未来中国行政体制改革的趋势，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,趋势论文,未来论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从2005年党的十六届五中全会制定“十一五”发展规划起，中国的改革实际上已经进入战略转折期。如果说过去28年是以经济体制改革为中心带动其他改革的话，“十一五”规划中有关“深化行政体制改革将是未来中国改革开放的关键”的论述，则标志我国改革的重点将转到以行政管理体制为中心的轨道。笔者认为，这种转变绝不是权宜之计，而是带有明显的战略转移的属性。那么，我们究竟应该如何认识这种战略转移呢?
一、对目前中国行政体制改革形势的整体判断
2004年8月，笔者曾在《学习时报》发表过一篇《中国公共治理的局势与应对策略》的文章，文章对未来改善公共治理的策略概括为四句话十六个字，即“严治官，善待民，创新政体，稳定银根”。两年多以后，如果再用这个应对策略来分析中国目前的公共治理状况，似乎有很多值得回味的地方。
首先，从“严治官”方面来看，这几年新一届领导人明显加大对官员治理的力度，特别是对高官的腐败采取了严厉的高压政策。有资料显示，仅2006年一年，中央查处的省部级高官腐败案件已经超过了20起，是这几年来查处人数最多的一年。特别是查处了上海陈良宇的腐败案后，在党内外引起了巨大的反响，它进一步显示了中央反腐败的坚强决心，给民众以信心。这意味着“严治官”的力度进一步加大。
其次，在“善待民”方面，也有突破性进展。最主要的标志是，关注弱势群体的利益，解决普通民众切身的问题，取消农业税，减轻农民的负担，特别是提出构建和谐社会的目标，作出了解决包括农民在内的全民最低生活保障问题的决定。这些举措，同样受到了广大民众的热烈拥护和响应。
第三，在“创新政体”方面，笔者认为主要是从两方面展开的：一是以地方党政换届为契机，扩大党内民主，如制定了党政干部的任用条例、回避条例、异地交流条例，减少党内专职副书记的数量，改善党内的决策领导体制，在产生十七大党代表中，扩大差额选举的范围等；二是进一步推动行政管理体制改革。如加快转变政府职能的步伐，建立法制政府，建立行政问责制，深化行政审批制度改革，建立对政府的绩效评价体系，推进政务公开，颁布实施公务员法等。
第四，在“稳定银根”方面，应该说从2004年起，中央就一直在进行宏观调控，促进经济的健康发展。尽管这方面遇到了包括人民币升值的压力、房地产过热等在内的多方面困难和阻力，但是没有动摇中央宏观调控的决心。原因很简单，目前的中国经济体规模已经很大了，经济能不能保持平稳的发展，能不能稳定，对全局有重要影响。这从另一方面也证明，今天的中国经济已经经受不起大起大落的打击了。
基于上面的分析，我们把过去中国行政体制改革的特点概括为五点：一是开始把改革重点由经济体制向行政体制改革转移，为实现本届政府行政改革目标在多个层面推进；二是配合地方党委换届，扩大党内民主，打击腐败；三是政府的社会管理和公共服务职能得到进一步重视和加强，并有一系列实质性举措；四是人们对未来中国行政体制改革和政治体制改革产生了很多联想和期待，社会民主、政治民主的呼声进一步提高；五是宏观调控虽然步履艰难，但整体上保持了中国经济的稳定和发展。
二、当前我国在政府管理层面的突出问题
目前我们在行政体制改革层面遇到的主要问题，除了经济层面的外，主要有以下三大突出问题：
首先，中国经济经历了28年的高增长，但也积累了一系列深层次的问题，仔细分析就会发现，这些问题几乎都与我们不合理的体制有关。比如宏观调控在某些方面的失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头，这些都是中央和地方体制架构内在冲突的外部表现；再比如，社会管理和公共服务职能薄弱，也与传统行政管理不合理的制度安排和运行行为息息相关。还有，权力行使的非理性，权力滥用，权钱交易，官商勾结等，又是与我们至今没有建立起有效的权力制约结构有关。因此，如何突破体制障碍，从体制、制度层面寻求解决问题的办法和途径，就成为我们面临的关键问题。
