乡镇企业转机建制问题和若干政策探讨，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,转机论文,若干政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，乡镇企业得到突飞猛进的发展，成为我国国民经济的重要组成部分，就全国而言，乡镇企业已占国民经济的半壁江山，经济发达的沿海部分地区、乡镇工业已占全部工业产值的三分之二。更为可喜的是，乡镇企业已不再是发展初期时的小打小闹，目前，它已经拥有了一批规模大、起点高、技术先进、能生产名牌产品的大中型企业，其中有些是国家一、二级企业，在我国百强企业中名列前茅。我省乡镇企业起步虽然较晚，在初期发展也比较缓慢，但从八十年代中后期以来，在“伸长两条短腿”（一是多种经营，二是乡镇企业）的经济发展战略思想指导下，我省乡镇企业开始以超常规的速度发展，增长速度超过全国平均水平。
众所周知，乡镇企业在前一阶段之所以能创造出辉煌的业绩，其根本原因是乡镇企业在经营机制方面比国有企业更加灵活，在传统体制下，乡镇企业的生产和销售，往往排斥于计划之外，这使其运作方式更接近于市场经济；在分配制度上，也没有传统体制下的“大锅饭”和“铁饭碗”，较好地体现按劳分配的原则；在产品生产和销售上，主要根据市场要求，具有船小好调头的优势。党和国家一贯重视乡镇企业的发展，邓小平同志称乡镇企业是中国农民的伟大创举。我们要继续把乡镇企业作为繁荣农村经济的战略重点。在国家要求本世纪末基本建立社会主义市场经济体制的新形势下，为了再创辉煌，实现第二次创业，乡镇企业必须在转机建制方面迈出坚实的步伐。为此，舒圣佑省长于1996年12月在南昌召开的全国农业工作会议上明确表示要争取用两年左右的时间，完成乡镇企业的转机建制工作，对此谈几点认识：
一、转机建制的必要性和紧迫性
乡镇企业在传统的计划经济体制下，虽然表现了机制灵活的优势，但是如果放在市场经济的大环境下，也显得不相适应，随着国有企业进一步深化改革，这种相对优势也会逐渐减弱，乡镇企业要进一步发展和提高，存在体制上的障碍，主要有以下几个问题：
一是产权制度的缺陷，产权关系不清，责任不明，难以建立起财产权力的约束机制。乡镇企业原属集体所有制，产权应归乡镇劳动群众集体所有，表面上似乎“人人有份”，实际上是“人人无份”，因为它和群众的切身利益无关，其结果是“人人不问”，无人负责，是导致职工不关心企业的主要原因。集体所有制是我国特有的一种所有制形式，由于集体的含义本身可以进一步分割出新的产权主体，这就决定了集体所有制本质上是模糊的产权体制，在我国几十年的经济发展中，也没有找出集体所有制合理的现实形式，使集体企业财产所有权和使用权的边界难以界定，财产所有者和经营者的权利和义务也难以建立有效的约束机制，这是以往乡镇企业财产不断被侵蚀、平调而无人负责的根本原因。
二是生产要素的流动性差，使乡镇企业的产权结构重组和优化存在障碍，影响了企业效率的提高。这种障碍，首先来自集体所有制本身，因为乡镇企业一般是在社区经济的基础上建立的，各种生产要素，如土地、劳动力、资金等基本上都来源于社区，对社区外具有排他性，跨越社区之间的流动自然受到限制。其次，也来自于整个经济改革不配套，要素市场发育滞后，也阻碍了产权结构的重组和优化。从目前情况来看，乡镇企业资产存量的调整，主要是在社区内部进行，这种封闭性大大降低了企业资产的边际效益，制约了乡镇企业的进一步发展和提高。
