中国古城门票的制度经济学分析——从凤凰古城门票事件看中国古城保护制度困局，本文主要内容关键词为：古城论文,门票论文,制度论文,困局论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年4月，凤凰古城将实行多年的景点门票改为对外来游客统一收取148元的古城门票，此举随即引起各方质疑并骤然升级为一场对全国范围内古城(镇)门票收费的社会大清算①。事件的发展令人喜忧参半，喜的是社会各界的空前关注使其成为近年来少有的古城保护社会公共事件，但令人更为忧虑的是，由于缺少对中国古城保护深层语境的关照，各方的基本立场和视角出现严重对立，许多观点似是而非且充斥着利益之争的火药味。凤凰门票事件深刻折射出中国古城保护的制度困局，本文将对古城门票进行全方位的制度经济学透视，以期推动有关现实问题的解决。 1 作为一种土地商业模式的古城门票 门票(俗称入场券)是基于特定土地或空间的排他性而建立的一种经济准入门槛，现实世界中五花八门的各种门票可谓无处不在，但习惯于呼吸城市自由空气的人们依然无法在感情上接受所谓的古城门票。其实古城门票(制)不只是一个单纯的收费工具，更代表了一种特定的古城土地经营商业模式并在我国当前古城保护中发挥了重要的作用。 为了准确把握古城门票的经济实质必须以其所依托的土地空间——古城及其保护为逻辑起点。基于古城整体保护的研究视角，本文分别以“古城”、“古镇”和“城市”指代历史遗存下来的历史城(镇)区与其所在整个城市行政区划且文中“古城”和“古镇”可相互通用。 1.1 古城与古城历史文化公园 从土地经济学角度看，包括文物古迹、历史街区到古城等在内的不可移动文化遗产在本质上属于一种因保留传统土地利用方式而具有特殊历史文化价值的土地资源，其所有价值都依附于土地而存在，而各种现代土地利用方式则作为机会成本对其价值构成潜在的威胁古城保护问题之所以远比历史街区等更为复杂，不仅根源于土地问题的复杂性更根源于其城市级空间尺度所引起的有关保护问题的量变及质变。 历史文化价值是古城价值的核心和分析基准，它载体于并主要表现为由城市历史格局、风貌、街巷、建筑等所组成的整体历史环境与氛围，是一种以城市公共历史环境为核心并以众多公、私房产为基础的有机而统一的整体性价值。由于古城历史文化价值不仅具有一定的整体性，同时具有很强的公共性与外部性，因此仅从历史文化价值角度看，古城可被视为一个巨大而易损的历史文化价值公共区域(或公地：public domains)。这使得古城具备了公园的基本属性与特征，为更好地描述古城在城市整体功能体系中的作用，可将古城类比为一个特殊的“古城历史文化公园”，其区别于一般公园的特殊性主要表现在： (1)虽然古城公园是一个整体，但内部包含众多利益主体，内部矛盾复杂导致极高的交易费用；(2)古城公园仍是城市社会经济体系中的有机组成部分，与地方整体发展高度相关；(3)古城公园空间规模巨大，其历史文化意义也不局限在地方层面，因而外部性更强，是一个对应于更广大时空范围的高层级公园；(4)古城公园历史欠账严重，有关保护、更新及再利用都将涉及政策、专业、资金、管理等方面长期而大量的公私投入。 现代城市发展压力下的古城公园十分脆弱，各种局部和短期行为极易导致“公地悲剧”的发生，古城保护的使命就是要综合运用多种手段建设并维护古城公园，在保护古城整体性历史文化价值的基础上实现古城综合效益最大化。基于古城公园的巨大规模及其特殊资源属性，古城保护是一件投入大且难度系数极高的活动，其中关键在于结合古城公园实际，通过适宜的制度设计克服古城内、外部复杂利益矛盾，借助多元公私合作实现古城保护的目标。 在古城内部，由于无法清晰界定各方对古城整体性历史文化价值的贡献度，有关产权的模糊性使古城保护面临极高的交易成本，因此由统一主体负责古城公共历史环境保护是最有效率的。