其次，以党政部门主导的公共政策过程，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，部门利益已经凌驾于公众利益、甚至国家利益之上，从而导致了公共政策的扭曲、变异。这样的公共政策过程导致的直接后果是，公共政策制定的成本很高，周期很长，效率也很低，大量的时间和精力都被消耗到并没有实质意义的部门利益的争夺、扯皮和推诿之中。与此相联系，这样的公共政策过程，也可能使政府所代表的公平、正义的天平发生倾斜，用部门利益危害社会的公共利益。目前在我国的政治生活中，之所以社会矛盾冲突凸现，群发性事件增加，除了社会转型、体制转轨、大面积农村人口的转移、社会流动性增加等客观因素外，也与这种部门利益、行业垄断、收入分配严重不公等制度、政策因素有直接的联系，这一点尤其值得我们高度关注。
第三，权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象还很严重。尽管新一届领导加大了反腐败的力度，采取了被称之为“四管齐下”的反腐举措，即制定党内监督条例、制定党内纪律处分条例、对中央部委的纪检检察实行垂直管理、中央对地方以及地方党政机关党政机构实行巡视制度。这些制度所发挥的作用是显而易见的，但是没能有效遏制腐败在一些地方蔓延的局面。这不能不引起人们的疑虑：中国反腐败的出路究竟在那里?这种腐败蔓延的现象究竟是机制层面的，还是制度体制层面的?我们需要构建一种什么样的体制才能真正防止权力的非理性?
三、未来中国行政体制改革的趋势
2006年中国行政体制改革的种种迹象表明，我们目前对行政管理体制改革的思考和推动，主要集中在本届政府较早确立的改革目标层面，诸如，转变政府职能的问题，政企、政事、政资、政府与中介组织的分开问题，强化政府的社会管理和公共服务问题，建立法制政府和行政问责制的问题，深化行政审批制度改革的问题，建立政府绩效评价体系问题以及政务公开和加强公务员队伍管理的问题等，其改革的思路、推进策略等，还不能说就摆脱了传统行政管理体制改革的套路，其最终成效也许会受到某种局限。
鉴于此，笔者认为未来中国行政体制改革，能走多远，在多大程度上能够取得成功，很大程度上取决于党的十七大对改革的整体布局，或者说这样的布局能够为行政管理体制改革的深入提供多大的空间。换句话说，未来以政府为中心的行政体制改革在十七大以后的整体走向，将直接取决于三个变量：
第一个变量是党的十七大对未来中国改革发展的总体布局，特别是旗帜鲜明地继续把推进改革放在突出地位。之所以要指出这一点，是因为这几年来围绕改革的争论一直在进行，在这一关键的时刻，我们党能不能继续高举改革的旗帜，坚定不移地把包括市场化改革在内的各项改革继续推向前进，阻击社会上各种对改革的非议，就显得特别重要。
第二个变量取决于党的十七大本身在政治层面将做出什么样的战略选择和整体布局。这一布局无论如何对未来行政管理体制改革的发展必将产生直接的影响。
第三个变量是在上述改革的整体布局和政治体制改革的战略下，未来政府自身以及行政体制改革的目标、内容以及有可能的战略安排。
应当说，上述三个方面，不管总体还是任何一个变量的变化，都不可避免地会影响到未来我国行政管理体制改革的走向。
从目前的情况看，有一点似乎是可以肯定的，这就是在党的十七大以后，仍然有可能按照目前推进改革的思路，在两个方面深入：一是继续以扩大党内民主为切入点，稳步推动政治体制改革，解决政治层面一些关键性的问题；二是重点推进行政管理体制改革，并为行政管理体制改革的深入扫清政治方面的一些障碍。从这个意义上说，无论是目前以扩大党内民主为主要内容的政治体制方面所进行的一系列改革，还是十七大以后政治层面改革的战略、布局、视野，都将对未来中国的行政体制改革产生深远影响。
