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《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，标志着以村民为主体、以村民自治为主要内容的我国基层村庄政治体制创新将进入实质性阶段，并越来越受到国内和国际的广泛关注。本文将结合村庄发展，分析并探讨村庄政治体制创新的经济与政治基础，体制创新过程中村庄社会动员机制，以及体制创新过程中国家与农民关系重构等现实问题。
一、村民自治的经济与政治基础
我国村民自治的历史至少可追溯到元明时期。根据杨纳先生的研究，元代将我国农村中的自然村称为社，作为县政权之下的社会区划，集政治、经济、社会职能于一身，对后代，特别是对黄河以北省份影响尤大。元《立社令文》中指出：“诸县所属村疃，凡五十家立为一社，不以是何诸色人等并行入社。令社众推举年高通晓农事有兼丁者立为社长”。（注：杨纳：《元代农村社制研究》，《历史研究》，1965年第 4期。）社长的产生主要由民众选举，而根据《立社令文》的规定，社长的任务是：监督生产，管理义仓，维持风纪等。由此可见，社是农村中一种自治性质的基层管理组织（王福明，1995年）。明代在继承元代社制基础上，通过颁布条令，强调并突出了里设老人，选年高为众所服者，导民善，平乡里争讼的“老人”主自治形式。（注：清水盛光：《满铁调查月报》第17卷，第6号。）清代， 实行地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主的“以乡人治其乡之事”的政策，并于光绪三十四年颁布了《城镇乡地方自治章程》，其中对自治范围、内容、自治机构和人员任期做了比较详细的规定。清末实行乡村自治的一个重要特点在于，通过将地方自治机构纳入国家政权机构的组织体系，并使自治机构的负责人成为准政府机构的成员，达到国家政权机构的向下延伸，实现国家政权对农村社会的完全控制。后来的国民政府效仿了清政府实行乡村自治的基本做法，并从完善村庄政治出发，于1930年公布了《乡镇自治施行法》。
从元朝到民国，村民自治之所以能够存续下来的重要原因在于：村民自治比其他控制模式更有利于实现国家对农村社会、对农民进行政治控制，以及通过这样的政治控制，达到用较少成本掠夺农村和农民的经济目的。因此，在这样一个大背景下，村民自治只是国家政权诸多管理工具中的一种，它要为国家政权利益服务。因此，统治者并不真正需要村民管理自己的自治。这样一来，在以私有制为基础的社会中，个人财产占有差异所导致政治地位的不平等，给个人、家族和社会集团借村民自治形式控制村庄政治、经济提供了机会，少数人控制多数人，个别集团控制村庄的现象十分普遍，使村庄范围内的自治出现扭曲。而矫正村民自治出现的扭曲现象，就必须对其依赖的政治和社会制度基础，实行制度上的变革。新中国的建立，可以说为这样的制度变革带来了机遇。
新中国成立后，从毛泽东关于“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。——这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会”（注：《毛泽东选集》第四卷，第1308页，人民出版社，1991年第2版。）的论述中， 和我党在土地改革过程中采用的方针及实践看，进入社会主义建设时期，实行村民代表会议制，即实行村庄范围内的村民自治应是顺理成章的事。而且，从50年代初期发动的合作化运动实践看，似乎也应该是这样一种发展结果。