古城统一保护与经营②的合理性是由古城历史文化价值的整体性所决定的，它有助于统筹协调古城的内部利益矛盾，特别是投入与回报在时间及空间上相分离的现象，使统一经营者可以获得类似于私有产权的剩余索取权，从而为古城的整体保护与发展提供有效激励并使古城保护的效率得到大幅提高。 古城统一保护与经营并不意味着独家垄断经营，基于古城内部构成的复杂性及与所在城市的密切关系，古城保护离不开具有信息、管理及执行等方面资源优势的各类地方主体的共同参与。由于古城保护以有关城市公共空间环境投入为重点，因此以城市公共管理为职责的地方政府往往居于主动性地位，而以私宅为基础的古城居民与古城整体性价值相关性较弱因而居于从属性地位③。在属地行政管理原则下，同级地方政府可被视为古城的实际所有人或代理人，其与古城的利益相关度最高，同时也是古城保护最重要的实施主体，地方政府的积极参与是古城保护活动发生的必要条件之一。 在古城外部，由于古城历史文化价值是一种超越自身时空范围的整体价值和长远价值，即古城保护在时间和空间两方面都具有很强的外部正效应，因此自发的市场机制难以形成有效的行为激励。具体表现为：古城保护离不开地方主体的积极参与，但由于相关收益大量外溢而有关成本须多由地方承担，因而地方缺乏足够的意愿与能力进行古城保护。 经济学认为解决外部性问题这一市场失灵的最佳方法是利益内部化，即从更大的时空范围内进行利益平衡，由长远和整体利益的(潜在)获得者对当前及局部利益受损者进行必要的权利补偿或赎买，为当前古城保护活动提供必要的行为激励，藉此保障历史文化价值在未来得以更好地实现，从而实现相关利益的最大化。依据政府内部分工理论，由于高层政府④与古城所代表的长远和整体利益契合度更高，加之其可通过某种形式的转移支付在更大的管辖范围内实现跨时空的利益平衡，从而最大限度保持古城在空间、经济和社会等方面的全面协调与可持续发展。因此，高层政府的适时和积极介入是古城保护良性可持续发展的必要条件。 1.2 古城门票与古城土地经营商业模式 从制度经济学角度看，基于土地资源特性，所有公园都必须在维持整体性价值的前提下，依托或围绕自身土地空间建立特定的商业模式以支付有关成本并取得一定的收益，籍此为有关各方参与公园建设提供足够的行为激励。建立适宜的土地经营商业模式是公园建设的必要条件，现实中的公园土地商业模式类型多样且有高下之分，区分和判别不同土地商业模式的关键在于其在何种空间范围内通过何种方式以及在何种程度上将有关成本和收益进行内部化平衡⑤，其水平高低将直接决定公园建设的综合水平。 任何商业模式的运转特别是其预期收益目标的实现都离不开一系列特定制度安排的支撑，二者常互为表里。门票是一种基于土地的制度安排，一座公园是否收取门票与其所采用的土地商业模式高度相关，在很多情况下，包括古城门票在内的公园门票(制)不只是一个简单的收费工具，更是特定土地商业模式最为核心的制度支撑并由此在很大程度上代表了整个土地商业模式。 古城公园的建设同样离不开古城土地经营商业模式的支撑，其遵循公园土地商业模式的基本原理但却更为复杂，古城保护不能单单依靠所谓管控，如何建立适宜的古城土地经营商业模式其实是各国古城保护制度最需解决的核心问题之一。依据有关古城土地商业模式在利益平衡空间范围及方式上的差异，可将世界范围内古城保护制度体系分为由高到低的三大梯队。 第一梯队：区域综合平衡——由高层政府通过转移支付等综合途径将古城保护成本与其未来整体收益在区域层面统一起来。中央-地方政府间通过委托-代理关系建立良好的合作机制使外部性问题得到较好的解决，这是最为高级的模式也最利于古城公园的可持续发展。类似于一种国家级公园发展模式，其中高层政府是否进行实质性的政策和资金支持是这一模式的关键，如英国的巴斯、日本的京都及奈良等古城都是这一梯队的代表。 第二梯队：城市内部平衡——在缺乏高层政府支持的情况下，以古城与外围区域的互动发展为基础，通过特定机制将外溢效益回收并反哺给古城，从而在城市范围内实现自我平衡，类似于一种城市层面的公园与外围联动的整体开发模式。