“村改居”社区：协同治理困境及路径选择
刘泽文,袁 敏,宫瑞珺
(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601)
摘 要： 新时代下“村改居”社区如何治理、如何发展，是一个亟待破解的新课题。根据“村改居”社区实践研究，可以认识到这种由政府力量加以推进发展的社区，其制度变迁路径是政府自上而下的创新，而非原生型的社区组织机构，势必造成政府“越位”“缺位”、居民自治环节薄弱、市场参与不充分和具体法制规范缺乏问题。基于此，应以协同治理理论为指导，通过多元主体参与治理、培育社区参与意识、创新社区治理技术、完善法制规范监督等对策以实现政府、居民、市场的良性互动，探求“村改居”社区现代化治理体系的积极方向。
关键词： “村改居”；协同治理；路径选择
20世纪90年代以来，我国城市扩容提质加快，城市化率已接近60%，加之“城中村”弊端日益凸显、城乡统筹政策实践等，“村改居”社区由此形成。作为一种特殊类型的城市社区，“村改居”不仅是简单的名称变化，更是包括村落集体搬迁、村民身份转换、基层治理结构转变、集体经济改制等内容的社会变迁过程。“村改居”社区是我国所特有的现象，外国更多是对农村社区和新型农村的建设，如日本“造村计划”、韩国“新村运动”以及发展中国家巴西“特殊社区归纳机制”、印度“综合开发运动”等。[1]与农村社区和新农村建设不同，我国“村改居”社区具有亦城亦乡的过渡性、居住人口的流动性和社区管理的复杂性等特点。
“村改居”一方面有利于社会建设发展，另一方面牵涉到作为社会基本单元——社区的重塑、各主体之间相互关系、群体利益的再分配，关乎基层社会稳定和谐，极易成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、大量信访问题产生的发源点。[2]人民网曾有发帖中出现“逼上楼”、“赶上楼”字眼；学者刘奇认为，拆村并居，打破了村落社会的组织结构和传统的村落文化；[3]吕青在某种程度上也认为这是一种“被动城市化”逻辑的体现。[4]对于“村改居”的评价有褒有贬，随着城市化发展，逐渐成为学者研究的热点。通过超星检索和笔者分析发现，“村改居”研究中“社区治理”占比较重(图 1)，且“现象取向”、“问题取向”以及“成就取向”成为目前众多学者研究的三个维度。[5]
图1 “村改居”研究相关知识点和学者
一、 “村改居”协同治理的理论依据
德国社会学家滕尼斯将“社区”与“社会”进行区分，第一次提出“社区”是一个关系密切、守望相助、富有人情味的“共同体”，由具有共同价值取向的同质人口组成。[6]而“村改居”社区则因处在转型期复杂因素聚集而与其不同。因此，如何建立一种新生社区的协作和整合机制是“共同体”形成的关键所在，为更好打造这个“共同体”，“村改居”社区治理应更注重社区各方面的协同整合。社会资本理论中也提到，与社区治理相关的社会资本包括：制度规范、关系网络、公共参与、信任度，均对社区治理起着重要作用。可以发现只有将协同理论嵌入社区治理过程，才能充分利用社会资本，实行信息互通、事务共管、资源共享、难题共解的联动管理模式，有效地缓解社区内部矛盾与问题，为社区治理模式的发展注入新的活力。[7]
作为公共管理领域的一个广泛研究概念，协同治理是在自然科学中的协同学和社会科学中的治理理论的基础上发展起来的。赫尔曼·哈肯其编著的《高等协同学》一书中提出，协同学主要研究“由不同性质的大量子系统所构成的各种系统”，治理理论在社会公共事务管理过程中强调主体多元化而不是以政府为主。而对于协同治理这一概念的基本内涵，目前还没有统一的说法。联合国全球治理委员会认为，“协同治理”是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续过程，强调了治理主体的多中心化、治理权威的多样化、子系统之间的协作性、系统的联合动态性、自组织的协调性和社会秩序的规范化。[8]协同治理理论已成为社会科学领域一种不可或缺的研究方法和分析框架，指导性强，被应用到诸多研究领域。
