试论英国的环境非政府组织，本文主要内容关键词为：英国论文,试论论文,组织论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为世界上第一个工业化国家，英国最早饱尝现代环境污染之苦，在长期的理性思索和防范过程中，英国的环境非政府组织（以下简称环境NGO）已有一个多世纪的历史，并且还形成了有别于其他西方国家的运作模式，其发展大致经历了以精英主义、大众主义和策略主义为特征的三个阶段；它扮演起国家和市场失效时的“第三方管理者”及国家与社会承接者的角色，具有灵活机动、能充分进行社会动员等优点，可以“较为理想地适应于填补由国家的不足所带来的空白”[1](P244)。根据其主体不同，英国环境NGO大致上可分为民间性和政党性两大类。
一、精英主义特征下的英国环境NGO
从19世纪后半期至“二战”前是英国环境NGO的产生期，即精英主义时期，其特征是与现代化进程相比，由于物质生活等原因，普通民众几乎毫无现代意义上的环境意识，此时的环境NGO和环境运动基本上都是由社会精英人士倡导的。
18世纪60年代左右英国率先发起了工业革命，并一跃而成为19世纪中期的“世界工厂”。工业化、城市化的飞速发展却导致英国环境状况的急剧恶化。由于煤炭燃烧量和采掘量的激增，英国各中心城市相继处于被浓厚的悬浮状烟尘笼罩的状态；而随后兴起的化学工业又产生了新的环境问题。但此时的经济学界尚未提出“外部不经济性”学说，环境仅被视之为工程问题而非社会政治问题。而此时英国政府奉行的是自由放任主义政策，他们认为，自由市场是一个万能的有效的市场，“政府应予优先考虑的事项是允许市场无约束地发挥功能，而不是健康的管理或环境保护（如果它限制自由市场的话）”[2](P100)。在此理论的指导下，英国政府对环境问题的反应极为冷漠，这些最终导致英国环境的急剧恶化。环境的恶化，社会环境意识的欠缺以及政府的弱管制最终促成了英国环境NGO的产生。19世纪后期，英国出现了一股强大的反对工业文明的文化运动，他们要求保护乡村建筑和野生动物；他们认为，保护未开发地免遭商业开发不仅是一个民族继承其历史遗产的最重要的部分，同时也是保存社会的道德和行为方式，是保护一种文化和未出生一代的人性。此时“维多利亚”式的环保主义虽然是绅士式的业余爱好，但这些是有文化的人所追求的完全不同于商业和工业的基本目标的……当代的英国环境运动正是起源于这个时期”[3](P33)。当“人们为了达到某种共同的目标，将其行为彼此协调与联合起来”[4](P13)时就形成了组织。此时许多精英分子为了保护环境走到了一起，确定了共同的目标，形成了自己的心理结构和技术结构，开始组建了各种环境NGO；1865年英国历史上最早有案可稽，也是世界上第一个民间环保团体——公共用地及乡间小路保护协会(the Commons,Open Spaces and Footpaths Preservation Society)就是在这种背景下成立的；1867年组建的东区保护海鸟协会是世界上第一个野生动物保护团体；1889年成立了鸟类保护协会；1895年还组建了历史古迹和自然风景区国家信托社(National Trust for Places of Historic Interest and National Beauty，简称国家信托社）。两次世界大战期间，英国又涌现了一大批环境NGO，其范围更为广泛：1912年组建的自然保护区促进协会；20世纪20年代先后成立的保护名胜古迹协会、散步者协会（Rambler's Association，它是英国历史上第一个主要从工人阶级中吸取成员的环境NGO）和河流保护中央理事会等。一战后，英国政府开始加强了对社会和经济的管理，但有鉴于此时的特殊情况，政府主要忙于外交事务和大危机。对环境问题，它采取了给予一些环境NGO以准官方地位的方法，借助它们进行管理：1907年议会通过了一项法令，要求国家信托社“为了国家的利益”承担起“永久性”保管一些人文财产的任务；同年七月，鸟类保护协会也获得了政府颁发的许可证，成为保护鸟类的“皇家社群组织”。