外部性问题的解决仅限于城市空间范围内，因而具有一定的局限性，故对城市自身条件要求较高，特别表现在规模和结构两方面的城市内部经济消化能力等，适用于综合型大城市但成功案例鲜见，如意大利的博洛尼亚等。 第三梯队：古城内部平衡——当不具备采取以上两类模式的条件时，古城只能在自身空间范围内实现自我平衡。由于外部性问题无从解决，必须完全依靠古城自身从内部获取，这时将古城对外封闭形成景区并对游客收费的概率将大大增加，门票模式是其中最简单也最常见的一种。多见于发展中国家规模较小的古城，例如中国的众多古城以及尼泊尔巴克塔普尔古城、越南惠安古城等。 由于古城保护的面积及投入都十分巨大，因此如果一座古城无法建立适宜的土地经营商业模式，那么古城整体性价值的破坏只是时间早晚问题。除了那些没有采取切实保护措施的城市外，还有一类就是地方主导的古城保护在初期由于种种原因采用了分散的景点模式，由于没有在古城整体层面建立投入收益平衡机制，因而不是严格意义上的古城土地经营商业模式，如不尽早实现模式升级而单纯依靠地方财政投入终将难以为继，比如大理古城。 任何一种古城商业模式的确立是特定制度环境和社会经济约束下人们进行成本收益分析后的产物，它既是有关经济规律作用的结果，也是各方利益博弈的结果。因此，对古城商业模式的分析必须坚持历史与逻辑的统一，评判一种商业模式的最终标准不在于其是否高级而在于其是否最能适应古城自身实际和外部整体环境。 对于特定的古城而言，高级的商业模式不一定是合适的，关键是要在外部环境所限定的制度空间内设计出与自身条件最为匹配的商业模式。此外，作为环境适应的产物，任何古城商业模式都具有一定的历史性，自身状况、制度环境及社会经济条件等的变化都将对其提出新的变革要求，因此现实中的古城土地商业模式必须与时俱进，古城土地商业模式及其有关制度安排的动态发展演变即是古城保护的制度变迁过程。 古城是否收取门票与古城内部平衡模式下的经济压力高度相关。一般而言，在高层政府或是城市政府能给予实质性支持的情况下，古城门票出现的概率很小，即使出现也多是象征或补充性的，主要起到调节过度拥挤或是适当回收成本的作用。但如果有关条件不具备，门票作为一种主导性土地商业模式出现的概率会增加，同时由于它以土地的自然垄断和排他性为基础，因此在缺乏有效社会监督的情况下极易滑向过度垄断，这正是中国古城门票所有问题的根源所在。 2 制度经济学视角下的中国古城门票 基于特殊的外部制度环境及社会经济条件，应辩证和历史地分析古城门票作为一种古城土地商业模式在中国古城保护中的作用。一方面，在高层政府缺位的情况下，古城门票具有一定的经济合理性，其出现具有一定的历史必然性；另一方面，博弈结构不均衡和机会主义的盛行，使古城门票的垄断属性被过度利用从而出现严重扭曲和变形，必须通过有关的制度建构使其合理回归。 2.1 我国古城保护的制度背景 1978年后我国城市化进程重新启动，为了使古城免受大规模经济建设的破坏，国务院于1982年公布了首批国家级历史文化名城，但资金、监督和惩罚等实施机制的付之阙如使这一制度在实施过程中大打折扣。在现代土地利用方式巨大的机会成本诱惑面前，由于中央政府无法提供实质性支持或约束，作为古城实际所有人的地方政府热衷于大拆大建，致使众多最具历史文化价值的古城遭到严重破坏。 2011年全国名城工作大检查时发现，许多国家级历史文化名城早已没有历史街区，可谓名存实亡。 我国现存较为完整的古城多因交通闭塞、经济落后等原因而被消极保护，它们往往背负着沉重的计划经济历史积弊⑥，经历着严重的社会、经济综合衰败，许多古城由于居住环境恶劣、产权关系复杂、基本设施匮乏而沦为中国特色的贫民窟。在沉重的历史包袱和发展欠账面前，许多古城深陷恶性循环而不能自拔，巨大的保护资金缺口始终是横亘在我国古城保护面前的最大现实障碍。 1997年东南亚金融危机后，人们开始反思以往重量而轻质的经济和城市化发展道路，在大力发展旅游业的背景下，在千城一面的现代城市环境中，一些硕果仅存的古城凭借深厚的历史文化底蕴而开始受到关注。