三是政企不分对提高企业管理效率的制约。乡镇企业的前身是社队企业，那时实行“政社合一”的体制，使社队企业的产生，从一开始就是社队政权的直接动员和组织下建立起来的，由于这种历史背景，使乡镇企业的以政代企的问题，比国有企业还更为突出，乡镇企业的经营决策权，实际上掌握在乡镇政府手中。这样，既削弱了政府的引导、调控、服务的能力，又抑制了企业的积极性，导致企业管理效率低下，一旦生产经营出了问题，势必出现无人负责的现象。
四是企业负担过重，影响了乡镇企业的发展。乡镇企业是在农民的支持下建立和发展起来的，他们为企业的发展提供了廉价的劳动力，甚至无偿地提供了土地、森林及各种农业资源和矿产资源，利用了农村的基础设施，集体经济壮大以后反哺农业，是理所当然的，也是责无旁贷的，但必须适度，才能使支持与反哺形成良性循环。而目前对乡镇企业的不合理平调和摊派，相当严重，审计的结果表明，有的地方乡镇企业不合理的负担占税后利润三分一以上，作为乡镇领导的“小钱柜”，已严重地影响了乡镇企业的发展，在转机建制后，乡镇企业合理负担和不合理负担，应通过法规形式加以明确规范，并切实贯彻执行。
五是政出多门对乡镇企业发展的制约。乡镇企业的产业门类很多，跨越几十个行业和部门，我国几乎所有的产业部门，在乡镇企业均可找到，尤其以消耗资源为特征的产业占有较大的比重，由于这些资源的所有权被社区分割，难以达到有效配置。更为麻烦的是各产业有关主管部门的政策措施，很难和乡镇企业主管部门协调，相互间的磨擦和矛盾，也制约了乡镇企业的发展。
我国将进一步深化改革，扩大开放，加快建立市场经济体制步伐，平等竞争和充分竞争的机制将逐步形成，乡镇企业不但面临国内市场的挑战，而且要准备和国际大财团、大公司角逐，市场经济的规律表明：市场份额的占有率总是越来越向大企业和名牌产品集中，这是不依人们意志为转移的，任何形式的保护主义虽然能暂时凑效，但最终是无能为力的，由此看来，乡镇企业的转机建制也显得日益紧迫。
二、乡镇企业转机建制的关键在于明晰产权
产权经济学的原理告诉我们，在市场经济体制条件下，产权关系是经济运行和市场交易的基础，经济运行的规则一般是由产权制度决定的，乡镇企业在转机建制中必须在明晰产权的基础上，才能明确财产所有者和经营者的责权利，实现政企分开，促进生产要素的流动和优化组合，实现企业上规模、技术上水平、产品上档次创名牌的目标。明晰产权要解决好以下几个问题：
1.要从实际出发，根据群众自愿原则，选择合适的产权实现形式。产权实现形式与企业组织制度联系在一起，根据国际对企业组织制度的分类和我国乡镇企业的实际情况，可以将乡镇企业分为独资企业、合伙企业、股份合作企业和公司企业四大类，公司企业包括有限责任公司、无限责任公司和股份有限公司。股份合作企业是我国劳动群众的伟大创举，它把股份制和合作制的优点有机结合在一起，是一种新的产权实现形式，它类似于国外的股份型合作社，但又有许多创新。我国大多数乡镇企业目前还没有条件改组为比较规范的公司制企业，因而股份合作形式便成为大多数乡镇企业转机建制的合理选择。
2.我国现行的有关法规对集体资产所有权的界定，认为它是属于该社区范围内的劳动群众集体所有，所有权和收益权是密切联系的，并由此产生企业内部的激励机制，但是传统的集体所有制并没有给这个社区内的劳动群众带来相应的收益，也无法激励群众对集体财产的关心。为了解决这一问题，近几年各地在股份合作企业的改组中，解放思想大胆地采取了一个具有重大意义的措施，就是将多年来积累的集体资产，经过评估后，折成等额的股份量化给该集体经济组织内的职工，作为参加分配的依据，但不能抽走股权。