因此，综合来说，“村改居”社区协同治理是一个在合理利用社会资本打造社区“共同体”基础上的统与分实践过程，在打破以政府为唯一权威和制定共同规则的基础上，要求多元主体共同参与、职责明确、协商谈判、资源交换，确立共同的目标，发挥各自的作用，延展治理的维度，解决社区公共问题与公共事务。这相对于传统治理来说是一种更有效的治理方式。目前，众多学者对“村改居”社区协同治理从党政、市场、居民、社会组织等多方面进行研究讨论，而本文则更多关注于政府、居民、市场三方的协同治理机制。
二、 政府、市场、居民三方治理困境
相比于“村改居”前期拆迁赔偿、搬迁安置、环境建设投入等问题，“村改居”社区形成后的问题才显得更为棘手。无论是政府、居民还是市场，三方都不得不面临着承“村”而来的遗留问题和因“居”而成的现实问题，且社区还未成熟，三方或混乱一体或各为自利，出现了很多焦点、难点问题。
(一)政府“越位”、“缺位”
1.“混合型”社区治理架构下的行政色彩浓
鱼类的听觉特性因鱼种不同而有差异。牙鲆、黄盖鲽等无鳔类的听觉能力较差，真鲷、鳕等非骨鳔类的听觉能力比无鳔类要好，而在鱼类中听觉最敏感的是金鱼等骨鳔类。骨鳔类的可听声音频率范围为16～15000Hz，最敏感区间为100～1500Hz。麦穗鱼与鲤、鲫、鲢、鳙等同属于淡水骨鳔类，具有相近的听觉特性，最敏感频率范围为200～600Hz。本实验放声频率选择400Hz，可避免低频环境噪声对试验的影响，结果表明，麦穗鱼对400Hz正弦波连续音反应敏感，为正趋声性。在实验中发现，麦穗鱼为底栖型鱼类，属于负趋光性，因此，在水下扬声器下方也会囤积部分鱼群，给实验数据带来一定的误差。
2.社区公共服务和保障不足
3.居民自身素质待提高
(二)居民自治环节薄弱
1.社区自治组织存在慌乱、繁忙
对于“村改居”社区而言，看待物业问题，要转换分析视角，不能只是将其看作市场问题，而应将物业问题作为治理问题来看待，[10]物业管理成为社区中一个新的基层治理重要维度，发挥了其重要作用。根据各地实践研究发现，“村改居”社区物业管理一般都不会直接复制城市模式，而是主要形成了“社区自管”“商业物管”和“政府协管”三种模式(表1)。[11]然而物业管理却面临着“五难”困境，即观念转变难、服务收费难、管理运作难、硬件整治难、人才引进难。居民还未树立“花钱买服务”的消费观念，存在着乡土逻辑与市场逻辑的冲突，物业管理收费难极大制约了其生存发展和精细化工作的推进。
“村改居”社区管理运行组织名称虽已从“村委会”改为“居委会”，但内部机制和架构仍未完成相应的转换。诸如“政经分离”“政社分离”的权责分离阶段实行不够彻底，普遍是“几块牌子、一套班子”。同时居委会成为了上级政令传达口，“上面千根针，下面一条线”，需应对上级分派的各种超负荷任务，更因为管理对象异质性、管理时机承前启后性、管理内容复杂性而使其自治地位虚化的同时，新旧事务叠加压力大。某种程度上，社区自治组织成了政府慌乱的“脚”，居民繁忙的“头”。[9]最后，社区治理发展必然依托一定的组织和人员，导致“村改居”社区组织“丛生”，既有体制内的，又有体制外的；既有社区内生的，也有外部嵌入的，如社区服务中心、社区工作站、党群议事会、志愿服务队等。社区组织增多，组织成员重叠，组织内部管理激励等皆存在问题，而居委会又无心无力去处理好每个组织的关系，导致组织人员素质不够、组织名存实亡，价值彰显不强、组织职能交叉等问题。
2.居民社区认同感、参与感低
“村改居”后原村民身份虽然转变为城市居民，但是由于长期居住场所和生活习性的影响，彼此之间是基于地缘、业缘、亲缘的“熟人社会”，有着自己的“村籍”，导致心理上对社区居委会的认同与依赖远远低于村委会，观念基本上也仍停留在原来的行政村，与新的社区归属和信赖关系一时难以建立。再加上给予拆迁户相应社区居住房后，社区居民一方面进行内部阶层分化，有的成为真正意义上的城市居民，而有的则一定程度上维持原来习俗，选择不居住在社区，将房子出租。因社区较便宜的房租和附近环境的开发建设，促进了另一方面数量庞大、自发性 、无序性的外来人口流动，甚至造成了本地人口与外地人口严重倒挂现象。社区居民之间沟通少，缺乏足够的信任和共识性的规范，更造成居民社区治理“边缘化”、“无作为”的参与积极性差和意识淡薄问题。
