战略决策力与美国全球地位的变迁，本文主要内容关键词为：战略决策论文,美国论文,地位论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文所称的“对外战略决策力”(以下简称“决策力”)，是指一个国家正确认识外部战略形势、科学界定对外战略目标、合理运用各种战略手段并最终实现国家战略利益的综合能力。按保罗·肯尼迪的话说，它是决策者为维持和增进国家长期利益而将所有要素集合在一起的能力。①决策力对国家而言至关重要。一个国家决策力的强弱，将直接决定其安全状况、发展前景甚至是国家命运。如果一国缺乏对外部世界的正确认知，无法判断时代的基本特征和发展趋势，将意味着其无法寻找恰当的战略定位，无法正确界定自身的利益诉求及所面临的安全威胁；如果一国无法正确判断自身实力，难以在其所追求的目标与拥有的手段之间实现最佳匹配，则意味着要么坐失重要战略机遇，要么盲目行动和过犹不及。大量历史事例证明，决策力强的国家很可能因之成就霸权，而决策力弱的国家则可能走向衰落和灭亡。②尤其是美国这样处于风口浪尖的国家，主观选择在其国家发展中的作用更为突出，决策力的强弱，将更加深刻地影响其全球地位的走向。
对外战略的“认知力”、“谋划力”、“实施力”
对外战略决策是国家认识自身和世界、确定利益和威胁并综合运用各种手段以实现长远战略目标的复杂过程。认识世界的本质特征、界定自我与世界的关系、区分主要与次要矛盾，以及确保能力与目标相协调、思想与行动相协调的能力，是一国决策力的核心内涵。具体而言，它又可分解成几个环节。首先，它是一种“认知力”，即国家决策者应有能力准确把握国际格局的结构、力量的基本配置、时代的主题和发展趋势等，并在此基础上客观评判本国实力，做好自我定位。其次，它是一种“谋划力”，即准确界定追求目标及所面临的主要障碍与威胁，并为克服障碍和应对威胁而寻找恰当的政策工具的能力，以及科学组织和调动国内各个部门，在多种战略选项中选择最为恰当的设计方案的能力。最后，它是一种“实施力”，即决策者应有为实现战略设计而进行必要的政治公关和动员、并组织和管理政府各个机构确保战略得以正确实施的能力。
关于“认知力”。认知力是一国决策者认识和判断国际形势的特点与趋势以及在其中进行自我定位的能力。任何国家在进行战略决策时都必须以外部世界的客观现实为基础。美国学者阿特指出，国家在制定对外战略时，必须先要研究国际环境以及国家在其中的地位，因为国际环境虽然不会完全决定其战略，但却会给国家提供利用各种资源的机会，并同时对国家行动构成限制。③世界形势的发展状况和内在规律构成一股强大的“势”，任何国家的战略决策都必须顺势而为，不能逆势而动。因此，对世界形势判断的准确性，直接决定着战略决策的合理性。“认知力”的关键是看这个国家是否有能力在纷繁复杂的表象中发现世界的本质规律，在相互关联的各类问题中分清主要矛盾和次要矛盾并科学理顺其相互关系。决策者必须善于认识世界的本质属性和发展规律，抓住事物发展的主要矛盾，处理好主要矛盾和次要矛盾之间的关系，才能明辨方向、掌控大局、进退有据、左右逢源。
关于“谋划力”。谋划力的主要内容是确定具体工作目标，并调动政策手段和相关部门以实现工作目标的能力。这是战略决策的核心内容。如何确定工作目标或确定怎样的工作目标，是战略决策能否成功的关键所在，也是衡量决策力的重要标准。它包括两个层次：一方面，它涉及对工作目标的确认能力，即在众多工作目标中理出头绪，合理界定具体的利益目标以及这些利益之间的相互关系，确定它们之间的轻重缓急。另一方面，它又涉及对战略手段的运用原则与能力。对美国而言，为追求战略目标的实现和应对战略威胁，美国政府必须调动政治、经济、外交、文化等一切可能的战略手段，如军事威胁与打击、秘密行动、外交谈判、经济援助、经济制裁、公共外交等；同时，决策者还必须从多种可选择的方案中选择一种(或多种的结合)作为使用上述战略手段的指导原则。较强的谋划力意味着美国的决策者合理选择战略思路，充分调动战略手段，以尽可能小的成本实现全面的目标。衡量谋划力的关键，是看决策者在目标与手段、各类型目标及各阶段目标之间统筹兼顾的平衡能力。④
