)增长速度已连续7年逐年加快，2006年达到13.2％(见表3)。从横向比较来看，中西部和东北地区经济增长速度仍然低于东部地区，大体呈现出东部地区增长较快，而其他地区增长较慢的不平衡格局。在1980-2005年间，中国各地区生产总值年均增长10.9％，①其中，东部地区为12.1％，东北地区为9.1％，中部地区为10.2％，西部地区为9.7％。在“十五”期间，各地区生产总值年均增长12.0％，其中，东部地区为12.6％，东北地区为10.9％，中部地区为11.0％，西部地区为11.3％。然而，从动态角度看，近年来中国东西部地区经济增长速度差距已开始趋于缩小。例如，1999年西部地区GRP增长速度比东部地区低2.6个百分点，2004年低1.5个百分点，而2005年只低0.4个百分点。但2006年这种增长速度差距又有所扩大。
这种不平衡的区域增长格局，导致中国经济总量和生产力布局不断向东部地区集中。在1980-2006年间，东部地区实现GRP占各地区总额的比重由43.6％迅速提高到55.7％，提高了12.1个百分点；而东北地区所占比重由13.7％下降到8.5％，减少了5.2个百分点；中部地区所占比重由22.3％下降到18.7％，减少了3.6个百分点；西部地区由20.4％下降到17.1％，减少了3.3个百分点。这说明，在市场力量的作用下，中国的经济活动在逐步向经济繁荣的东部地区转移和集聚。这种集中化趋势是中国经济市场转型的结果，它主要表现为各种生产要素和工业尤其是制造业向东部地区的集聚。从某种程度上讲，这种集中化将有利于提高资源配置的总体效率，但也会加剧区域经济差距的扩大趋势，不利于区域经济的协调发展。
3.东西部发展差距呈继续扩大的趋势
随着经济总量和制造业生产能力向东部地区的集聚，中国东西部经济差距也在进一步扩大。虽然这种东西差距的扩大并非是从改革开放之后才开始的，但1978年以来的市场转型无疑对其起到了一定推动作用。从表3中可以清楚地看出，在1980-2003年间，除东部地区人均GRP相对水平在持续提升外，其他三个地区人均GRP相对水平都在趋于下降。2004年以来，这种情况出现了一定变化，东部地区人均GRP相对水平已开始下降，而中西部地区则出现了上升的趋势。需要指出的是，近年来中西部地区人均GRP相对水平的提升除了其经济增长速度的加快之外，一个重要原因就是人口统计口径的变化。②这说明，从总体上看，自改革开放以来，东部地区与其他地区间人均GRP差距在逐步扩大，而东北地区与中西部地区之间的差距在不断缩小。
从图1中可以看出，除个别年份外，东部地区与中西部地区间人均GRP的相对差距系数均呈不断扩大的趋势。从1980年到2003年，东部与西部地区间人均GRP相对差距系数由44.7％提高到63.0％，而东部与中部地区间相对差距系数则由38.9％提高到58.9％，二者分别增加了18.7和20.0个百分点。在这期间，四大区域人均GRP的变异系数虽然出现多次波动，但总体趋势也在不断增加，从1985年的0.334提高到2003年的0.465。东西部差距扩大幅度较明显的主要集中在1986-1989年、1991-1994年、1997-1999年和2001-2003年四个时期。2004年以后，中国东西部差距系数已开始出现缩小的趋势，尽管2005年以后因人口统计口径变化可能夸大了这种趋势。需要说明的是，首先，2001年以后的差距系数采用按经济普查数据进行了修订，其计算结果比未修订前要大一些。由此导致2001年差距系数比上年明显增加，③但其变动趋势基本上是一致的。其次，自20世纪60年代以来，中国的东西部的差距就一直在不断扩大，即使是在“三线建设”时期(刘树成等，1994[4]；魏后凯等，1997[5])。可以说，改革开放以来中国东西部差距的扩大是过去历史时期差距扩大趋势的延续。
4.农村扶贫工作取得了较大成就
自1992年以来，中国政府投入了大量的扶贫资金，使农村贫困地区的绝对贫困人口基本脱贫，达到温饱生活的水平线，其生产生活条件有了很大改善。到2006年底，中国农村未解决温饱的绝对贫困人口已由改革开放初期的2.5亿人下降到2148万人，绝对贫困发生率从30.7％降至2.3％(见图2)；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口，从2000年的6213万人减少到2006年底的3550万人，低收入贫困发生率从6.7％下降到3.7％。根据国务院扶贫办提供的数据，2007年中国农村贫困人口又减少1378万人。其中，人均纯收入低于785元的绝对贫困人口减少到1479万人，减少669万人；人均纯收入在786～1067元的低收入贫困人口则减少到2841万人，减少709万人。④