“村改居”后，社区服务对象应从单一变为多元，面向社区全体居民，服务内容应由之前的农业及政策性等服务转变为住房、教育、医疗、卫生、文化娱乐等多样化方面，特别是居民的就业与社会保障服务。但在现实中，社区现在服务只是针对原村民，服务范围较狭小，公共服务体系不健全，资金不到位或需社区自身筹资解决，公共服务难以均等化发展。“村改居”后许多失地居民的就业问题仍待解决，居民也难以享受与城市居民同等保障待遇，社区各类保障存在水平低、不确定性、可持续性差问题。
居民由于多为长期生活在农村的失地农民和留守老人小孩、生活方式较简单、文化水平低，缺乏竞争意识、市场意识、民主意识、法律意识。对于传统“一家一楼一院”的村落而居到现在高层小区的转变不习惯，存在着如践踏草坪、随意种植、高空抛物、燃放烟花、侵占公共场所等陋习。一些为减少“空降干部”对社区工作带来的不便和减轻社区治理工作阻力而保留的原村干部，其也存在着仍主要依靠传统宗族关系、个人威望，管理工作创新不足和缺乏城市社区管理知识、经验，管理思想不够开放等问题。
(三)市场参与不充分
1.集体经济转制和发展难
与城市社区不同的是，“村改居”社区其之前拥有集体经济，村委会有经济职能，而居委会没有，因此“村改居”后集体经济如何转制、转制后如何立足自身的内生性发展并参与市场多元化竞争方面就面临着诸多困境。首先，就转制来说，集体经济转变为股份制过程中股权量化和成员身份界定问题频出。转制后，新型社区结构变化又冲击着发展集体经济的群众基础，集体经济与自治组织关系复杂，社区内部干部及成员对集体经济发展信心不足，怕担责任，经济发展动力不足。且政府惠民投入多，但对社区集体经济的直接投入少，集体经济发展所依托的土地资源因被征用而越来越小，又承担着诸如社区公共事业、公共服务等费用，压力较大，因此，导致集体经济运营封闭滞后，难以自由化、市场化发展。
2.商居分离，市场进入缓慢
研究数据的连续性和真实性是至关重要的。在客观原因下有些数据无法获取，为了解决这些问题，文章采用了两种方法来完善数据:第一，如果可以获得数据在一段时间前后的数据，则可以将平均值作为缺失的值；第二，如果两个组是相似的，那么一个组中的缺失的数据可以被另一个组中的相同位置的值替换
传统的城市规划以物质空间规划为主导、以用地布局安排为重点、以终极蓝图描述和目标制定为方向，传统的城市规划模式难以应对日益复杂多变的城市问题以及满足城市可持续发展的需求。大数据的运用使得城市规划在问题分析层面更加全面系统，在物质空间的基础上，加强对居民行为、活动空间、要素流动以及城市的交通、环境、企业、创新等进行系统性研究，推动面向城市社会经济协调和可持续发展的综合规划模式转变。
猴子听从了狐狸的劝告，两个在笼中努力乐观地生活起来。后来，有一次猎人大意忘关了笼门，狐狸猴子一块儿逃跑了。
3.物业管理面临“五难”
“村改居”社区治理发展是一个循序渐进的过程，短时间内并不能趋同于城市社区，很多搬迁的“村改居”社区周围仍是待开发区域。经过调查，笔者发现一部分新建“村改居”社区没有区位优势，附近商业市场比较少，临近的小吃街皆是摊贩，居民生活消费不易，且该地公交和出租车较少，此地仅为住宅区，商居分离，给居民生活出行带来不便。同时，不利于居民外来交往，更使市场进入缓慢，社区缺乏市场推动力，未能拥有商业资本投入社区发展和市场运作加入社区服务，不利于社区的治理发展，不能给予居民以更好的更开阔的生活。
慢性荨麻疹通过临床的精心护理，通过辩证措护，确定相应的护理方法，对护理的效果进行临床检验，根据荨麻疹的不同类型，安排不同的护理措施，因人、因时、因地进行护理。实践结果表明，通过穴位埋线方法治疗慢性荨麻疹加上中医护理贯穿于整个治疗过程，可以有效地提高患者的治愈率，减少患者复发。