关于“实施力”。实施力是国家决策者排除各种制约因素、将战略设计付诸实施的能力。战略决策产生的设计方案只有付诸实施才能发挥其预期效用，而其实施往往面临各种阻力。这些阻力可能来自其他国家，也可能来自国内舆论、立法部门甚至是行政部门内部。有效排除阻力，确保战略设计的实施，是维持和提升国家“决策力”的保障。对美国而言，基于其面临制约因素的不同性质，其实施力主要表现为“组织管理能力”、“公关动员能力”两方面。“组织管理能力”的对象是行政部门内部。有观点认为，行政部门内部(尤其是负责具体操作的中下层)普遍存在的“官僚政治”常常会维持一种强大的政策惯性和过滤作用，凡是不符合部门内部“标准操作模式”和传统政策偏好的新的战略设计，将在实施过程中扭曲变形或很难付诸实施。⑤这对最高决策者战略设计的实施形成明显制约。而且，鉴于美国的政治文化，负责实施美国对外战略的外交、军事和情报等部门彼此之间具有一定独立性，相互之间也有不同程度的竞争关系，如果部门之间协调出了问题，也会造成执行不力。所以，战略设计的实施过程首先不是对行政部门内部进行有效的组织和管理的过程。“公关动员能力”的对象则主要是立法部门和国内民众。战略设计的实施必须考虑国内因素。⑥任何一项战略设计的实施都需要国内的政治支持作为支撑，否则将很难可持续推进。这就需要决策者有足够的政治动员能力和游说技巧，为推广战略的相关理念进行充分的舆论宣传和造势，从国会和民众那里获得足够的政治支持，并进而塑造一种稳定和持续的政治共识，以增强战略推进的合法性。
以总统为核心的对外战略机构的运作与发展
在二战结束后的几年间，美国通过及时和全面的调整，果断采取各方面措施，迅速完成战略观念的转型、政府机构的重组及全民舆论的动员，使美国的决策力上升到全新水平。其后几十年内，经过历届政府不断调整完善，美国的战略认知、谋划和行动能力进一步提升。
在此战略共识基础上，情报机构以及民间智库和大学等研究机构得到快速发展，为美国进行更加准确、细致的认识和判断提供了重要智力支持。自20世纪40年代以来，一个庞大而复杂的情报网络在美国政府中逐步形成，其中包括中情局、国家安全局、国防情报局、陆海空情报委员会等诸多机构。它们的发展得到总统、国会在资金和政策上的大力支持，日益形成独具美国特色的所谓“情报界”。他们各有侧重并各司其职，相对独立又相互配合，虽然偶尔存在沟通不畅、协调不力等弊端，并曾经出现一些重要判断失误，但总体而言，这种始终围绕核心工作并略带竞争色彩的情报工作模式不仅激发了各部门的工作潜能，而且强化了其为总统服务的政治意愿，他们提供的各具特色的情报产品为政府在各个时期的重大对外决策发挥了重要参考作用。
由于美国涉外事务激增的客观态势和政府希望将部分研判任务“外包”的主观需求，美国民间智库也出现快速发展态势，更多大学也参与到对苏冷战的任务当中。自20世纪40年代末以来，除了外交关系委员会、布鲁金斯学会等老牌智库继续发挥重要咨询作用以外，专门研究国际问题并积极为政府提供决策咨询的民间智库出现大繁荣、大发展的局面。如兰德公司、战略与国际研究中心、外交政策研究所等重要智库，都是这一时期建立的。它们通过直接接受政府拨款、承接政府研究合同或私人筹款等不同方式，围绕对苏冷战这一核心任务开展研究，撰写各类基于独立思考、富有反省精神和敢于前瞻思维的形势研判和政策咨询报告，为政府决策提供丰富信息和更加多元的视角。同时，像耶鲁大学、麻省理工学院等知名大学也开始大量接受政府国防拨款，投入到同冷战相关的军事研究。例如，密执安大学校长在1958-1959年度报告中宣称，“大学教育的各个领域都支持冷战，我们的教学方案也反映了对冷战的关注”；“苏维埃国家清楚地看到，科研知识是我们之所以显得伟大的秘密”。⑦这种政府内外协调一致并广泛参与的“举国冷战体制”的形成与发展，也在相当大程度上维系了美国舆论的一致性，使历届政府在对民众进行对外政策的动员方面几乎没有遇到太大困难，从而为美国决策的实施提供了相当有利的舆论基础。
