摘要：土地利用总体规划对区域经济社会发展具有重要影响，科学合理的规划可以指导区域土地利用的正确方向，促进区域经济社会实现全面、协调、可持续发展。本文分析了土地利用总体规划中存在的主要问题，探讨了今后应采取的措施，为提高土地利用总体规划起到借鉴作用。
关键词：土地利用总体规划；修编；实施
前言
国土资源部于2018年1月11日正式发文《关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》（国土资厅函〔2018〕37号），此次全国共有3个省级规划试点和41个市级试点城市被列入新一轮土地利用总体规划编制试点地区。新一轮土地利用总体规划修编将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的十九大提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念、坚持人与自然和谐共生、实施乡村振兴战略、实施区域协调发展战略、加快生态文明体制改革、建设美丽中国等重要思想，并且要把以上战略思想和理念作为新一轮土地利用总体规划修编工作的指导思想，作为启动新一轮的土地利用总体规划修编工作的依据，用以规划国土空间整体的开发。新一轮的土地利用总体规划修编以2020年为基期年，规划期限2021～2035年，可以展望至本世纪中叶。
1 对我国三轮土地利用总体规划修编工作的简评
到目前为止我国已进行了三次土地利用总体规划编制。第一轮土地利用总体规划（1986～2000年）编制于1985年，其主要目的是为解决经济快速发展带来的突出的人地矛盾，规划提出了要切实保护耕地，保障必要的建设用地与农业生产，但此轮规划的编制并未彻底得到落实。第二轮土地利用总体规划（1996～2010年）编制于1996年，其主要目的是为了保持耕地总量的动态平衡，盘活存量土地，挖掘用地潜力，对主要规划指标进行自上而下的逐级分解，并建立了占用耕地补偿和土地用途管制机制。第三轮土地利用总体规划（2006～2020年）以2006年为基期，主要强调了节约集约利用建设用地，提出了耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设用地占用耕地规模等6项约束性指标保护耕地，并将2014～2017年的各级土地利用总体规划调整完善及划定永久基本农田工作定为本轮规划的重要任务。这三次土地利用总体规划的编制主要是围绕解决建设用地供地需求和各类用地保障问题而展开，而对于规划修编和实施过程中所产生的生态环境问题并未得到各级地方政府相关管理者应有的重视和关注。
2 土地利用总体规划调整完善对策研究
2.1 做好第三次土地调查工作
土地利用总体规划调整完善工作是基于第三轮土地利用总体规划（2006~2020年）编制的，而编制第三轮土地利用总体规划（2006~2020年）的基础数据来源于第二次土地调查工作，由于第二次土地调查工作存在错调、漏调等问题，导致开展土地利用总体规划的基础数据不准，进而影响土地利用总体规划调整完善的成果。因此，无论是土地利用总体规划修编还是土地利用总体规划调整完善，要想规划的编制成果能够准确反映客观情况，就要从基础数据上抓起，全力做好土地调查工作。目前，我国正准备开展第三次土地调查工作，目的就是为了掌握真实准确的土地基础数据。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在此次土地调查过程中，要杜绝为了满足指标需求而不实反映土地情况的做法，实事求是，客观摸清土地的基数，对存在错误的地方进行客观的修正，在新一轮土地利用总体规划开始前完成调查工作，才能为新一轮土地利用总体规划提供准确的基础数据。
2.2 加强基本农田保护的弹性
基本农田是国家的“口粮田”、“保命田”，从产生之日起，在历次土地利用总体规划中都处于核心指标的地位，其重要性不言而喻。因此，必须坚定不移贯彻基本农田保护政策，确保它的刚性作用，以确保能够落实最严格的耕地保护制度，确保它在土地利用总体规划体系中的重要性，确保能够实现粮食安全和实现可持续发展的目标。然而，为了兼顾社会经济发展的不可预见性，尤其是国家重大建设项目的不确定性，在确保基本农田刚性的同时，也应该考虑其弹性的需求。因此，加强基本农田保护的弹性变得很有必要。结合历次土地利用总体规划编制的做法和经验，在不改变现有基本农田保护政策的同时，建议继续沿用第三轮土地利用总体规划（2006~2020年）采用的多保一定比例的基本农田的方法，在确需占用基本农田的时候，能够从多保的基本农田范围内扣减相应指标，加强基本农田保护的弹性。
2.3 缩短规划周期、改变空间管控方式
随着社会经济发展日新月异，不可预见性呈几何级数递增，土地利用总体规划的管控作用已经严重滞后于社会经济发展的速度，建议在修编土地利用总体规划时，结合国民经济与社会发展规划、城镇规划等，将现行15年的规划周期缩短，尽可能保持规划周期的统一性和规划成果的现势性；或者在确保不突破规划指标的情况下，采用5年一小调，10年一修编的方式，允许对土地利用总体规划进行局部调整，保持规划的灵活性和弹性，最大限度确保规划的现势性。另外，改变现行空间管控方式，从空间管控向指标管控转变，在保持限制建设区、禁止建设区不变，建设用地指标保持总量不变的情况下，允许在允许建设区和有条件建设区范围内开展指标调整。
2.4 加强“多规合一”工作力度
所谓“多规合一”指的是将各项规划中包含的相同内容进行有机统一，并严格落实到一个共同的规划空间中。要想实现真正意义上的“多规合一”，就是要在国家机构改革的成果上，做好以下几点：一是要建立全统一的数据基础，并对相关指标体系予以统一、明确；二是要对空间规划范围予以明确，构建统一的空间规划形态；三是要对用地分类标准加以协调，严格落实统一的用地功能；四是要求同存异，对空间管治体制予以重构；五是要加强对规划期限的协调，形成统一的规划时序。
结语
总而言之，对于土地利用总体规划调整完善的编制，不仅应具有一定的科学性与宏观性，还应紧跟时代的步伐，保持其现实势性。同时，土地利用总体规划调整完善需具有相应的空间与弹性，在不同规划间，又要强化规划的融合性，进而实现每个区域土地利用总体规划的合理性与动态性，为有效地指导土地利用提供基础。
参考文献：
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[2]林坚，周琳，等.土地利用规划学30年发展综述[J].中国土地科学，2017（9）：26-30.
论文作者:许燕霞
论文发表刊物:《基层建设》2018年第24期
论文发表时间:2018/9/18
标签：总体规划论文; 土地利用论文; 新一轮论文; 基本农田论文; 土地论文; 工作论文; 指标论文; 《基层建设》2018年第24期论文;