宏观层面上，目前我国对于“村改居”社区重视程度不够，未将其与城乡统筹发展战略良好衔接，缺乏较高层级的顶层政策设计和制度安排指导“村改居”及其社区治理工作，使得各地工作较难开展。针对“村改居”问题，多以省市政府制定的行政规定和民政部门的规范性文件为依据，法律层级低，不能得到很好的贯彻实施。同时，“村改居”社区相关配套法律法规缺乏，诸如行政参与、激励与监督、公共服务与居民社会保障等配套机制不健全，针对性的研究和战略规划不足。
加强专职创新创业团队建设，引进一批有企业任职或兼职经历的专业教师和创业导师，建立一支专职创新创业教师团队；加强兼任创新创业教师团队建设，出台激励政策，吸引国内外相关领域著名专家、知名学者、创业成功者、企业精英、技能大师、风险投资人等各行各业优秀人才到学校兼任创新创业导师，形成创新创业兼任导师库。
表1 “村改居”社区物业管理模式
(四)具体法制规范缺乏
“法者，治之端也”。法律意义上，“村改居”社区已成为城市社区，但由于其特殊性，目前已出台的《城市居民委员会组织法》难以针对性地适用于社区实际工作。我国提出全面依法治国战略，法治成为我们党和政府治国理政的“新常态”，但社区实际治理工作中却没有正规明确的法律规范和可鉴化案例作为依据和参考，使得许多问题议而不决，难以处理，居民权利权益等亟待保障。
1.宏观层面上的缺失
基于ArcGIS 10.2软件，运用空间自相关法和地理加权回归模型对2016年大连市商品住宅价格空间分异及影响因素进行分析。分析结果如下。
在“党政经”一体的“混合型”治理架构下，“村改居”社区行政化色彩较浓厚。表现为组织上社区居委会管理体制行政科层化，人员任职条件、人员调动等都由街道确定，街道办对居委会存在实质上的组织领导关系。经济上集体经济转制和可利用资源减少，无法大力承担社区资金，而是改由街道拨付，经费紧张需申请，一定程度上造成社区对街道的强依赖性。同时，政府责任多，财政支出大、压力大。“村改居”社区由政府扶持回迁安置，是由政府极力促成的转变，在相当时间和程度上，将无法摆脱政府的控制，政府同时也承担着一系列财政负担，诸如土地补偿费、物业费、公共基础设施费用等。
2.微观层面上的缺失
微观层面上，经过调研发现，一部分省市未有关于“村改居”详细统一的政策文件，“村改居”各项工作的实施，由政府各部门分别负责，难以找到程序规范和实施细则。另一部分省市对“村改居”进行规范的主要是地方法规条例或者政府指导文件，各地区文件内容差异较大，水平参差不齐，出现条文含糊不清、无明确法律规范等问题，不能很好适应当前“村改居”社区快速融入城市的需要，无法起到前瞻性、指导性、借鉴性的作用。“村改居”社区居民自治所遵循的规章制度也由于社区自治组织结构、人员素质等问题一时未完善和顺利实施。
三、 协同治理视角下的路径选择
国内理论界普遍认为，治理体系涉及价值、制度、行动三个层次，可由政治权力系统、社会组织系统、法律制度系统、思想文化系统、信息技术系统等构成一个有机整体。[12]因此，在协同治理视角下，构建“村改居”社区协同治理体系要从以下几个方面完善(图2)。
图2 “村改居”社区协调治理路径选择框架
(一) 多元主体参与治理
社区治理主体应由“单一权力主体”向“多元治理主体”转变，通过强化制度建设，发挥政府推动力、社会参与力、市场运作力、居民自治力、党政核心力等，打造多元治理格局，提升社区治理多元化、灵活化、法制化、智能化水平。首先，应坚持在党的领导下，政府用公共服务型治理机制替代原来的管理主导型机制，提升服务供给和保障能力，对社区事务给予指导、协调，在财力物力上给予支持，避免权力“越位”和义务“缺位”。居委会加强自我管理、自我服务、自我教育，为社区居民谋福利求发展，重点培育各种社会组织，加强其内部管理制度和自身人才建设，提升社会组织的聚合能力，促进社会组织健康、有序发展。市场方面，集体经济要合理平稳转制，努力做到市场化发展的保值增值，处理好跟各组织各居民的关系，社区积极引入市场资本和服务，注入市场活力，同时合理利用和提升物业管理服务。社区治理各主体角色和具体职能都应做出清晰界定，明确分工，确保社区治理架构由最初的混合管理阶段，到“政社分离”“政经分离”的权责分离阶段，最终过渡到合力的协商共治阶段(图3)。