同时也作了限制，如不能继承、转让、抵押等。职工调离或者被企业辞退、开除或死亡，由企业收回。量化的结果是将股权落实到了具体的股东，把所有权与收益权挂上了钩，解决了集体资产名义上人人有份，而实际上人人无份的问题，受到了群众的欢迎，他们感到真正成了企业的主人，极大地调动了职工的生产积极性。但有的人认为这是瓜分集体资产，我认为这种认识显然是错误的，因为这样的量化是价值形态的量化，是“分股不分物”的量化，和所谓的“瓜分集体资产”有着根本的区别。
3.将集体资产折股量化给职工之前，必须进行资产评估，清理债权债务，核实企业全部资产，在评估时要合理作价，保证集体资产不受损失，并按照“谁投资谁所有”的原则进行产权界定，根据资产的原始投入确定其产权归属。量化的资产只限于界定为集体的资产，量化的可以根据职工的贡献大小，如职工的工龄、技能、岗位等指标，并确定其权重进行计算。这一做法提出了一个新的理论问题，即劳动力产权问题。由于这一理论还很不成熟，在具体操作中还必须进一步研究。但从推行股份合作制的试点中可以看出，凡是建立了劳动力股权制的企业，其效果是比较好的，有的认为是按劳分配的进一步发展，是企业对职工贡献的一种回报。当然也可以采取其他办法量化到人。
4.股权种类的设置和管理，是明晰产权的一个重要内容。由于乡镇企业的转机建制是在原集体所有制企业的基础上进行的，集体资产占有很大的比重，设置集体股是必要的，但有的认为集体所有制本身是模糊的，那么设置集体股就会产生新的产权不清，因此对集体股进行了彻底改造，采取缴纳较大比例的配股资金，购买集体股产权，可以继承和在一定范围内流动，这也是一种可行的办法。也有些地方把集体资产作为乡镇政府借给企业的流动资金，按略高于银行的借款利息付给乡镇政府，这种方法所带来的问题是把原先很大一块的集体资产，作为有关部门只拿固定利息投入，而不承担或很少承担风险的特殊财产，这势必增加了企业经营成本（比银行贷款成本还高），加大了企业负债比例，增加了企业经营困难。
股权管理的主要内容，一方面是增加资产的流动性，因为只有使存量资产合理流动才能提高资源的配置效率。在明晰产权，合理评估资产价值的基础上，应当有步骤地放松对集体资产流动性的限制，逐步克服乡镇企业由于历史原因而产生的封闭性，为乡镇企业扩大规模，组建企业集团创造条件。股权管理的另一个重要内容是改善股权结构。由于原始股权不尽合理，通过扩股、配股、转让等措施，尽可能扩大个人股的比例，充分吸纳社会资金投入企业的发展。尽可能增加普通股的比例，适当限制优先股数量，以增加企业抗风险的能力。
三、转机建制的若干政策问题
1.坚持转机建制形式的多样性。股份合作制是乡镇企业转机建制的主要形式，它能够为广大群众接受并非是偶然的，是因为它既诬收了现代企业制度的许多优点，又照顾到我国农民具有合作的传统习惯。对于生产正常且有一定规模，债权债务基本持平的大多数乡镇企业，采取股份合作的形式是比较适宜的，应当大力推行和引导其健康发展。但股份合作并不是转机建制的唯一形式，更不应采取强制手段推行，也不要提出不切实际的发展指标。企业拍卖、兼并、租赁、目标经营承包等，也是乡镇企业转机建制的形式，我们应当从实际出发，根据群众自愿原则和企业的不同情况，选择适合的形式。拍卖对于治理较小亏损的企业是一种行之有效的形式，只要遵循公正、公平、公开竞价的原则，可以积极稳妥地推行。企业兼并是资产优化组合的有效形式，要提倡打破地区、行业和所有制界限，只要能够充分发挥现有资产的效率，救活一批效益差甚至濒临倒闭的企业，就应当大力推行。租赁经营是通过竞争机制，以充分发挥承租人的经营管理才能为出发点，以达到取得最佳经营效益为目的。