二、大众主义特征下的英国环境NGO
从二战结束到20世纪80年代初，随着市场相对于环境保护无效性以及政府环境行政局限性的日益明显，英国环境NGO获得了迅速的发展，它突破了精英主义倾向，呈现出大众主义的特征。
到20世纪60年代末英国已基本形成了全国性的环境组织网。从1967年至1980年，国家信托社由当初的159000人发展到10000000人，皇家鸟类保护协会的成员由38000人扩充到300000人，散步者协会的人数在16000人的基础上翻了一番，达到32000人，自然保护区促进协会更是由29000人变为129000人；1958年全国只有200多个社区建立起了旨在提高地方环境质量的团体，到1975年则增加了6倍，1977年其成员达到了300000人。在新组织建设方面，其涉及的范围更加广泛，地方观念逐渐减弱，国际意识日趋加强：1960年组建了防止海岸污染联盟；1964年成立了降低飞机噪音污染协会；1966年成立了环境保护协会；1970年组建了作为分支的地球之友；随后又成立了绿色和平组织的英国支部；1973年还成立了工党领导下的环境NGO——社会主义者环境和资源保护协会(Socialist Environment and Resource Association)等等。此时的环境NGO不仅表现在数量的骤增，而且还出现了初步联合的趋势：1969年英国成立了环境保护委员会，其目的是想使环境NGO联合起来，但由于种种原因，该组织到20世纪80年代中期重组为环境委员会（即保护野生动物联盟）；此外类似的组织还有保护乡村联盟、苏格兰野生动物及乡村保护联盟和北爱尔兰的环境保护联盟等；1978年还成立了旨在提高环境NGO在议会中影响水平的绿色联盟(Green Alliance)。经过长期的发展，英国环境NGO日益壮大，国际合作意识加强，运动的范围和形式趋向于多样化，正如英国政治学家约翰·麦考密克所说的：“英国有着世界上历史最悠久，生命力最强，组织最好，支持极其广泛的环境NGO。”[5](P34)，但是在实际政治生活中它却比规模小得多的妇女及和平运动赢得的机构改革少得多，导致这一现象的主要原因在于此时英国环境NGO在政治生活中的绝对边缘地位。
1.许多环境NGO在成立之初，就是某些贵族富人茶余饭后为改善本地日益恶化环境的产物，不论是从其成员还是其领导者都表现出强烈的精英主义倾向，其中几乎有一半以上的环境NGO注册的是慈善性机构。而根据英国法律，慈善性机构可以享受免税待遇，但原则上不能参加公开性的政治活动。因此，它们多不敢大胆地游说议员、大臣和文官；也很少公开针砭时弊，惟恐招致政府报复性措施。在策略上主要是通过“正式”的政治渠道进行院外活动，遵循着传统的非暴力和守法的原则；他们与企业家的协商也多采取渐进的原则，这种参与形式极大地限制了它们在政治生活中的作用。
2.在英国特有的政府家长制作风以及全社会向上流看齐的政治文化作用下，与政府协商往往被视为是一种特权而非权利。环境NGO只有循规蹈矩地遵守各种不成文的行为规则才能“有幸”被邀，甚至还可得到“皇家”二字的冠名权。这使得很多有志于此的环境NGO不敢向国家的有关政策提出挑战，而它们大部分是环境NGO中的“实力派”，这就大大削弱了本不强大的环境问题压力源。
3.由于缺乏平等的协商渠道，有的环境NGO纵然有幸参与决策过程，它们也往往被安排在决策的边缘领域，进入一些无钱无权半独立政府机构的协商，因此，即使是被邀请了的环境NGO也很难参与到政策制定的初始阶段，大多只能参与后期修补性的协商。