嘱其摄入易于消化的清淡饮食，忌食辛辣刺激性食物，忌烟酒；予奥美拉唑肠溶胶囊20 mg，每日1次口服，阿莫西林胶囊0.5 g，3次/d口服，克拉霉素胶囊0.25 g，2次/d口服。治疗1周为1个疗程，共2个疗程。
图3 “混合—分离—整合”型社区治理架构
(二) 培育社区参与意识
社区和人是一体的，社区治理发展要在以人为本的基础上，提升居民的社区认同感和归属感。因此“村改居”社区治理首先需要多手段、多途径开展休闲娱乐、社区帮扶等活动，营造温馨和谐社区氛围，帮助居民由“村落人”转向“社区人”，更好适应社区生活，增强社区认同感、归属感。其次郑功成在《关注民生》访谈录里提到非典发生时，有报纸批评800多万农民工返乡是没有社会责任，而他则认为“应该重建农民工对城市的信任，要让农民工真正融入城市，要给农民以相应权利”，[13]正如需同等看待市民与农民工一样，村改居社区也应该同等关注外来居民，给予他们权利和保障待遇，更好发展社区自治。最后需重视诸如参与途径、参与能力、参与规则等一系列居民社区参与问题，努力提高居民素质，积极培育居民自治意识，给予居民重视感、存在感和价值感。
(三)创新社区治理技术
21世纪信息化、网络化社会快速发展，网络有效地连接了社区中的你我他，作为城市社区，“村改居”社区应创新社区治理，引入新媒体与现代信息技术，由传统的陈地式治理服务向网络化、网格化转变。社区网格化管理即根据一定标准，将社区划分为一个个单元网格作为管理的基础单元，同时建立以现代信息技术支撑的信息化动态管理、沟通、监督和评估的平台，创造性地将空间技术和城市管理实践相结合。[14]“村改居”社区要深入推进网格化管理，加大网格宣传和网格精细化管理服务。同时积极关注“智慧社区”“互联网+”的发展，紧跟时代，用长远、发展的眼光来不断更新社区治理服务，为社区注入更多新鲜血液。
(四)完善法制规范监督
习近平曾指出治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理。为配合法治社会建设和为“村改居”社区治理提供良好思路和规范要求，建议加快相关政策措施和实施细则的研究颁布。从宏观层面上，应提高对该社区治理的重视程度，鉴于其过渡性、复杂性等特点，不仅仅依靠《城市居民委员会组织法》，将其当做城市社区治理问题交由地方政府、社区居委会自行解决，而应将其纳入城乡统筹战略思考问题范围，加大对这类社区国家级项目的研究输出。微观层面上，尽快出台省市关于“村改居”社区整合和治理发展等的指导方案，就完善社区党和政府领导机制，完善社区自治，完善集体经济组织经营管理机制，完善城乡均等化公共服务和社会保障机制等方面提出具体化指导意见和典型化借鉴案例。同时依法引导“村改居”社区规范自治管理规章制度，推行民主评议制度、公开制度、监督制度等，增强社区自治公信力。
总之， “村改居”是推动城镇化的一大非凡举措，这一较长时间转变和过渡需要政府、居民携手促进社区治理发展，再辅之以市场的调节，市场的生机。政府前期勇于担责，做好顶层设计，后期敢于放手，做好服务保障，让社区真正成为居民的社区。居民应把握机会，顺应趋势，做好身份转变，提高素质，在政府的扶持、市场机制的引入下，学会自己“走路”，发挥居民自治的强大力量。在治理过程中，也要注意原行政村的痕迹对于社区发展并不完全是异类和阻碍，如对于村里有威望的老人则可以发展为后期社区群众组织成员，合理利用各种资源，多渠道、多主体发展社区治理。“村改居”社区要在坚持“政府+居民+市场”协同治理的整体路径下，实现城乡发展转型和融合。