那么，为什么直到1988年我国才在农村部分地区试行村民自治，到1998年才通过了有关村民自治的《中华人民共和国村民委员会组织法》呢？任何一种制度安排的背后，都有着极其重要的经济和政治需要，村民自治制度安排也不例外。50年代后期，受国际、国内政治和经济环境的影响，更重要的是实现强国、自立目标，要求国家必须选择重工业优先发展的战略，并为这一战略的顺利实施营造配套的宏观和微观经营机制。在农村，通过人民公社组织的制度安排，国家实现了对农业生产、农产品消费和分配的控制（林毅夫、蔡昉、李周，1994年）。以人民公社为基本和唯一形式，并不断强化公有制升级的农村微观生产经营机制的建构，形成了人民公社化以来农村的经济基础，它从经济上将农民家庭和个人生产资料强行转换为集体共有的同时，也就在政治上实现了农民个人服从组织的集中，特别是当经济上生产资料公有，与政治上日益强化的“割资本主义尾巴”结合起来时，村民自治因缺少必要的经济和政治基础很难在现实过程中实现。
1978年，以市场化为主要内容的经济体制改革，在摆脱计划经济体制，发展社会主义市场经济的同时，不但在农村微观生产组织的再构建上，创造出了符合社会主义市场经济运行要求的家庭承包经营责任制，更重要的是通过经济的市场化过程，允许农民在成为市场经营主体的同时，以实物和货币的形态占有生产资料，并逐渐成为一个相对独立的财产主体。1978年以前，农民的私有财产微乎其微。1986年，农户生产性固定资产已占农村生产性固定资产的50%；到1996年，农户生产性固定资产上升到3605亿元，比1986年增长了50.65%。 农户生产性固定资产迅速增长的主要原因，在于农户投入的快速增长。1998年，农户固定资产投资478亿元，比当年集体固定资产投资总额高出68亿元。 （注：《1998～1999年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，1999年。）农民实物资本和货币资本规模的不断扩张，客观上产生了对村庄政治体制重新安排的要求。首先，当前农民可以通过市场途径获得生产所需要的基本生产要素，自主地安排生产和生活。这说明，与中央计划经济相适应的村庄管理体制，从内容到形式已不能适应农村发展的要求，需要对村庄的政治制度进行重新安排。其次，村庄公共物品的生产与供给，从幕后走到前台，即从人民公社化时期村集体经济一个承担主体，向村集体经济组织、企业和农民多主体转换，农民通过交纳各种各样的费，正逐渐成为村庄公共品和服务的直接、甚至是主要投资者。因此，农民有参与该类产品生产管理和监督的权力，有对村庄发展和村庄事务实行自治的要求。农民不管以何种形式参与村庄公共品生产的管理和监督，以及采用何种自治形式，最终都要落实到对现有村庄政治体制的重构上，并要求制度为农民参与管理和监督提供足够的空间和保障。
村民自治是改革由经济领域向政治领域延伸的结果，是整个国家政治体制改革的重要组成部分。为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，必须进一步扩大农村基层民主。（注：《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，第23页，人民出版社1998年。）由此看出，以社会主义市场经济为基础产生的诱致型村民自治制度变迁需求，符合中国共产党推进政治体制改革和民主法制建设的要求，因而得到党和国家供给型政治体制改革和民主法制建设制度变迁的支持。这是村庄层面上进行管理体制改革和实行村民自治最重要的政治原因。
二、村庄的社会动员
我国农村发展的情况表明，诱致型制度变迁需求体现了制度改革的自下而上，表现出对现存制度存在不合理的抗争，其结果是诱致型制度变迁需求内容得到政府承认，并成为政府强制型制度变迁的重要组成部份，通过自上而下的政府推动实现制度创新。因此，从自下而上然后到自上而下的村庄政治体制改革，能否取得应有的实际效果，在很大程度上取决于村庄社会动员的成功与失败。
从中国共产党领导土地革命战争和新民主主义革命，建立新中国，以及通过1978年至今的农村体制改革的过程看，农村社会动员的推动力，来自于动员的目的结果与动员主体自身利益联系的紧密程度，这种紧密程度不但关系到动员主体参与的积极性，而且也关系到动员的实际效果。因此，农村社会动员是一个过程，它意味着人们在态度、价值观和期望值方面和传统社会分道扬镳，并向现代社会看齐。社会动员涉及到个人、组织和社会渴求的变化，（注：塞缪尔·P ·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第31页，生活·读书·新知三联书店，1992年。）因而是社会动员机制形成不可缺少的内容。
