农民工失业保险问题探究，本文主要内容关键词为：农民工论文,失业保险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F323.6[文献标识码]A[文章编号]1004-3306(2012)04-0123-05
在我国，由于城市化、现代化速度的加快，经济体制转型的“混血儿”——农民工大量被催生；又由于长期受二元结构下城乡教育资源配置不均等以及其他因素的制约，农民工的文化程度和技术技能普遍“短板”。因此，整个群体人多而势不众：相关统计资料显示，农民工平均受教育年限7.33年(约少于全国平均水平1.5-2.5年)，初中及初中以下文化程度的占76.5%，未接受过任何形式技能培训的占51.1%，其中的大多数容身于就业门槛较低、失业发生率较高的劳动密集型行业，仅制造业、建筑业就集中了全国50%以上的农民工……总之，他们既是一个经济社会发展过程中越来越具有举足轻重作用的大数量群体，同时又是权益最得不到保障、最容易大面积遭受失业灾害侵袭的弱势群体，为他们建立健全相应的失业保险制度，不仅是完善劳动力市场所必需，而且是维护社会稳定、促进社会公平、和谐所必需。但实际情况却大相径庭，直到2009年，全国仅有1 643万农民工参保失业险，2010年虽增至1 990万，充其量也只占农民工总数的8.4%和进城农民工总数的12.6%，属农民工参保的四大险种中的少中之少(2010年农民工参保养老、医疗、工伤险种的人数分别是失业险种的1.65倍、2.30倍、3.18倍)。如此现状明显与我国经济社会的发展步伐不合拍，与社会现实需求相脱节，也不符合与时俱进的要求。因而，随着改革开放的不断深入，又好又快地通过相应的制度建设，着力推进农民工失业保险体系的发展、完善，不仅越来越有必要，而且越来越迫切。
一、我国农民工失业保险制度建设的缺失
迄今为止，就农民工失业保险而言，我国尚未出台过专门的法规、政策，也迟迟未建立适合国情和农民工特点的独立的制度模式。个别省市在政府的推动下，将行政区域内的城镇企业、事业、民办非企业单位以及社会团体的农民合同制工人与城镇职工的失业保险进行并轨(如苏州市、无锡市、烟台市等)，规定用工单位按全部职工工资总额的2%、劳动者个人按本人工资总额的1%缴纳失业保险费，参保的农民合同制工人与城镇正式就业人员享有同权同利。虽然如此，但实际成效甚微、可操作性不强。因为农民工自身就业、生活的复杂性、分散性、变动性和农民工失业保险关系转移接续的不灵便，一方面影响了农民工参保的信心，另一方面加大了相关部门经办、管理的工作难度。而且，这种政府推动的做法多少带有不同程度的强制性，难以有效调动用工单位的缴费自觉性、积极性。何况我国目前也还不具备全面实行城乡失业保险一体化的前提条件，将城镇职工失业保险管理方式完全运用于农民工的做法不符合我国农民工的特点。
其余的各省市，扣除那些在农民工失业保险方面长期留有空白的以外，剩下的大多按照1999年出台的、以城镇正规就业职工为制度设计出发点和主要保障对象的《失业保险条例》(以下简称《条例》)中所附带的相关规定，采取一次性生活补助的简单方式解决同时具备“连续工作满1年”、“本单位并已缴纳失业保险费”、“劳动合同期满后未再续订”等条件的农民合同制工人的失业保障问题，但基本也属于名“归”而实不至。
首先，一次性生活补助的受益范围过于狭小。因为，农民工中，签订了劳务合同又“连续工作满1年”的人数有限、“连续工作满1年”而又“本单位并已缴纳失业保险费”的人数更有限。较之于城镇职工，农民工非正规就业特点明显，相当数量的农民工由于工种本身因素而未与企业签订正式合同，如季节性农民工以及流动频繁、劳动关系多元的临时工、计时工、劳务工、阶段工等，另有不少用工单位钻监管体制的空子，或不签或少签合同、或拖延或减少甚至停止缴纳农民工的失业保险费，加上因单位效益低而无力为农民工缴交失业保险费的，真正属于签订劳务合同又“连续工作满1年”的农民工所剩不多。据悉，在我国已签订的农民工合同中，期限1年及1年以上的仅为17.91%左右，而作为这些合同当事人一方的农民工失业后是否都有机会获得一次性生活补助还取决于其所在单位是否已缴纳了1年的失业保险费，可想而知，最终的结果必然是大多数农民工继续游离失业保障体系之外。如：在2008年金融海啸中，我国农民工失业率高达15.3%，其中只有108万名劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的农民工领取了一次性生活补助。