然而，应该看到，目前中国的农村贫困线标准还较低，覆盖面较窄。按照世界银行1人1天消费1美元的标准，2001年中国有贫困人口2.12亿，贫困发生率高达16.6％，2003年为1.73亿人。即使按照国家现行的贫困标准，截至2007年底，中国农村仍有没有解决温饱的绝对贫困人口和刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入贫困人口4320万人。同时，现有的农村贫困人口主要集中在革命老区、少数民族聚居区和石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区以及地方病高发区等特殊类型贫困地区。这些地方地域偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣，有的甚至缺乏基本的生存条件，扶贫攻坚的难度大，脱贫成本高，有相当部分需要移民搬迁。此外，由于现行贫困线标准较低和致贫因素的增多，导致脱贫农户的收入很不稳定，新增致贫和返贫的比重仍然居高不下。2006年，西部地区的绝对贫困和低收入贫困发生率仍高达13.7％。在边境地区41个国家扶贫开发工作重点县中，绝对贫困发生率高达11.5％，低收入贫困发生率达28.5％(刘坚主编，2006)[6]。这说明，今后中国农村扶贫工作的任务仍相当艰巨。
三、未来中国区域政策调整和完善的方向
当前，中国已经进入全面建设小康社会的关键时期。在这一新的时期，要实现经济又好又快的发展，就必须坚持以人为本，全面落实科学发展观，促进城乡区域协调发展，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域发展新格局。为此，必须按照建立区域发展新格局的要求，不断调整和完善国家区域政策，逐步形成科学合理的国家区域政策体系。
1.实行分类管理的国家区域政策
自改革开放以来，中国实行的区域经济政策主要是依据几大经济区域展开的。从20世纪80年代开始实施的沿海经济发展战略，到后来相继实施的西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，都是以大经济区域作为政策实施的地域单元。显然，这些政策都主要采取区域普惠制的办法，没有较好体现区别对待、分类指导的思想，其实施效果不太理想，而且也容易诱发不公平问题(王洛林、魏后凯，2006)[7]。比如，西部12个省区市有3.62亿人口，土地面积占全国的71.4％，任何一项很好的国家援助政策要在这么大的范围内实施，都将难以取得很好的效果。更重要的是，无论是中西部地区还是东北地区，其内部差异性都很大。西部并非所有地区都属于落后地区，东北地区也并非都是老工业基地。有鉴于此，最近国家已把西部大开发和东北老工业基地振兴政策延伸到中部部分地区。
为促进区域协调发展，今后在国家层面应该采取“4+2”的区域发展战略和政策框架。所谓“4”，就是按照西部、东北、中部和东部4大区域的地域框架，统筹安排和部署全国的经济布局；所谓“2”，就是按照主体功能区和关键问题区2种类型区，实行差别化的区域调控和国家援助政策，促进区域经济协调发展。一是按照资源环境承载能力、经济开发密度和未来发展潜力，划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等主体功能区，以此作为国家区域调控和促进人与自然和谐发展的地域单元。二是按区域问题的性质和严重性划分关键问题区，包括发展落后的贫困地区、结构单一的资源型地区、处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区和各种矛盾交融的边境地区等，以此作为国家援助和政策支持的地域单元(魏后凯，2006)[8]。事实上，在国家“十一五”规划中，已经采取了“4+1”的区域发展战略和政策框架。即按照四大区域实施区域发展总体战略，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价。显然，推进形成主体功能区将有利于贯彻区别对待、分类指导的方针，便于实行空间管治和区域调控，促进人与自然的和谐发展。但是，单纯依靠主体功能区并不能完全解决区域协调发展问题(魏后凯，2007)[9]。为此，必须在积极推进主体功能区建设的基础上，科学划分关键问题区域，并据此调整和完善国家区域援助政策体系。