农村经济体制改革是党、国家和农民渴求经济发展变化的结果，尽管改革发动于经济领域，并且基本上是在原有村庄政治体制没有受到根本冲击的情况下获得成功，但这并不意味着会保留原有的村庄政治体制。相反，经济发展给农民和其它社会组织带来的变化，以及农村外部环境，尤其是国家政治民主化进程的要求，注定村庄政治体制终将实行改革。
村庄资源是有限的，村民在的利益驱动下，不可避免地要为争夺资源而发生利益冲突，尤其是在制度性资源转换为市场资源过程中产生的差额收益，将大大缩短资本原始积累的过程时更是如此（张军，1996年）。因此，每一个人和家庭都会为尽可能多地占有制度性资源而去争夺。争夺资源采用的手段不外两种，一种是在现有村庄政治体制框架下，利用体制赋予的权力和体制本身的缺陷暗争，如在发包集体企业和资产时设置过低的承包金和使用费，或者将承包优先权，给予那些与村干部有血缘关系的人或家庭。一种是利用家族或社会集团的力量，公开对村庄集体资源提出占有和使用要求的明争（胡必亮，1996年）。无论采用何种争夺村庄资源的形式，它都证明了在农民社会中，个人是被社会关系所界定的，每个人都从小处于社会关系中，个体是虚置的，或者说，在差序格局中只有社会关系，而没有个体的位置（王晓毅，1991年）。正是在这样的状态下，以家族为主的团体，其重要性乃超过个人，成为维持个人生存的主要工具，于是便形成了“中国式的集体主义”，（注：杨国枢：《中国人性格与行为的形式及蜕变》，载《我国社会的变迁与发展》（台湾），东大图书有限公司出版。）在人人为我，我为人人的旗帜下为家族谋利益，为自己谋利益。因此我们在经济发达地区、经济欠发达地区，都可以看到两种极端但却是很普遍的现象，即同姓家族对村庄政治控制的结果必然导致对村庄集体经济资源（包括财产、企业和资本等）的控制，以及不同家族轮流成为村庄领导者和村庄集体资源的控制者。我们无意讨论哪种极端形式对村庄发展更好或更有利，我们所关心的是，这些形式引发出的不公平给村庄制度安排带来哪些变化，以及在制度变化过程中会产生什么样的社会动员效果。
如果我们将村庄社会中围绕不同血缘关系或利益形成的家族和社会团体，视为有着自身利益追求的集团，那么，这些有着自身利益追求的集团，在村庄政治制度的安排过程中就可以被视为“准党派”，通过“准党派”之间竞争实现农村社会动员就可能成为现实，尤其是在村庄政治制度发生变化之际更是如此。根据制度经济学关于制度变迁的相关理论，只有在“现存制度安排的任何改变都不能给经济中的任何个人或任何团体带来额外收入”（注：L·E·戴维斯，D·C·诺思：《制度变迁与美国经济增长》第3章，1991年版。 ）的“帕累托最佳状态”制度变迁的条件下，才有可能产生为村庄各种利益团体接受的新制度安排。我们的调查表明，村民自治作为一种不同于原有村庄政治体制的新制度，之所以能够实现村庄动员和得到大多数村民或村庄现有各种利益集团肯定（见表1）。其重要原因就在于：第一， 还村民对村庄领导的选择权和决定权。村庄领导选择权和决定权向村民的复归，不仅有利于党的领导，而且有利于突出村庄和村民的利益，如选出有能力的人做领导、维护村民利益和实行村务公开等（见表2）。 与原有村庄领导只能由上级政府任免的政治体制相比，村民委员会选举基础上的村庄自治体制，将会突出村庄和村民的利益，因而激发了村民的参与热情。第二，新的村庄政治体制，将第一次在村民与村庄权力机构和领导之间构建起相互制衡的机制，使村庄权力机构和个人更易于受到监督，提高管理村庄事务的透明度。
表1
村民对直选村委会和实行村民自治的态度
村委会直选是村委会直选能
民主化的表现实现村民自治
是
不是 能
不能