从谋划和组织实施的环节看，相对科学合理的机制建设确保总统可掌控对外事务并理顺各部门关系，为政府的科学决策和政策的有效落实提供了重要的组织保证和制度基础。纵观冷战期间几十年，国家安全委员会的地位虽有变化，但基本实现了两个确保：一是确保始终效忠于总统并有较为强势的协调人来协助总统掌管美国对外政策；二是确保了各个部门在充分协商互动的基础上实施美国的对外政策。
按照《1947年国家安全法》规定，国家安全委员会是总统与各部门首长共商对外政策重大事项的平台，其法定成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长等人，总统是最终拍板人。这种决策模式的建立，从法理上确保了有不同视角和战略考虑的部门可以进行自由沟通，并由总统对重大事项做出及时而明确的决定，一定程度上减少和避免了各部门之间互不通气甚至相互拆台情况的发生。此后，在历届总统的持续改造下，国家安全委员还经历了从“平台”到“机构”的演变过程，逐步成为协助总统掌控对外事务以及推动部门协调的重要机构，利于政府在对外事务中的思想统一和行动一致。在成立早期，国家安全委员会的辅助性班子成员均是从各个行政部门临时抽调的职业文官，其功能仅限于一些技术性工作，而且在心理归属上倾向于本部门。但经过杜鲁门和艾森豪威尔两届总统的改革，这些人逐步不再效忠于原部门，而是全心全意为总统做好秘书工作。20世纪的50-60年代期间，随着国家安全委员会班子(NSC staff)规模的不断扩大和总统国家安全事务助理的出现和日益强势，国家安全委员会最终演变为直接效忠于总统的机构。到70年代初尼克松政府时期，国安会班子成员已接近50人，大多是精力充沛、能力过人的精兵强将，开始在对外谋划方面居于主导地位。在此过程中，总统国家安全事务助理的功能也大大强化。1969年亨利·基辛格开始成为尼克松总统的国家安全事务助理时，该职务已经开始代表总统统揽国家安全和对外事务全局，迫使国务院、国防部和中央情报局对本部门的既定政策和作风做出明显改变，并最终服从于国安会的统一部署。在70年代前半段时间里，作为国安顾问并后来转任国务卿的基辛格始终掌控着对外政策谋划的各个方面，成为对外政策方面“一人之下、万人之上”的绝对强势人物。其后卡特政府时期的国家安全事务助理兹比格钮·布热津斯基，也大体延续了这种统揽型的决策风格。这种将权力大大集中于白宫或总统亲信的决策模式，便利了总统对对外事务的谋划和实施等环节的控制，有助于政令畅通，从而使美国的决策力进一步加强。在80年代里根政府执政时期，国家安全事务助理和作为机构的国家安全委员会的角色和地位有所弱化，但国务卿成为对外政策的总协调人，也在一定程度上避免了部门竞争对对外决策形成的干扰。具体到对外政策的贯彻落实方面，无论是国家安全事务助理还是国务卿主导对外事务，历届政府的国家安全委员会机制之下一般都设有副部长级委员会，负责对总统和部长级委员会制定的政策方针的具体谋划落实，从而保证了美国遍布全球的外交、军事、秘密行动力量以及为政府战略目标服务的外围组织之间能统一协调行动。