此时地方政府主导的古城门票模式应运而生，这标志着中国古城土地商业模式的正式确立，正是高额的门票收益使古城从历史包袱摇身一变成为脱贫致富的法宝，令许多地方政府趋之若鹜加入古城保护队伍之中，我国古城保护由此进入一个新的发展阶段。 2.2 中国第一张古城门票的历史由来 周庄开启了中国古镇的门票模式。1986年，由于经济发展走投无路⑦，周庄镇政府抱着试一试的心态走上古镇保护与旅游发展之路，起步时不仅老百姓普遍不理解，而且面临严重的资金匮乏问题，为突破困境地方政府成立了中国第一家乡镇级旅游公司，其创始人庄春地在修复沈厅的同时收取景点门票再用于修复，后来又通过引入其他投资主体形成了“几个景点、一条游线”的经营模式，从而使古镇保护之路艰难起步。随着游客的增多，这一模式的问题也逐渐暴露出来，即由于这些景点公私并存、分别售票、独立核算、恶性竞争，使古镇保护完全处于一种自发、分散的状态，整体效率十分低下，旅游发展始终在低水平徘徊。 1994年周庄旅游公司调查发现，小桥流水的历史环境才是古镇的精华，大多数游客只游览古镇而不参观景点。在经历了艰难的利益格局调整之后，周庄于1996年推出全国首张古镇门票，打出古镇旅游的整体品牌。这一破天荒的做法立刻遭到外界的一致谴责，甚至有媒体专门组织了对周庄的声讨会，但周庄顶住了巨大的压力。在熬过最艰难的几个月之后，市场迅速证明了周庄人的先见之明，1996-2003年周庄游客每年递增30%以上，由此奠定了周庄中国第一水乡的历史地位。 门票制是地方政府主导的一项意义深远的古镇保护制度创新，它的出现标志着中国第一个古城土地商业模式的正式确立，它大大提升了古镇保护与发展的整体效率，周庄由此成为中国古镇保护与旅游开发品牌的开创者。随后的乌镇、南浔等都学习周庄经验而直接采用了门票模式，时至今日，门票制几乎成为当今中国历史城镇旅游发展的通用模式。 2.3 中国古城商业模式的制度谱系分析 以门票为核心的古城土地商业模式的确立使地方政府认识到古城保护可以是一件有利可图的事，很多古城因此走上了保护与旅游发展之路，它们发展路径迥异但在土地商业模式上却高度相似。考虑到我国古城保护样本的多样性且某些古城在保护方式上存在争议，本文选取12座已列入世界遗产(含预备清单)且整体保护状况较好的古城为分析对象⑧，国内现有古城商业模式可分为以下几类： (1)以点带面的景点通票式：适用于景点众多且较为突出的古城，由于外来游客在很大程度上到古城必到景点，因此可以利用景点通票在一定程度上替代古城整体门票，从而大大降低征收门票的各类成本。类似于公园免门票但内部多景点整体打包收费，是一种较为巧妙的设计，但存在一定的收益流失⑨，例如平遥(16个景点通票150元)。 (2)以点带面的古城维护费：对在古城住宿和参观重要景点的游客收取古城维护费，前提是完善的游客筛查、收费系统以及物价部门的鼎力支持⑩等。类似于公园免门票但对外来深度参观游客收费，一般游客则免费(11)，仅见于丽江(古维费80元)。 (3)古城门票式：对所有进入古城的游客收取门票，收费方式最为直接和简单，经济效率高但社会成本也高(12)，垄断嫌疑较重。适用于地方经济结构较为单一，依赖观光游客但单个景点不够突出的古城。类似于公园门票，是目前国内最普遍最多的一种，包括凤凰、歙县古城、周庄、同里、西塘、乌镇6大江南水乡古镇以及西递一宏村，门票种类五花八门，价格多在百元左右。 (4)城市内部平衡：以城市政府主导的古城土地运营为基础，依托古城外溢效应带动外围土地升值或酒店等旅游服务业的发展，通过城市土地出让或税收等回收古城保护投入。适用于经济体系发达、外来游客综合性消费比例较高而门票征收社会成本高的综合性大城市，国内较为少见，仅苏州古城具有一定的可比性(13)。 