2.把处理债权债务作为转机建制的重点。要采取多种形式，妥善解决。由于历史原因形成的企业债务，如采取股份合作形式，可以把落实债务和量化股权结合起来，同步进行，即根据职工认购集体股的数量，再按股额分摊债务，落实到具体股东，然后到银行重新办理股东借款手续，经公证处公证后才发给新的股权证书，成为企业的正式股东。这样做的好处是能使股利与承担的风险相适应，债务落实到股东后，能促使股东精打细算，想方设法归还贷款，加快还贷步伐。对亏损严重，资不抵债的企业，可采取挂帐冲抵，先由乡镇政府承担，再将企业出租，从零开始实行无债经营，让其轻装上阵，有可能把企业救活。也可根据企业情况，进一步划小核算单位，即把亏损产品或车间划出去，分灶吃饭，让其死一块，活一块，分而治之，集中精力搞好有销路的产品生产。对被拍卖的企业，可以用拍卖所得收入清偿债务，拍卖收入不足以清偿债务的，按比例清偿，剩余债务由企业主管单位与债权人协商还款办法，可以从拍卖企业后新上缴的管理费中偿还。对兼并企业，只要兼并方付清被兼并方的资产收入后，兼并方可以不再承担被兼并方的债务，明确兼并方对被兼并方的债务不负连带责任，有利于推动和鼓励优势企业兼并亏损企业，但兼并企业应尽可能吸纳和安排被兼并企业的职工，以利于社会稳定。总之，处理债权债务是一个非常重要而且难度较大，政策性很强的问题，债权债务没有处理好，企业分立和合并均不能进行，转机建制就不能完成。
3.乡镇企业改组为股份合作企业后的性质问题。由于我国现行经济政策的制定，在许多方面是以企业的所有制性质为依据的，这种状况虽然不符合市场经济的原则，但只能逐步改变。对于目前许多乡镇企业转机建制采取股份合作制的形式，我省工商行政管理部门认为，企业内部集体股达不到51%，或者个人股超过51%的都视为私营企业，这样理解是不正确的。马克思主义经济学原理对集体经济的解释是“生产资料和生产成果归部分集体劳动人民共同占有……有些是通过居民联合兴办经济实体而建立起来的”。对合作经济的解释是“个体生产者或居民联合起来从事经济活动的一种经济形式”。（《经济学大辞典》农业经济卷63、67页）股份合作企业内的资产，虽然归不同所有者，即使全部为个人股，但它们既然联合起来了，实行资产和劳动合作，就不是原来意义上的个体经济，而成了企业内劳动群众共同占有和使用的资产，这种资产一旦入股联合，便具有较高的稳定性，不能随意抽出股权，因此，在性质上起了变化，就成为合作经济的性质，是集体经济的一种实现形式，但又不是传统意义的集体经济李铁映同志针对有些地方对股份合作企业的错误定性，明确指出它是一种新型的集体经济组织形式。从目前政府出台的有关文件和地方性法规来看，都是把股份合作企业视为社会主义集体经济的一种形式，由于国家在1990年颁布了《中华人民共和国乡村集体所有制管理条例》，首次以法律形式确定了集体经济的法律地位，对如何扶持、保护、引导、管理都作了具体规定，在目前国家没有专门的股份合作企业法的情况下，我省1995年颁布的《江西省股份合作企业条例》第十条规定：“集体所有制改组为股份合作制的企业，继续享受政府对集体企业的优惠待遇，并承担相应的义务。”这样规定有利于股份合作企业的推行，加快乡镇企业转机建制的步伐。
4.采取有效措施把政企分开落到实处。如前所说，乡镇企业的前身社队企业是在政社合一的体制下产生和发展的，人民公社解体后，乡政府直接办企业的情况并没有改变，政企不分的问题更为突出，企业的经营活动基本上由乡镇政府决定，厂长、经理由乡镇政府直接委派或亲自兼任，企业法人难以发挥作用，更没有完整的企业法人财产制度，成为转机建制的难点。