村民数量(人)44
5 33
16
选择比例(%)
89.79 10.21
67.35 32.65
赞成还是反对
村民自治的主要内容
直选村委会
赞成
反对
经济
政治
其它
村民数量(人)41
8
45
1
3
选择比例(%)
83.67 16.33
91.84
2.04
6.12
资料来源：数据来自1999年5 月对山西省长治市屯留县南渔则村和长子县南常村的抽样调查，调查户数分别占该村总户数的10%。两村经济发展水平均处于该县中上。南渔则村在村民委员会选举中，采用了海选的办法。两村都是当地村民委员会选举和实行村民自治的样板。
表2 赞成实行村民委员会直选的原因
第一位 第二位 第三位 第四位 第五位 第六位
利于党的领导
20
1
5
0
0
0
比重(%)
48.78
2.44 12.19
0.00
0.00
0.00
选出能人16
15
1
0
0
0
比重(%)
39.02 36.59
2.44
0.00
0.00
0.00
有利村务公开
2
10
6
1
4
2
比重(%)
4.88 24.39 14.63
2.44
9.76
4.88
避免盲目任人
1
2
3
1
1
0
比重(%)
2.44
4.88
7.32
2.44
2.44
0.00
维护村民利益
1
3
17
2
1
3
比重(%)
2.44
7.32 41.46
4.88
2.44
7.32
公平发展经济
1
5
3
5
3
1
比重(%)
2.44 12.19
7.32 12.19
7.32
2.44
资料来源：同表1。
与以往村庄权力机构和村庄领导形成的方式不同，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。这样一来，就改变了以往由上级政府任命的形式。同时，该法还对罢免村民委员会成员作出了相应规定，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员”。除此以外，该法还就村民委员会定期向村民会议报告工作，以及“乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；从村集体经济所得收益的使用；村集体经济项目的立项，承包方案及村公益事业的建设承包方案；村民的承包经营方案”等涉及村庄和村民利益的有关事项作出规定。（注：《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。 ）通过法律确定村庄干部的产生，以及在村民、村庄权力机构和个人之间建立起相互制衡的机制，明显使当选村干部感受到了工作压力。由于实行竞选制，在我们调查的当选干部中，有44.44 %的干部感受到竞选演说产生的压力，有55.56%的当选干部表示， 如果不能兑现竞选演说中的内容，将考虑辞去村干部的职务。除此之外，当选干部还明显感受到了来自村民对他们监督的巨大压力，这一点从村民问卷中反映得更为强烈。我们在给出5种可能成为撤换村干部的理由供村民按重要性排序选择， 且至少选择一项的调查表明，涉及到个人品质的贪污腐化，不能维持村民利益，不能兑现竞选演说内容和经济发展出现重大失误等问题，都会成为村民罢免村干部的重要理由（见表3）。而且，在49名被调查者中，有55.1%的人公开表示，一旦村干部出现上述重大问题时，他（她）们将会联合其他村民提出罢免村干部的提案，并要求召开村民代表大会讨论和表决。
村民委员会形成过程中农村社会动员的充分性，是村民按照法律赋予的权力对关系切身利益的村庄事务行使自治的基础和保障，它的作用机制是：对新制度安排过程中个人、家族及社会集团的利益驱动。村民自治作为新的村庄制度安排，其意义已经远远超出对原有村庄制度的否定，村民自治“为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路”。（注：人民日报评论员文章：《农村基层民主的重要保障》，《人民日报》，1998年11月19日。）除此之外，村民自治制度的完善，还将从政治、经济上影响到国家与农民关系的调整。