由于众多因素的相互作用，更由于环境NGO在角色定位与政治参与策略上的失误，尤其是战后，在民众环保呼声日甚的情况下，环境NGO在输入民众主张的同时，却忽视了将之转化为强大政治压力的输出，使整个以环境NGO为主体的压力体系出现限度性的断裂，无法形成一支有着重要影响力的压力源。正如英国政治学家菲利普·洛和简，高伊德所言：“环境组织在（20世纪）70年代最大的失误可能在于他们没能将广大的支持力量转化为可以察觉到的政治力量。”[3](P58)
三、策略主义特征下的英国环境NGO
1979年5月，玛格丽特·撒切尔临危执政，她的保守主义改革对英国的政治、经济产生了深远的影响，而英国环境NGO也正是在此阶段由片面的大众主义路线过渡到策略主义时期。在前两届任期内，撒切尔夫人极少关心环境问题，在她看来，“英国病”的一个重要症结在于“决策时过分依赖各利益集团，管理时又过分倚重协商原则”[5](P48)，她极力推崇“自信政治”。对于英国环境NGO来说，这是一个戏剧性的过渡阶段，它既是环境运动的低潮期，又是众多环境NGO力量的积蓄和重组期。一方面新旧环境NGO仍在继续发展，新组建的一些组织带有明显的全球化特征，它们吸引了大批在新形势下成长起来的青年环保主义者；此外还有一部分组织发展成为全球性的检测或保护计划中心，如1980年成立的总部设在剑桥的哺乳动物状况监测中心，1981年成立的珊瑚礁保护中心，1982年组建的欧洲和北美鹿群状况监测中心等；此时许多环境NGO开始意识到与媒体保持良好联系的重要性，1984年新成立的环境保护电视信托社就专门从事为电视影像界提供有关资料服务。另一方面由于撒切尔夫人政府对环境NGO的政治参与奉行更为低调的态度，这使得本就是政治边缘的环境NGO更加边缘化；面对现实，许多环境NGO开始进行大幅度的自我凋整。1987年6月，撒切尔夫人再次当选为首相，面对国内、国际形势的新变化，撒切尔夫人在环境政策上进行了一些转折性的调整，“对志愿性部门的支持构成他们削减政府开支的战略的核心部分”[1](P249)。以此为契机，英国环境NGO呈现出逐步走出政治边缘之势，表现出更专业化、更活跃、更有效的新特征。此时新成立的环境NGO虽然较少，但民众对现有组织的支持率却急骤上升。在20世纪80年代初，英国环境NGO的会员大约有2,500,000～3,000,000，约占全国总人口的5%，到80年代，这两项数据分别变为约4,500,000和8%；从1987到1989三年间，即使是增长最慢的NGO——保护乡村英格兰协会的会员也增加了25%。英国环境NGO出现上述变化的原因众多，除了上文已提到的政府环境观改变以及民众环境意识提高等因素外，还是以下因素综合作用的结果。
1.是环境NGO加强自身建设，注重民众愿望和采取恰当方式的结果。根据政治系统理论，在一个政治系统中，“要求”的输入充当着连接社会生活非政治领域和政治领域中所发生事情的实际纽带，造成某个组织支持率下降的原因大致可归结为政治分裂，即未能将“要求”恰当地输入，或有了合适的输入而输出失败。因此，英国环境NGO出现上述改变主要是加强自身建设，注重民众的意愿并采取合适的方式转化为政治压力的结果。面对英国民众环境意识的高涨，众多环境NGO把握住了机会。首先，它们采取更为积极有效的招募方法，建立起了全国性的专业化会员扣募体系，通过广收会员来保证自己能将民众的要求转化为政治输入。其次，面对着民众对环境保护日益增强的愿望，大多数环境NGO都调整了组织结构，加强本组织的领导力量，以便能更好地将这些愿望转换为要求，再经过自己的集中和综合形成对整个政治系统的某种压力。最后，为适应组织迅速发展的需要，英国的主要环境NGO都在其内部抽调出大批精兵强将，八方募集资金，夯实资源基础。