政企分开是现代企业制度的基本特征之一，只有实行政企分开，才能使企业形成自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的新机制。为了将政企分开落到实处，在转机建制中可采取以下几个实际措施：
(1)乡镇政府不直接向乡镇企业委派管理人员，应按照企业章程规定的程序选举产生。(2)在已经实行股份合作制的企业中，乡镇政府往往凭借集体股权干预企业经营，可以在股权种类的设计中，不设集体股，将集体股量化给个人，或留下必要的少量集体股为优先股，按约定的股息优先支付股利，不参与企业管理，既有利于集体资产的保值增值，也从制度上避免了乡村政府凭借股权干预企业。(3)进一步规范乡镇企业税费，税收按税法执行，费用应区分合理和不合理负担的费用，同时要根据企业的承受能力，规定一个总量界限，通过法规的形式，解决乡镇企业负担过重的问题。
5.明确乡镇企业主管部门实行综合管理的必要性。有的同志认为：在市场经济体制下，不需要政府主管部门，可以发挥行业管理或民间商会的作用。在这里，我们并不否认行业管理的作用，但必须指出市场经济体制并不排斥政府主管部门，国际上市场经济体制也有不同的模式，部分发达国家实行的是政府导向型的市场经济模式，也设立了若干经济管理部门。我国正处在由传统的计划体制向市场经济体制过渡，行业或民间商会管理还不能取代政府主管部门，尤其在目前还存在其他主管部门的情况下，仅仅取消乡镇企业一家的主管部门，只能降低乡镇企业在整个国民经济中的地位，削弱政府对乡镇企业的管理力度，造成政出多门，而又无法协调，其结果必然对乡镇企业发展产生更多的制约因素。总之，无主管部门的管理，无论在理论上和实践上都还不成熟，目前不是要取消主管部门的管理，而是要改善和加强主管部门的综合管理，为乡镇企业走向市场保驾护航。
6.消除转机建制的思想障碍，加快转机建制步伐。转机建制是深化改革的重大举措，涉及到各方面利益的调整，目前我省虽然有许多乡镇企业已经在形式上进行了改组，建立了新的企业制度，但没有真正转换经营机制，据调查，转机建制搞得好的只是少数，多数企业的经济管理和运作还是沿用旧的方式，其主要原因在于存在各种思想障碍。从乡镇党政干部方面来说，主要存在“三怕”：一是怕失权，因为转机建制真正把企业自主权交回给了企业，乡镇干部再不能随意干预；二是怕失利，转机建制使乡镇企业的税费进一步规范，乡镇政府再不能随意平调和摊派；三是怕失名，过去把集体经济是否发展壮大作为考核乡镇班子的重要内容，转机建制后，乡镇政府不再直接办企业了，似乎失去了名位。从乡镇企业法人和职工来说，主要存在“三难”：一是感到企业难办，过去企业是乡镇政府办的，出了问题由他们顶着，转机建制后，如果外部环境一变，出了问题企业法人难顶住；二是感到企业法人难当，转机建制后，要承担经营风险，企业经营好坏关系到每个股东的切身利益，觉得担子很重；三是职工担心政策难稳，怕企业办好了，红利难兑现。
解决上述“三怕”、“三难”问题，关键是加强党的领导，做好各项工作：(1)组织大家学习有关党的方针政策；(2)根据党的政策和有关法规，结合当地实际情况，制定具体的实施细则，把政策交给群众；(3)做好典型示范工作，用典型试点教育引导干部，不要急于求成，提出过高的指标。政府工作要按照国家对乡镇企业实行“引导、促进、保护、规范”的八字方针，管理好乡镇企业。