从比较制度分析的角度看，前三类均属古城内部平衡，虽然它们的收费入口分别基于景点、酒店、古城等不同特定地理空间因而存在一定的个体差异性，但都殊途同归地指向古城统一经营与对外整体收费且均在百元左右，差别仅在于对外来游客的识别界定以及收费方式及效率等方面。平遥、丽江可被视为古城门票模式的变体，因其规模稍大、门票征收综合成本较高而在征收方式上采取一定的变通所致(14)。由此可以得出初步结论，得到较好保护的古城莫不建立在清晰的商业模式基础之上，而门票模式在我国现有的古城土地商业模式中占有绝对主导地位。 从制度谱系分析角度看，中国现有古城商业模式构成了一个在特定制度区间内窄幅波动的以门票模式为核心特征的制度种群，之所以出现这种局面，根本原因在于门票模式对中国当前特殊环境所独有的最佳适应性。首先，高层政府缺位决定了区域平衡模式没有可行性，加之社会经济发展水平等原因使大多数城市无法满足城市内部平衡有关条件，因此有效选择被限定在以门票模式为代表的古城内部平衡中。 其次，门票模式之所以能在与其他可能的古城内部平衡模式的制度竞争中脱颖而出，主要原因在于在缺乏有效外部监督的情况下，地方政府在古城保护中的天然主导地位极易滑向强势垄断性地位，而门票模式所具有的自然垄断、经济效益至上、忽视社会成本等特点不仅没有得到抑制反而被滥用，因而为地方政府追求自身利益最大化提供了最好的制度工具。 最后，从历史发展的角度看，囿于制度环境和社会经济水平等多方面原因，我国古城保护商业模式上仍处于比较初级的第三梯队，存在很大的改进空间，必须以持续的制度创新不断响应外部社会经济环境的变化，为向更高级商业模式的升级创造条件。然而就目前状况而言，由于大多数古城规模小而景点不够突出，加之城市经济基础十分薄弱、产业交互性不强，而这些状况一般又很难在短期内明显改观，因此古城门票不失为一种较为现实而合理的商业模式选择(15)。 2.4 古城门票与中国古城保护制度困局 古城门票并非中国古城所独有，但中国古城门票的问题确实很多，这是因为任何一种制度安排都无法做到完全的利益中立，特别是在没有公平社会博弈机制提供基础保障的情况下。在中国，古城门票被滥用并发生目标偏离已是不争的事实，其中固然有门票自身的问题，但问题更多来自于外部制度环境比如严重失衡的社会博弈格局等对它的系统性扭曲。古城门票在中国的境况只是当今中国许多体制性问题的一个缩影，它折射出我国古城保护所面临的特殊制度困局。 首先，高层政府缺位是基础性原因。如果高层政府能够为地方提供有效的支持和约束机制，则不仅能缓解地方政府的经济平衡压力，而且还能有效规制地方政府的行为，从而可以大大降低门票模式存在或是走偏的土壤，为古城保护的可持续发展奠定基础。然而即使是对凤凰这样的国家级历史文化名城来说，截至目前这一切似乎还是一个奢望。 其次，地方政府越位是主要原因。在高层政府缺位的情况下，古城保护的核心主体——地方政府或无意或无力于古城的可持续发展，为追求任期内政绩的最大化而与投资商结成所谓的“增长机器”，不仅完全垄断古城门票收益，而且以各种理由将票价一涨再涨，使之在一定程度上异化为强势利益集团冠冕堂皇的牟利工具(16)。 最后，其他社会群体难以有效参与。在博弈格局中处于弱势地位的其他社会群体往往被边缘化，而古城居民也往往被彻底排斥在门票利益分配之外，这时居民会利用各种可能增加自身经济收益并采取不合作甚至是对抗的态度(17)，从而使问题雪上加霜。 归根到底，良好的古城保护模式对有关制度环境提出了很高的要求，小小古城门票其实是社会经济综合治理水平的试金石，我们更应该检视我国古城保护及其所处的外部环境，因为问题的根源在古城门票之外(18)。 3 凤凰古城门票事件的实质与政策建议 就凤凰古城的状况而言，凤凰门票新政不只是一个简单的围城收费问题，更意味着特定古城土地商业模式的正式确立，这必将对凤凰古城保护和发展产生强大的制度推力。但是在肯定其积极意义的同时，必须深刻反思其在推行过程中所出现的种种问题，应以构建多方互动的平等沟通机制为核心对其进行必要的纠偏和完善。 