2.是环境NGO改进政治参与策略及方法的结果。其变化之一在于环境NGO政治参与积极性极大提高。到20世纪80年代后期，许多环境NGO一改昔日之态，主动地担当起国家环境政策的监督者和促进者的社会角色，积极运用一切合法渠道进行政治压力输入，上升为英国政治生活中一支举足轻重的压力集团。其变化之二表现在环境NGO影响英国政治生活的策略和方法上。首先，在20世纪80年代初以前，许多环境NGO将环境恶化仅视为是企业和政府的逃避所致，主要关注污染的后果；到了80年代下半期，环境NGO已意识到个人在破坏和改善环境中的作用，它们不再只单纯地注重对环境恶化后果的警告，而是着重强调解决问题的方法；其次，环境NGO开始日益关注社会对环境问题的态度和行为的变化，它们意识到自己不得不采取些“营销学”的办法，将保护环境兜售给人们，为民众提供他们所想要的环境服务，他们逐步有意识地营造一个受过环境教育的消费者群体，通过人们的消费倾向来影响企业的生产以及政府的决策，在80年代后半期兴起的“绿色消费运动”就是这一努力促成的结果；再次，这个时候欧洲共同体对各成员国环境政策的约束力越来越大，英国一些环境NGO充分利用了这一时机，向布鲁塞尔派出游说人员，通过欧共体的决议间接作用于英国政府，这一费边主义策略尤其是在环境NGO难以直接影响国内政治生活时十分有效；最后，它们同官方下属环保机构和团体的关系也得到了一定的改善，两者之间的信任感有所加强，到80年代后期，广大环境NGO不再对官方下属的环保机构以辛辣的批评，反而给予它们应有的支持，以促使其在环保工作中发挥更大的作用。
总的来说，这个时期“虽然各环境NGO仍有着浓厚的慈善机构意识，但在实践中它们却已经运用到一些现代商业和市场的方法”[5](P163)，它们逐渐学会了运用已有的政治资源对决策层施加压力的能力，较好地实现了政治、社会和技术的组织化，对政治生活的影响也日益深远。
四、英国环境NGO在政治生活中的地位和作用
本应作为国家、市场失效时的一个有力的补充力量，以及实现社会与它们进行沟通的一个的支点，但在20世纪80年代以前，英国环境NGO在整个政治生活中基本上是处于边缘地位，影响微小。之后，由于英国环境NGO在政治、社会和技术等组织化层面上的有效调整，它们成为决定英国公众环境态度的最主要力量。按照亨廷顿的理论，社会运动的效果在很大程度上取决于它能动员的力量，此时它们不仅能够通过公众舆论对政府施压，而且还可以借助欧共体（后为欧盟）内部一些环境法规的外部力量更好地达到自己的目的。因此，随着环境问题在英国公共领域的兴起，虽然英国环境压力集团仍难以闯入政治系统的中心领域，但它至少已摆脱了绝对的边缘状况，对政治系统各要素的政治影响力也有了较大的提高。
作为一种压力集团，在环境问题方面，环境NGO在政治系统中应该起到重要的承上启下作用。但从英国的环境政治史来看，如果将环保运动的目的定位于“强化公众的意识，创造出一些能够自我支持的组织和活动”，环境NGO是取得了极大的成功；但若将环保运动的基本目标定位于“改善那些能够继续或进一步推动运动发展的条件，按这一标准来看，环保运动就不是那么成功了”[5](P163)。尤其是20世纪90年代以后，英国的环境NGO和生态运动开始陷入了新的发展困境，其主要原因在于：
首先，由于政府一改昔日对环境问题的冷漠，对之投入了极大的关注，这使得环境NGO一时失去了运动的对象；其次，自20世纪80、90年代以后，英国环境运动逐渐同原来新社会运动的天然盟友——女权运动及和平运动分道扬镳，这使得环境NGO丧朱了多元化的群众基础，严重削弱了自己的力量；最后，由于“英国的非官方组织一般都不愿同政治性的政党保持着正式的联系”[5](P123)，环境NGO不仅基本上对绿党采取不合作的态度，而且随着绿党的发展，它们还将之视为自己地位的严重威胁者，大量的内耗也影响了其作用的发挥。
因此英国的环境NGO除了继续“对下”加快环境意识社会化，加强其宣传教育功能，提高国民的环境意识外；“对中”还应联合女权组织、裁军组织、绿党及其他支持环境保护的实体，发展和改进现行的策略，充实自己的联盟力量；并以此为基础，“对上”积极要求参与环境政策的制定过程，扩大对决策的影响力。