就行政本身的改革来看，未来中国行政体制改革首先要有改革策略的改变。我们过去行政体制改革取得了很大成就，但也有一些值得反思的地方：一是过去五次行政体制改革在某种意义上讲陷入了改革目标的“低效率重复”。也就是说，过去我们的行政管理体制改革，几乎每次都有精简机构、裁减人员、转变职能、政企分开等目标，但多数都不很成功，若干年下来我们才发现，尽管我们改革的初衷都很美好，费事费力，但成效并不显著，我们的改革陷入改革目标的低效率重复；二是1987年以后，我们的行政改革没有和事业改革整体推进，而是孤军深入，以至于后来一些地方把行政体制改革、裁减行政人员甚至变成了“行政编”和“事业编”的数字游戏；三是过去我们一直认为，政府管理的行政层面的问题，是可以通过行政管理体制来解决的，但后来人们发现，不完全是这样。因为行政体制改革只能解决行政层面的一部分浅层次问题，更深层次的问题可能和政治层面发生了内在联系。光有行政层面的改革，没有政治层面的深入，行政管理中的深层次问题，几乎一个也解决不了。比如经济增长方式的转变问题。本来早在制定国家“九五”发展计划的时候，我们就明确提出要转变经济增长方式，用集约性增长方式替代粗放型增长方式，但是，由于没有官员选拔、任用、考核、激励等政治层面改革的配合，在“政绩工程”的影响下，最后经济增长方式方面的问题愈演愈烈，甚至把以经济建设为中心演变成以GDP为中心。可见，经济增长方式的问题，首先是一个官员的激励、考核和选拔方面的导向和机制问题，是政治层面的问题，而不是一个简单的行政层面的问题。因此，下一步以政府为中心的行政体制改革要真正深入，避免再走弯路，就必须改变我们的推进策略。也就是说，要把行政体制改革乃至政治层面的改革和事业改革进行整体推进，并可重新设置超越政府部门利益之上的一体化推进改革的机构，只有通过这样的机构来设计改革方案，制定改革的目标，我们的行政管理体制改革才能真正跳出以往的受制于部门利益的窠臼。
就改革重点来看，将来最关键的要解决四个方面的突出问题。
第一，首先要按照改变政府主导型的经济增长转向市场主导型的经济增长方式的思路，调整政府的组织结构，确定政府的基本功能。这就要在横向和纵向两个方面进行改革。在结构和功能的设计方面，要抛弃政府机构改革的概念，明确提出建立公共行政体制的组织架构。这中间，尤其要解决政府部门主导公共政策过程所带来的一系列严重问题。如果我们的改革不能抓住这个关键的问题进行具有实质意义的改革，重新配置政府的权力结构和功能，改变目前的公共政策过程，改革仍然可能陷入失败。
第二，适应社会公共需求的变化，加快公共服务体制建设的步伐。加大政府的社会管理和公共服务职能，无疑是未来中国行政管理体制改革的重点。在这方面，一个突出问题就是要围绕建立公共服务体制，重构公共服务体系，加强政府在社会管理和公共服务领域的职责。因此，促进政府由传统管制型政府向服务型政府转变，由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变，由主要靠手工作业的政府向信息化政府转变，就成为行政管理体制改革的重要使命。
第三，要抓住公共财政体制和公共投资体制改革这两个关键，解决中国主要由政府主导型增长方式向由市场主导方式的转变。从公共财政体制方面来看，要真正确立公共财政的价值和理念，要通过加大人大对政府财政方面的监督功能，保证公共财政的公共属性，并逐步建立人大对政府公共财政开支的硬约束机制。在公共投资方面，政府要下决心从竞争性领域退出，保证有限的公共财政真正用于公共领域。这样既可以发挥市场在资源配置中的基础性作用，又能更好地发挥国家公共投资的作用。换句话说，我们的政府财政和投资，只有在这两个层面有了实质性的突破和进展，我们才有可能真正建立起一个与现代市场经济相适应的政府管理架构。
第四，要积极稳妥地推进政治体制改革。大量事实证明，中国的政治体制改革明显滞后于其他领域的改革。从长远来看，如果政治体制改革不能及时跟进，必将付出更大的社会成本。未来要在目前改革的基础上，进一步扩大改革范围，加大改革力度，要借鉴越南共产党在政治体制改革方面的一些做法，结合中国的实际进行探索。惟有如此，以政府自身为中心的行政管理体制改革才有可能真正取得突破性进展。