表3 撤换村委会领导的原因选择
第一位 第二位 第三位 第四位 第五位
不兑现演说承诺
102
1050
比重(%)20.41
4.08
20.41
10.20
0.00
经济决策失误 69
1011
比重(%)12.24
18.37
20.41
2.04
2.04
不能维护村民利益
7
26621
比重(%)14.28
53.06
12.24
4.08
2.04
个人贪污腐化264
1230
比重(%)53.06
8.16
24.48
6.12
0.00
家族倾向严重 06445
比重(%) 0.00
12.24
8.16
8.16
10.20
资料来源：长治市南常村和南渔则村村民自治问卷调查。
三、国家与农民关系
政治和经济制度是国家与农民关系确立的基础。根据我国宪法规定，农民作为国家主人，有充分享受当家作主的权力，其中除了政治权力之外，还应当包括经济权力。因此，建立在当家做主基础上的国家与农民的关系，应是政治上民主和经济上平等的关系。然而，根据国家工业化发展战略的需要，经济上实行对农村和农民的“掠夺”，便成为国家与农民关系的主要矛盾的主要方面。当然，能否成功地通过不平等交换实现对农民的“掠夺”，在某种程度上还要看国家权力渗透进村庄和实现对村庄有效控制的效果如何。
“不断互相交错影响作用的等级组织（hierarchicalorganization ）， 和非正式相互关联网（networks
of
informalrelations），诸如市场、宗族、 宗教和水利控制的等级组织以及诸如庇护人与被庇护者、亲戚朋友间的互相关联，构成了施展权力和权威的基础”（注：杜赞奇：《文化、权力与国家》第4页， 江苏人民出版社，1995年3月。）， 这种现象被杜赞奇形象地概括为中国乡村“权力的文化网络”。在“权力的文化网络中的”这些组织攀援依附于各种象征价值（symbolic valuse），从而赋予文化网络以一定的权威， 使它能够成为地方社会领导权具有合法性的表现场所。因此，19世纪以来，不仅地方政权，而且中央政权都是严重依赖文化网络，从而在华北乡村中建立自己的权威（杜赞奇，1988年），实现对村庄的控制。新中国成立后，在实现国家对村庄领导和控制上，摆在中央政府面前的选择只有两种：第一，打破原有中央政府渗透村庄并控制村庄的形式，在现有体制之外建立一套新的领导和控制村庄的体制；第二，继承原有体制，即依赖文化网络渗透并控制村庄。继承原有体制需要承认和接受权力的文化网络中组织的合法性，允许这些组织和参与组织的农民个人有自己的经济利益和政治倾向，而这些与国家工业化发展战略需要实行严格控制和领导村庄的选择相矛盾，理所当然的受到否定。因此，我们看到，中央政府采用了一种极端的形式，在彻底抛弃、甚至以毁灭文化网络的形式，仅仅用了很短的时间，就建立起一种新型的控制并领导村庄的体制——人民公社。
不同规模的村庄，按照军事组织的编制形式被纳入人民公社控制系统，实行从中央到村庄的高度垂直领导，经济上强调农民为国家工业化资金积累作出牺牲，如放弃商品交换的等价原则，以很低的价格将农产品出售给国家；政治上要时刻用阶级斗争武器斗私批修，同时，通过加强对农村传统文化的控制，如严格取缔带有封建宗法色彩的各种组织，维护村庄组织的单一性，便构成了中央政府控制村庄的新制度内容。由此可以看出，人民公社组织控制系统所形成的国家与农民的关系，是一种单向且具有绝对服从特点的关系，即农民服从国家的关系。虽然这样的关系并不违反国家宪法有关农民在政治和经济行为方面基本权利与义务的规定，但已经使国家与农民的关系，处在有利于国家、不利于农民的不平等状态。而且，在生产资料所有权和使用权高度统一，不能分离的状况下，在阶级斗争日日想、月月想和年年想的环境里，任何改变这种不平等关系的行为都是徒劳无益的。因为要想改变这种不平等关系，首先就要抛弃人民公社体制，以及重新建立国家控制和领导村庄的制度。