尽管冷战期间几十年里有各种各样关于总统领导不力和部门关系不和的案例，但总体而言，这种以总统为核心、各部门相互沟通和协调的决策机制设计，有利于最高层意志得到充分重视和贯彻落实，维护了政府对外工作主线的明确性和一致性，并使各部门的利益和意见得到充分考虑。在谋划过程中，虽然通常会有很大辩论、竞争与不合甚至部门首长之间明争暗斗的情况，也出现过一些部门受到压制、故意拖延抵制甚至暗中干扰破坏的情况，但从总体上讲，这一谋划和行动模式基本确保了各个部门的充分参与，经过深入商讨后形成的行动方案往往能得到各个部门必要的理解和支持，从而保证政策的均衡性。这种纵观全局、统筹规划并协调行动的战略决策力，对美国赢得同苏联之间战略竞争的最终胜利发挥了至关重要的作用。
从老布什到奥巴马：美国对外战略的变化轨迹
冷战结束带来的全新形势对自老布什以来历届美国政府的决策力构成重大考验。冷战期间，美国的对外战略总体上是明确和稳定的，冷战结束带来的深刻变化要求美国不得不对大战略进行重新运筹。独一无二的战略优势虽赋予美国更大的选择空间，但“高处不胜寒”，美国认知形势、谋划并推进战略的难度及由此带来的风险也增加了。“一超独大”的美国如何维持和扩大优势而解决“举什么旗、走什么路”的根本问题，成为冷战结束以来的老布什、克林顿、小布什和奥巴马四届政府的共同任务。20多年中，由于在认知方面的曲折探索，美国的决策力一度明显下滑，但在不断探索过程中和总结经验教训的基础上，当前美国政府的决策力呈现出重新上升的势头。
从战略认知的层面看，美国对外战略的最重大和紧迫任务是，针对多元化的战略取向，如何尽快明确认识、统一思想，形成后冷战时代的战略共识。这同时也是影响美国决策力强弱的最主要方面。在多样的威胁与挑战中，何者为主要的，何者为次要的？何者为紧迫的，何者为长远的？又怎么认识他们之间的相互关联和相互转化？这些问题是困扰冷战结束后四届政府的共同问题。⑧老布什政府敏锐意识到苏东剧变可能带来巨大的战略影响，认为这一时期的剧变堪比二战刚结束时，全球安全环境正在发生令人鼓舞的历史性变化，一个建立“世界新秩序”的机遇之窗正在开启。苏联正在朝民主化和非军事化的方向发展，不再对美国构成重大战略威胁，发生在第三世界的地区性威胁正在成为美国安全的新挑战。这些认识具有积极意义，但时间的短暂使老布什政府对很多趋势不可能完全看得清楚，并且由于连任失败，其战略认知和构想被中断。其后的克林顿政府对时代的认知具有明显的自由主义倾向。克林顿政府笃信“经济决定论”，将全球化作为战略基调，倾向于从经济视角看待安全问题，更强调各国相互依存对美国安全与全球和平的好处。克林顿政府认为，冷战的结束极大改变了全球安全环境，美国获得全面优势地位，短期内不可能出现与美分庭抗礼的全球战略对手或国家集团，民主国家共同体将日益壮大，国际社会日趋成熟，美国正面临使国家更为安全和繁荣、使世界更为自由和民主的历史机遇。⑨虽然克林顿政府也注意威胁的多样化，认为种族冲突、“流氓国家”、核扩散、环境恶化、恐怖组织和跨国犯罪等对地区稳定和美国安全的挑战，但显然认为这些挑战与前苏联的威胁根本不可同日而语。进入新世纪，小布什政府对世界的认知很大程度上决定于“9·11”事件的外部刺激和国安团队“新保守主义”的内在特征。其认知方式更强调威胁而非机遇，以及正义与邪恶、自由与专制等意识形态上的二元对立。小布什政府认为，20世纪的历史就是自由和专制斗争并以自由的胜利为结局的历史。21世纪，只有尊重人类尊严和政治经济自由的国家才能获得安全和繁荣。美国仍拥有难以匹敌的军事、经济实力和政治影响力，美国的使命在于推进人类自由，而恐怖主义和专制政权的存在是对这一使命的核心挑战。⑩综观小布什政府执政八年，由于自我认定处于“战争状态”，国家安全威胁几乎成为整个政府关注的核心议题。
