摘要：代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。本文主要分析了政府投资项目实行“代建制”的利弊，以便在项目建设中根据实际情况参考选择合理的建设模式，以达到更好的项目管理。
关键词：政府投资政府集中代建制公司代建制
随着我国国民经济的发展，建设脚步的加快，工程建设在我国的国民经济建设中占据了越来越重要的地位，作为公有制占主体的国家政府投资工程在我们的社会生活中始终扮演着重要的角色。长期以来，我国对政府投资项目实行的是以“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”为运作载体的自建自管自用模式，这种模式除了难以控制“三超”（超标准、超规模、超预算）外，还很容易出现“三低”（低水平、低质量、低效益）问题。近年来，为了改变这种状况，全国各地开始探讨改革政府投资工程管理方式，其中比较有代表性的是深圳、厦门、上海等地，他们共同的特点就是实行“代建制”。“代建制”相对于以往的传统模式，在很多方面起到了积极作用，较好的控制了“三超”的弊端。
1、代建制的含义和实质
代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项日由建设单位委托专门机构管理，不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
国家推行政府投资项目代建制，其目的是使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离。通过专业化项目管理，达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。推行代建制，就是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端，以加强建设实施阶段的管理，保证工程质量，提高投资效益；其次就是要克服传统体制中非经营性政府投资项目“建设、管理、使用”三位一体的问题，实现建设和使用相分离，努力防止长期存在的超规模、超标准、超概算现象；再次是克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端，进一步转变政府职能，从源头上防治和减少腐败。
2、代建制的模式
各地“代建制”所采取的模式也不尽相，从代建单位的组建或选定上来分类，主要有两种模式：
一是政府集中代建制。即：政府组建常设的建设管理机构来直接管理工程。该机构的性质一般属于事业单位，其经费来源由政府财政部门直接划拨。在行政隶属关系上，有的隶属于政府的投资主管部门，有的隶属于政府的建设主管部门。
二是公司代建制。即：政府不直接也不指定一专门机构，而是选择中介性质的项目管理公司来具体管理工程。这时种模式根据项目管理公司选择方式的不同又分为两种方式。
一种为通过短名单有限选定代建单位，如：有的城市通过招标选定了若干家具备条件的项目管理公司作为代建备选单位，对于某个具体项目，由政府投资主管部门从这几家单位中选择一家作为代建单位。
另一种为通过公开招标的方式择优选定社会中介性质的项目管理公司做为代建单位。
3、“代建制”两种模式的利弊分析
“集中代建制”的模式，其优点主要是：由于代建单位是事业单位，它的性质决定其在管理工程过程中不以盈利为目的，而且具有很强的独立性，在项目建设实施中没有自身的特殊利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心相对更强。
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同时，由于其属于专业机构，可以充分发挥其人才、技术力量相对较集中的优势，特别是在一些社会专业的项目管理公司尚处于培育、发展阶段的省市。
但这种模式也存在一些问题，其中最大的问题就是由于公务局（或公建中心）为政府指定的唯一代建机构，它不需要经过招投标就可以承揽到所有的代建项目，属于垄断行为，不利于形成市场竞争格局，而缺少竞争机制的代建单位也就失去了创新和进取的动力，从经济学角度上来看，难以保证其提供最好的产品和最优的服务。有些专家甚至认为这种模式实际是一种“交钥匙”总承包形式，这种模式下既没有被代建单位，也没有代建单位。
“公司代建制”模式的优点恰恰是“集中代建制”的缺点：由于代建单位——项目管理公司，通过招投标取得代建资格，这种竞争机制更符合市场经济的要求。
这种模式的也有其不足：由于代建单位即项目管理公司属于企业，企业的性质决定其以追求利润最大化为终级目标。代建管理公司的利润一般由代建管理费（投资规模乘以一定系数）和节约投资的奖励构成。这样造成的结果是，项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系，如投资规模越大，其获得的项目管理费可能越高，因此其为政府把关和节约项目投资的动力“先天”不足。而另一方面，其为获取更多的“提成”，可能出现压低投资，压级压价，使用低档材料，降低标准等问题。而且，代建公司的企业性质，决定其天然具有不稳定性，特别是在目前相关法律尚不完善的情况下，一旦代建公司撤销或转行，将无法落实“质量责任终身制”。
4、优化代建单位的管理机制
4.1要充分发挥项目主管部门和使用单位的积极性
市场退出机制。加强施工单位和工程监理，诚信体系建设，探索建立市场退出机制。要建立建筑市场诚信分类档案，分类管理。加强施工企业质量和安全事故的重复发生违规或投诉的监管。要同时强化信用管理和过程管理。在施工过程中，在建设市场，包括在“不良名单”的企业管理人员，严格的检验，不符合要求的按照有关规定，不得组织施工或暂停新项目承包资质；在招投标管理，施工企业有不良记录，及时向建设单位，招标代理机构和评审，建筑市场和施工现场管理机构；证书管理环节的施工许可证要严格审核，不达标的坚决不予许可。
4.2建立代建工程担保及保险制度
履约保证金的建立是为了让利益捆绑，使施工单位的收益和项目管理的效果利益共同体，其重要性和必要性是毫无异议的。然而，履约保证金作为项目管理的承诺会采不同方式开承担。地方政府应改变过去单一方法只提供了施工单位的履约保证金，应采取多种探索现代施工单位对政府投资项目的责任，例如从保险水平层面，政府可以尝试建立工程担保和保险制度，在项目施工过程中，施工单位提供一定的经济抵押给第三方业主，或购买项目管理保险来对保证保险合同进行顺利执行。如果施工单位发生违约行为，应当由担保方承担经济损失的保证。该代理单位适当减轻资金压力，还可以避免大企业对中小企业的挤压造成的区域垄断，使企业更多的机会参与非经营性政府投资项目代建制管理活动，使市场竞争机制能够更好地服务于区域，使得代建制管理代理水平得到系统提高。
5、结语
应当说代建制为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台，机遇与挑战并存，任重而道远。一项好的制度的推出，必须有相应的配套措施和外部环境，才能使其顺利地实施并发挥除应由的功能，相信通过不断的探索和实践，一定能使这个模式更趋完善，更具可操作性，真正显示出代建制在政府和市场之间的桥梁作用。使得代建制度更好的为政府投资项目服务。
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论文作者:曹理
论文发表刊物:《基层建设》2018年第10期
论文发表时间:2018/6/19
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