2.推进基本公共服务的均等化
随着改革开放的不断推进，目前中国已经初步形成了社会主义市场经济的基本框架。在社会主义市场经济条件下，资源配置的效率目标将主要依靠市场机制来实现。由于单纯的市场力量一般会扩大而不是缩小地区差距，因此，中央政府需要更多地注重公平目标，对那些问题严重且自身无法解决，确实需要国家给予援助和扶持的关键问题区域，实行“雪中送炭”，而不是对那些发达的繁荣地区“锦上添花”。这就意味着，在较为完善的市场经济体制下，中央区域政策应该实行“逆市场调节”，而不是“顺市场调节”。如前所述，在国家政策的有力支持下，近年来中西部地区投资和经济增长逐年加快，东部与中西部间GRP增长率差距已趋于缩小，东西部发展差距也开始呈逐步缩小的态势，但从总体上看，目前中国的地区发展差距仍然很大，缩小地区差距仍将是一项长期的艰巨任务。从政府政策的角度看，缩小地区差距重点是缩小地区间公共支出和公共服务水平的差距，使各地区居民能享受到均等化的基本公共服务和同质化的生活条件。为此，今后中央政府应该更加强调公平目标，进一步加大财政转移支付的力度，切实帮助各种问题区域发展经济，提高其基本公共服务水平，推进地区间基本公共服务的均等化。这种基本公共服务是不同地区的居民应该享有的基本权利和福利。
3.促进人口和产业的适度空间均衡
改革开放以来，中国经济总量和制造业活动在不断向东部地区集中，而人口分布几乎没有出现大的变化，由此导致人口与产业活动分布的空间不均衡。在1980-1990年间，中国四大区域人口与生产总值分布的不协调系数平均为14.6个百分点，而1991-2000年该系数提高到18.1个百分点，2001-2005年则提高到20.3个百分点。⑤2006年，中国东部10省市集中了全国55.7％的生产总值、59.0％的工业增加值、88.8％的出口和87.3％的实际利用外商直接投资，却只集聚了全国36.3％的人口。显然，这种人口与经济活动分布的高度不协调，是造成加工能力与资源产地严重脱节、全国范围资源大调动和劳动力大流动以及地区差距扩大的重要原因之一。要从根本上解决这种人口与经济活动分布的不协调，关键是调整国家区域经济发展战略，由过去的“就资金移动劳动力”战略转变为“就劳动力移动资金”战略，引导沿海企业和资金向中西部地区转移，以在中西部地区创造更多的工作岗位和就业机会。这种区位调整战略旨在通过对“移动岗位”与“移动人口”之间的利益权衡，从而实现各地区之间工作岗位与劳动力分布的相互协调和匹配。要实现这种战略转变，一方面，要加快户籍制度的改革，打破城乡和区域分割，积极引导那些在东部和大中城市工作的中西部农民工在工作地安家落户，成为东部和大中城市新居民；另一方面，要积极鼓励沿海尤其是珠三角和长三角地区产业向中西部地区转移扩散，以便在中西部创造更多的就业岗位，使中西部大量剩余劳动力能够更多地就地转化，由此减少大规模民工流所带来的交通紧张和压力。
注释：
①中国各地区GRP汇总数与国家统计局发布的全国GDP数据不具有可比性。在根据经济普查数据调整后，2005年中国31个省区市GRP汇总数比全国GDP高8.0％；31个省区市GRP增长速度高达13.2％，而国家统计局发布的全国GDP增长速度只有10.2％，二者相差3.0个百分点。在未根据经济普查数据调整前，2004年31个省区市GRP汇总数比全国GDP高19.3％.
②在计算人均GRP时，2005年各地区人口数根据1％人口抽样调查充分考虑了流动人口。由于统计口径的变化，导致2005年广东人口数增加10.7％，浙江增加3.8％，北京增加3.0％，而重庆减少10.4％，四川、湖南、安徽和湖北减少5％～6％，广西、贵州和河南减少3％～5％.
③未按经济普查数据修订前，2001-2004年四大区域人均GRP变异系数分别为0.431、0.440、0.451和0.446，而按经济普查数据进行修订后，其变异系数分别提高到0.450、0.457、0.465和0.456，大约高2％～5％.
④参见何平、郭丽霞，《2007年全国农村贫困人口减少1378万》，《光明日报》2008年2月29日。
⑤区域人口与生产总值分布的不协调系数。式中GRP和P分别为地区生产总值和人口占全国各地区总额的比重。它反映了经济活动分布对人口分布的偏离程度。