家庭承包制基础上形成的生产资料所有权和使用权的分离，以及随之而来的经济体制和政治体制改革的深入，这种不平等关系依靠原有村庄政治体制依然保留并发挥作用，让农民越来越深深的感受到改变这种不平等关系，首先就要改变村庄的政治体制。村民对村庄政治体制不满的表现，很自然的集中到了村庄领导成员的形成和产生上。在原有国家控制村庄的制度下，村庄层面上党的领导或行政领导，均由上级党组织和政府任命，所以，村庄领导往往只对上级负责，完成上级安排的任务成了衡量他们工作成绩的标准。在这样的环境下，完成上级安排的工作任务越好，意味着执行不平等关系越坚决，与村民产生的磨擦和冲突越多、越激烈。因此，当国家与农民关系需要进行调整时，农民的第一举动就是希望改变村庄领导产生的方式，这可从绝大多数村民赞成和支持实行村民自治中得到印证。
然而，改变国家控制村庄的体制和调整国家与农民的关系，是一项比较复杂的工程。因为，在村庄政治体制转型的过程中，“需要解决的核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心。”（注：邓正来：《国家与市民社会》第14页，中央编译出版社，1999年3月。 ）如果按照政治和社会现代化的观点来重新构建村庄的领导体系和国家与农民的关系，新的政治体制形成的前提必须是：一方面，要避免立基于原有结构的政治权威在变革中过度流失，从而保证一定的社会秩序和政府动员的能力，另一方面，为了保证这种权威真正具有“现代化导向”，就必须防止转型中的权威因其不具备外部制约或社会失序而发生某种回归”（注：邓正来：《国家与市民社会》第14 页， 中央编译出版社，1999年3月。）。村庄政治体制改革和国家与村民关系调整， 导致政治权威的合法性危机，进而引发村庄社会的普遍失范，或者导致村庄政治体制向传统的复归，显然不符合改革的目标。
村民委员会直选和实行村民自治，一方面坚持了党和政府对村庄的领导，维护了村庄的政治权威，同时，落实了由村民直接选举村庄领导的形式，满足了村民自己管理自己的要求，因而得到了党和政府，以及广大村民的支持。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这样一来，村民可以按照法律的规定保护自己，而不必再担心国家利用行政手段侵犯自己的利益。能否维护村民正当权益已成为村民选举和撤换村委会成员的重要标准，抵制上级政府的不合理收费、摊派，也已成为村民对村委会最重要的期盼。村委会成员也深深感受到来自村民的这种压力，因此在我们的调查中有77.78%的村干部表示， 在村民利益与政府任务发生冲突时，服从和执行村民代表大会的选择，只有22.22 %的村干部表示坚决执行乡镇政府的任务（见表4）。 村民要求村干部维护村民合法权益的压力，已成为制约村干部盲目执行上级政府不合理任务的有力制衡。
因此，村庄政治体制改革过程中，国家与农民关系重构是村庄发展的必然结果，它的目标应该是：政治上的平等和经济上的利益尊重，即政治上将国家与农民的关系置于宪法法律的规范和监督下，国家依法对村庄和农民实行领导，农民依法履行对国家的义务，并约束自己的行为；经济上按照市场经济的等价交换原则（特殊时期除外），处理国家与农民之间的利益问题。
表4
关于维护村民利益的调查
调查 村委会要不要 村委会不能维 村民利益与政
人数 抵制上级政府 扩村民的正当 府任务发生冲
不合理的收费 权益时,该不 突时,村干部
和摊派该撤换村委会 的选择*
抵制 不抵制 该撤 不该
换 撤换
村民(人)
49
34
15
48
1
村干部(人)
9 7 2 0
资料来源：长治市南常村和南渔则村村民自治问卷调查。
四、相关问题的思考