3.1 凤凰古城门票的经济实质 旧有体制已严重阻碍了凤凰古城的保护与发展，因为古城的精华在沱江两岸，大多数游客一般都选择住临江客栈，流连于江畔的商铺或乘船在江上游览，这与原来的景点门票毫无关系，长此以往有关的古城公共环境投入必将难以为继，最终导致现有利益格局的固化和古城保护的低水平锁定(19)。凤凰门票新政的实质是完成了从分散景点模式向古城统一经营模式的升级，古城土地商业模式的正式确立将为持续进行有关公共投入提供可能，总体上看有利于实现各方的帕累托改进。 由于有关成本主要集中在制度变迁初期，而模式升级所带来的各种收益还不能马上兑现，因此门票新政初期将最为艰难，必须认真解决好包括有关利益格局调整在内的各种问题，确保新旧模式的平滑过渡。随着改革红利的逐步释放，总体局面会日趋好转，所以必须坚持门票制的大方向不动摇，在发展中解决有关问题，唯此才能真正使凤凰古城保护和旅游发展水平迈上新的台阶。 3.2 对策与建议 在凤凰古城门票新政实施过程中，有关方面的某些做法(20)引发人们对政府越位、赢者通吃的强烈担心和忧虑，为最大限度防止古城门票被滥用，根本之计在于构建多方互动的平等沟通机制，通过必要的社会参与和监督机制确保古城实现社会经济的可持续发展。 第一，凤凰是国务院公布的国家级历史文化名城，因此中央政府应当有所作为，对作为实际代理人的地方政府进行必要的支持和约束，为古城的可持续发展创造良好的外部环境。如果对地方采取完全自由放任的态度并置身事外，那么诸如地方政府越位、古城居民被边缘化等问题都无法从根本上得到解决。 中央政府一方面要在财政、政策等方面予以地方实质性支持，使地方摆脱过重的投入压力，同时应为其划定明确的政策红线和禁区，对其进行动态监控并及时进行裁判和纠偏，只有二者结合才能保障其忠实履行古城保护的历史使命。当务之急是，上级部门应积极介入，查清凤凰古城收费的背后是否存在利益勾连和过度收费，给社会公众一个说法。 第二，地方政府应回归城市公共管理的本职，通过引入外部资本解决有关古城保护资金和经营问题本无可厚非，但决不能因为过度关注经济效益而忽视了古城保护中的社会公平问题。从机制上看，古城统一保护与经营并不意味着由单一主体完全垄断，应建立一个兼顾效率和公平的多元治理结构(21)，通过各方有机互动妥善解决有关内外部问题，特别是增加门票定价机制及收益分配的透明度与合理性、对利益格局调整过程中的受损者进行必要补偿(22)、尝试更富灵活性和变通性的收费方式等。 4 结语：未来行动的方向 凤凰古城门票事件的集中爆发固然与门票模式自身存在的问题有一定关系，但我们不应将过错完全归咎于古城门票，更不能因此而完全抹杀古城门票的积极作用，因为在基础平台出现严重倾斜的情况下，古城门票无法独善其身。我们必须标本并治，特别是应在构建各方平等互动的社会博弈机制方面花更多的气力，否则古城自然垄断问题将永远不会有一个令各方满意的结果。虽然这样做交易成本较高，但却是我们为捍卫一些基本价值所必须付出的代价。 历史总是惊人地相似，今天凤凰所发生的一幕与当年的周庄何其相似，但历史又不会简单地重复，如果说周庄让我们认识到古镇门票的经济意义，那么我们希望凤凰能真正拿出勇气与魄力，让人们看到古城门票背后的社会价值与意义。中国古城保护的社会化启蒙，请自凤凰始！ ①据中国舆情网统计：凤凰古城门票事件新闻关注主要集中在2013年4月10日凤凰古城正式对外收取148元门票到之后的1个月内，高峰时媒体报道达每日1440条，微博达每日5508条，而后迅速归于沉寂。 ②古城的统一保护与经营表现在时间和空间两个维度上。在空间维度上，有利于协调局部和整体之间的利益矛盾，比如乱开店造成的过度商业化、古城整体旅游秩序的维持，或是只逛街不进景点导致无法回收整体性古城保护投入等问题；在时间维度上，有利于协调短期和长期之间的利益矛盾，比如防止竭泽而渔、解决前期投入大但投入回报周期长等问题。 ③有观点认为古城由民居组成，因此古城归古城居民所有，这种观点存在一定的片面性，因为其忽视了城市公共环境的存在以及城市公共管理在维护古城整体价值方面的主导性作用。 ④本文中高层政府泛指城市以上各级政府，以中央政府为主，具体到哪一级需具体分析。 ⑤例如各种层级与规模的公园，如社区公园、城市公园、国家森林公园等，它们(对特定人群)收费或开放，在开发方式也存在很大差异，这些差别都根源于背后土地商业模式的不同。 ⑥计划经济体制打破了古城正常的自我更新机制，比如频繁的产权变更、土地和住房公有制、长期忽视城市建设等都使古城遭到严重的基础性和系统性的破坏。 ⑦据《周庄镇志》，由于交通偏僻，1980年代周庄曾尝试以制砖、养蚕、皮鞋等一系列措施发展经济但均以失败告终。 ⑧具体包括丽江、平遥、凤凰、歙县、苏州、江南水乡古镇(6个)、西递-宏村等。 ⑨据笔者了解，平遥官方曾拟推出古城门票但因商户反对而作罢，目前的景点联票制是一种折中，旅游收益有相当部分的流失。 ⑩据《东方早报》，凤凰县副县长蔡龙表示：凤凰也考虑过采用丽江的模式，2011年5月5日省物价局答复说：向酒店、餐饮等服务业开征古城维护费不符合优化经济发展环境的政策要求，否定了这一请求。 (11)这与西方一些古城如威尼斯、佛罗伦萨等针对外来游客征收除景点门票之外的城市酒店税(按酒店星级收费，三星级每人每天3欧元，依此类推)异曲同工，但从地方费到国家税还需一个质的飞跃。 (12)门票成本主要包括设卡、游客识别等排他性经济成本，古城居民生活不便、外部舆论等社会成本等。 (13)我国大城市古城土地商业模式尚处于摸索之中，如抛开古城保护仅就土地商业模式而言，杭州西湖风景名胜区、以岭南天地为代表的新天地模式、大同古城复建、西安曲江模式等皆可归于此列。 (14)新京报《8座古城开发，5座关门收费》一文将平遥、丽江列入不收费的古城其实是一种错误判断，其实只有大理是“纯免费”，但因入不敷出其也打算走丽江的路。 (15)2013年4月16日《东方早报》刊文《凤凰县不能打着改革旗号与民争利》，认为通过收取门票模式来获取收入“是一种多方均输的糟糕选择”，呼吁“学一学杭州西湖景区从收取门票到免费开放的经验”。这种观点无法实行因为凤凰并不具备学习杭州的基本条件。 (16)据《时代周报》披露：2001年黄龙洞投资股份有限公司与凤凰县人民政府签订《湖南省凤凰县八个旅游景区(点)经营权转让合同》，以9.36亿元的合同载明金额获得凤凰县八大景点50年经营权。凤凰古城文化旅游投资股份有限公司和凤凰县政府各占51%和49%的股份。 (17)应该肯定居民维权行动的正当性，但不可否认的是，居民的一些局部或短期行为也对古城保护产生了一定的消极影响，比如乱开店导致过度商业化、存在安全隐患的民居旅馆等。 (18)这就像高速公路收费一样，收费还贷合乎情理，但现实中的收费只能令人欲说还休，环视宇内，类似的事情可谓俯拾皆是。 (19)据东方早报，凤凰官方认为“凤凰旅游市场调控体系、管理体制、经营秩序等深层次问题逐步暴露，旅游业发展中的种种乱象已经到了危及整个产业生命力的程度”。 (20)凤凰县副县长蔡龙在接受广州日报专访时透露：“凤凰古城景区148元门票中，成本为131.27元，门票收入主要用于古城日常管理维护和古城文化修缮，凭票进入景区的政策已经征求多方意见，凤凰县绝大多数人是赞成和拥护的”，这种闭门的独家解释显然难以服众。 (21)在具体的制度安排上，应改变四权(保护权、开发权、所有权、经营权)过于集中的局面，成立一个各方代表(高级政府、地方政府、投资者、居民等)组成的委员会(行使所有权)，委托一个经营主体对古城进行统一的保护与开发(行使经营权)，同时建立第三方监督机制(包括专家及社会公众代表等)彼此形成一定制衡。 (22)据多家媒体报道，古城内的家庭旅馆、商铺、从事拉客人员及沱江河下游的农家船等是利益调整中矛盾最大的群体，他们一直试图通过谈判跟政府商讨寻求一个有效的处理办法，但一直没有结果。