奥巴马政府上台后的主要任务是在前任经验教训基础上进一步深化对形势的认识，尤其是对“布什主义”的认知进行纠偏，体现出相对的均衡性特征。奥巴马政府主张更加客观地看待冷战结束20年来的世界和时代变化：一方面承认全球化加速深化发展，并给美国和世界带来好处，如民主阵营扩大、大国和平相处、各国日趋紧密、全球经济有所增长等，这为全球民主与和平奠定了坚实基础；另一方面也充分认识到全球化的“阴暗面”，除恐怖和极端主义的安全威胁之外，全球范围内的宗教与种族冲突、核扩散风险、经济动荡、环境恶化、食品缺乏等，也对美国构成深刻和全面挑战。因此，奥巴马政府认为，美国处于快速变化的时代，再一次面临历史性的转型时刻，因而美国应该搞好国内与国外两个大局的平衡，以及应对传统安全与非传统安全两个目标的平衡。(11)与克林顿和小布什政府相比，这种语调明显在机遇与挑战相互关系的认知方面更为深刻和均衡。
从战略谋划和实施的层面看，由于对主要矛盾和核心任务的认知上经历曲折，其谋划和实施方面的问题自然难以避免。老布什政府的国安团队经验丰富，配合默契，老布什总统本人更是对外战略的专家，这保证了老布什政府具有较强的“谋划力”潜质。在老布什任期内，美国通过密集的外交努力，以较小的代价(小成本的外交努力)和较大的合法性(联合国授权、苏联默许、盟国支持、普遍认可)有效应对了上述形势的巨变；从短期目标与长期目标的平衡而言，似乎也可以认为其短期目标(力求世界格局剧变期的平衡过渡)为长期目标(建立“世界新秩序”)的实现奠定了较好基础。由于总统主抓，老布什政府具有较强的行政管理能力，有利于将决策层的意志转化为具体部门的实际行动。但由于美国主流民意尚难以对国际形势剧变的意义有清晰认识，老布什政府很难在国内就重塑大战略进行大规模社会动员，所以其实施力的最主要表现是“危机管理”，而非主动性的行动。(12)
到克林顿政府时期，其表现并未有明显改观。克林顿政府第一任期国安团队明显偏弱，既缺少经验也缺乏协调，尤其是克林顿总统本人涉外的经验和热情均显不足。(13)这对其谋划力构成制约。从实际情况看，克林顿政府在第一任期内忙于国内经济，在大战略方面鲜有主动作为。到第二任期，国安团队的专业素质有所提升，克林顿本人的经验和投入增加，谋划力略有提升，但整体表现仍差强人意。(14)在实施方面，克林顿政府第一任期内，总统将主要精力放在国内，将对外战略的实施基本上交给国务院等具体部门。由于部门首长的执政风格和部门本身的局限性等多重限制因素，克林顿政府第一任期内的大战略鲜有进展。到第二任期，情况有所改观，美国在消化冷战遗产、推进北约与欧盟东扩和战略重心东移方面有所动作，但受制于政治意愿和国内动员能力的欠缺，仍然力度不足。
小布什政府的国安团队陷入“小集团决策”模式，个别人物的偏激倾向(如“新保派”的政策主张及基督教右翼的思想背景)在决策的作用过于明显，这成为导致其谋划力出现偏差的主要原因。导致目标(建立全球霸权)与能力难以匹配，片面看重军事实力，在阿战尚未取得决定性胜利时发动对伊战争，并将整个穆斯林世界作为改造对象。同时，也没有摆正各个目标之间的关系，眼前的事务(反恐)难以有效服务于长远目标(谋霸)，并使其他目标(如防扩散、发展经济、应对大国崛起等)的实现力不从心。
奥巴马政府对外战略的核心目标是对上任政府的过度扩张政策进行纠偏。从目前情况看，奥巴马政府国安团队的个人素质未出现明显短板，团队配合尚可，总统在对外方面较为重视，决策过程亦较为开放，能均衡吸收和平衡各方面意见，这为其具有较强的战略“谋划力”奠定了基础。奥巴马政府提出的“巧实力”、“多伙伴”等主张的核心内涵，顺应了当前国际政治变化的现实，有可能以相对较小的成本实现更为全面的目标：其果断结束伊战、尽快了结阿战、降低反恐调门、修复美伊(斯兰)关系、重视大国合作、战略重心东移等诸多举措，均意在实现目标与能力的匹配及多重目标之间的统筹兼顾。到目前为止，从多方面信息看，奥巴马总统较为均衡地使用各个对外政策执行部门，各个部门及其首长也基本上能够贯彻总统的意志。国务卿克林顿明显保持着同总统步调的一致以及对外事务的主导权，各个部门之间配合相对默契，同时像“战略重心东移”这样的重大举措也得到了两党和社会各界的广泛认可与支持。