1.村民自治与国家的政治权威。村庄层面上政治改革的基本出发点，应以不损害国家在村庄的政治权威为前提，也就是说，必须保证国家在法律范围内对村庄的实际控制。以往国家实行对村庄的控制，主要采用两种渠道：第一是在村庄建立准政府的行政组织和由政府任命村庄行政管理干部，将国家的控制和管理权延伸到村庄。第二是在村庄建立党组织，党政合一，实行党支部领导下的村庄一元化管理。用村干部的党性来保证国家对村庄的实际控制和对村民的领导。《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布和实施，以及在村庄层面上实行村民自治，虽然是在党和国家领导下进行，并以维护国家在村庄的政治权威为前提，但是，确实存在着政治权威在变革中流失和传统回归的可能性。首先，国家任命村庄行政组织人员的机制，被村民直接选举村委会取代，因此，由村民选举产生的村庄管理者，不能保证象以往那样对国家和上级政府尽职尽责。其次，村民委员会组织法中明确规定，村庄党组织要“依照宪法和法律，支持保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”这样一来，党政不分，以党代政就缺少了存在的制度依据。党组织不仅不应干涉村民在法律允许下的自治，而且，在村民选举中，许多党员干部还面临落选的可能。根据我们对山西省长治市的调查，1996年进行第四次村民委员会换届选举时，全市3502个村委会选出的15112名村干部中， 只有70%的干部是党员，也就是说，有30%的村庄领导权掌握在非党员的群众手里。与此同时，传统宗法观念、血缘关系的抬头和复苏，也逐渐渗透进选举，影响到选举的公正、公平。尽管所有的被调查者都否认有家族或其他社会势力操纵选举，但根据我们对49名选民的调查，有18人在选举投票前与其他成员进行过商量，占调查者的36.74%。其中， 有11人是在与家族成员进行商讨后投的票，占49人的22.45%，占18 人的61.11%。有5人是在与朋友进行商讨后投的票；另有2 人是在其他压力下投的票。相同调查的另一项结果也支持了我们关于宗法观念、血缘关系渗透到选举的推断。49名被调查者中，有8 人认为本村的选举不公正，其中，有3人认为不公正的原因是家族操纵，占37.5%；有2人认为是选举程序不合理，占25%；另有3人认为投票结果有舞弊嫌疑，占37.5%。宗法观念、血缘关系，甚至以利益为纽带结成的社会集团， 还没有强大到操纵选举的地步，但所存在的种种苗头应引起足够的重视，尤其是在“海选”呼声越来越高，比重有上升趋势的情况下，更应如此。
2.村民自治与村民自治立法。自治作为国家行政管理过程中的一种形式，被世界上许多国家采用。在国家行政管理链条上，越是处于最底端的行政区划，就越可能采用自治的管理形式。归纳世界上实行地方自治国家的经验，以及结合我国的具体情况，我们认为，村民自治作为一个概念，应包括政治和法律两种含义。村民自治的政治含义可以简要地概括为，使尽可能多的村庄居民广泛地、义务地参与村庄的各项管理，防止村庄管理机构的官僚主义倾向，最大限度地保障绝大多数人的利益。村民自治的法律含义可以概括为村庄行政组织有权自主管理本村的事务。独立承担村庄的管理任务。前者指出了村民有参与管理村庄各项事务的权力，以及村民自治的主要目的，后者指出村民自治组织和机构的自治范围与自治内容，同时，也划分了村庄自治机构在整个国家行政系统结构中的地位，因而两者不可割裂。
自治作为国家行政管理的一种形式存在并能发挥作用，离不开国家立法。法律是保障行政管理机构和个人行使权力、履行职责的基础。村民自治同样离不开法律规范。村民委员会组织法虽然出台，并对目前的村民自治起到了积极的推动作用。但由于它无法回答诸如：村民自治机构在国家行政管理结构中的地位，村民自治的方式，自治机构的任务、功能等一些具体问题，它的作用毕竟还不能等同于村民自治法。由于缺少村民自治立法，随意干扰村民自治的事时有发生，村庄内不同利益团体也乘虚而入，使一些村庄很难顺利实行村民自治。因此，需要加快村民自治的相关立法工作，使村民自治进入有法可依，有法可循的发展阶段。
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