决胜居庸关之后的第三天，秦铁崖来到焰火渠平安沟，告知老太医和乔十二郎：“十二郎猜得不错，给江云飞下战书的，并非风云八虎，给风云八虎下战书的，也不是江云飞。此事巧妙之处在于，策划者洞悉双方心理，无论哪一方挑战，另一方都会应战。也就是说，下战书这个环节，无所谓谁先谁后、谁主动谁被动，策划者同时给双方送达了战书。当事双方一接到战书，所想的完全一样，你敢下战书，我就敢应战。”
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“Village -to -Residence ”Community :Collaborative Governance Dilemma and Selection of Solutions
LIU Ze-wen, YUAN Min, GONG Rui-jun
(School of Management, Anhui University, Hefei Anhui 230601, China)
Abstract ：The governance and development of the “village-to-residence” community is a new subject that needs to be given more attention. According to relevant research, it can be found that the path of institutional change of the community, which is promoted by the government, is the “top-down” innovation rather than the original community organizations. It will inevitably lead to the problems of “offside” and “vacancy” of the government, weak link of residents’ autonomy, inadequate market participation and lack of specific legal norms. We should take the theory of collaborative governance as the guidance, and explore the positive reform direction of the modern governance system of “village-to-residence” community, through the countermeasures of multi-subjects participating in governance, cultivating community participation consciousness, innovating community governance technology, and completing legal norms and supervision to realize benign interaction among the government, residents and the market.
Key words ：“village-to-residence”; collaborative governance; path selection
中图分类号： D669.3
文献标识码： A
文章编号： 1008-2638(2019)10-0089-05
收稿日期： 2019-04-26
作者简介： 刘泽文(1990-)，女，讲师，博士。主要从事公共政策分析和高等教育管理研究。袁敏(1997-)，女，在读学生。主要从事社区治理及社会保障研究。宫瑞珺(1998-)，女，在读学生。主要从事社区治理及社会保障研究。
(责任编辑 马 蓉)
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