总之，经过四届政府的摸索，冷战结束后的美国对外战略认知及谋划基本完成了一个辨证上升的循环。这一方面是因为经过20多年的发展，后冷战时代的核心特征变得比以前更加明朗了，另一方面则是因为经过长期的摸索与实践，美国对世界形势复杂性的认知和理解也进一步加深了。如果说老布什时期的认识相对抽象，克林顿时期的认识明显偏左，小布什时期的认识明显偏右，到奥巴马政府时期，鉴于前三届政府的成败得失，其认知较前更为务实和平衡。与此相应，上述四届政府在谋划和实施对外政策方面也大体经历了类似的历程。在经历了老布什和克林顿政府的错失机遇和小布什政府的盲动主义之后，奥巴马政府在对外战略谋划和行动方面也显得更为主动而稳健。当前美国的决策力再次呈现上升势头，这为美国“重振全球领导地位”奠定了重要基础。
美国之所以在国际舞台中逐步强大并长期维持主导地位，对外战略决策力是其中重要原因之一。当前正是国际格局深刻调整的大变局时期，机遇挑战均前所未有，各国均需更准确的战略判断、更细致的战略谋划和更有效的战略实施。中国目前也同样处于这样的复杂国际环境，并正处于实力快速强大的关键历史阶段。提升对外战略决策力，对中国确保更好更快、更稳更实的和平发展并最终实现中华民族伟大复兴，同样具有重大战略意义。
①[美]保罗·肯尼迪：《战争与和平的大战略》，时殷弘等译，北京：世界知识出版社，2005年，第5页。
②周丕启：《大战略分析》，上海人民出版社，2009年，第10页。
③[美]罗伯特·阿特：《美国大战略》，郭树勇译，北京大学出版社2005年，第13页。
④[英]利德尔·哈特：《战略论》，中国人民解放军军事科学院译，北京：战士出版社，1991年，第440页。
⑤Morton H.Halperin & Priscilla A.Clapp,Bureaucratic Politics and Foreign Policy,2nd ed.,Washington D.C.,Brookings Institution Press,2006.
⑥[美]理查德·罗斯克兰斯，阿瑟·斯坦：《大战略的国内基础》，刘东国译，北京大学出版社，2005年。
⑦[美]杰里尔·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，北京：世界知识出版社，1996年，第424页。
⑧(12)[美]兹比格钮·布热津斯基：《第二次机遇——三位总统与超级大国美国的危机》，陈东晓等译，上海人民出版社，2008年，第17、36页。
⑨参见克林顿政府1996、1997、1998、1999和2000年的《国家安全战略报告》。
⑩参见2002及2006年小布什政府的《美国国家安全战略报告》。
(11)参见2010年的《美国国家安全战略报告》。
(13)Bert A.Rockman,"The Presidency and Bureaucratic Change after the Cold War," in Randall B.Ripley and James M.Lindsay,eds.,U.S.Foreign Policy after the Cold War,Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1997,p.37.另见戴维·哈伯斯坦著，王振玲、贾令仪译：《和平年代的战争——布什、克林顿和他们的将军》，北京：东方出版社，2005年版，第257页。
(14)Barry R.Posen and Andrew L.Ross,"Competing Visions for U.S.Grand Strategy," International Security,Vol.21,No .3(Winter,1996-1997),pp.5-7.
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