其次，一次性生活补助标准低，几乎不起保障作用。在实践中，一次性生活补助的办法和标准均由省、自治区、直辖市人民政府规定，受诸多因素的影响，各省市制定的标准十有八九偏低，如北京市1999年一次性生活补贴的标准是120元，2008年调整为338元。如此之低的标准，纵使物价不涨，也不足以应付个人1个月的生活支出，何况农民工失业后，多数人很难在短期内实现再就业。2009年，“河北省农民工失业保险问题研究”课题组经过对河北省11个地级市农民工进行随机抽样调查的统计结果显示，占73%的调研对象有过失业经历，其中失业1～2个月的占46.8%，失业3～5个月的占34%，失业6个月以上的占19.2%；失业后依靠失业补助金仅占1%，不得不通过自我保障或家庭保障度过失业难关的占83%，等等。据此，聊胜于无的一次性生活补助能给失业农民工的生活带来多大的帮助，不难想象。当然，按照规定，连续工作1年以上的农民工失业时可根据其工作时间长短相应增加一次性生活补助金，但除非连续工作的时间足够长，否则也凸显不了一次性生活补助累计增加的数量优势，例如，在河北省邯郸市，一名参加工作20年、单位又为其缴纳失业保险的农民合同制工人。失业后最多可领取9个月的生活补助金共计2 916元，可是，又有多少农民工得以连续工作十几年、二十年呢？
二、农民工处境的特殊性无形中使得农民工失业保险市场需求扩大的趋势越来越明显
(一)在业农民工抗失业风险能力弱
截至2010年，我国农民工数量已多达2.35亿人，进城务工的也有1.57亿人。但由于如上所述的文化层次等因素的制约，农民工的非农就业极不稳定，相对于城镇正规部门就业群体，更容易受经济周期的影响，一有摩擦性、结构性等失业风暴肆虐，最“弱不禁风”的往往非农民工莫属(这从上述所提及的金融海啸足可一叶知秋)。尤其是其中占多数的年轻一代外出务工农村劳动力，他们就业经验相对不足，有的甚至还是直接从学校进入职场，因而，在失业的农民工中，年轻人占的比例最高。“河北省农民工失业保险问题研究”课题组经过抽样调查发现：在16～24岁年龄段的农民中，有过失业经历的占83%；25～34岁年龄段的农民中，有过失业经历的占81%；35～45岁年龄段的农民中，有过失业经历的占59%；45岁以上年龄段的农民中，有过失业经历的占29%。本来，在外出务工的农民工队伍中，年轻人就占多数，人数多加上失业比例高，更需要失业保障的雪中送炭。
(二)失业农民工再就业途径窄、机会少，短期内难以实现再就业
人所共知，普遍“短板”的综合素质是农民工适应产业结构调整、升级要求的“瓶颈”，也正因此，农民工注定要成为摩擦性、结构性失业的“常客”。然而，失业后，综合素质的普遍“短板”同样是农民工提升自我能力进而胜任新的、技术要求更高的就业岗位的一大“瓶颈”，加上信息的不对称，失业农民工再就业的路子窄、机会少。“河北省农民工失业保险问题研究”课题组的统计资料显示，在实现了再就业的失业农民工中，有48%是通过熟人亲友获取就业信息的，另外的30.4%的人选择自谋职业。对此，西安交通大学“中国人口结构变动与社会保障需求研究”课题组曾于2008年5月以深圳市1 623名农民工为样本进行有关失业保险现状与需求的问卷调查，结果也只有15.5%的调研对象认为失业后再就业“比较容易”或“很容易”——农民工失业后再就业形势之严峻可见一斑，在农民工失业保险制度缺位的情况下，失业后未及时再就业的农民工又将如何面对困境，完全可以想象。虽然他们失业后找不到其他出路时还可以重返农村，但大多数是过渡性的、暂时的，真正“死心塌地”返乡返农的人极少。从“河北省农民工失业保险问题研究”课题组的统计结果看，失业后明确表示返乡务农的只占微弱的11%。无疑，要从根本上解决农民工劳动权利和基本生活的保障问题，最终还是绕不开农民工失业保险制度这一必由之路。
制度“……在协调个人行动上发挥着关键作用，……构成着关键的社会资本”。制度越完善，所构成的社会资本就越优化，对社会进步、和谐发展的积极推动作用就越大，反之亦然。在农民工队伍越来越壮大、其作用越来越不容低估而就业稳定性又明显今不如昔的现阶段，适时立足于我国国情，结合农民工自身的特点，合理适度兼顾农民工求职者、用工单位、国家的利益，逐步完善农民工失业保险制度，显然有着重大的现实意义。
三、完善我国农民工失业保险制度的主要思路
(一)有“保”无类，但相关政策的制定和实施须因“类”而异、因“类”制宜
农民工职业、收入、住行等情况的千差万别，决定了农民工失业保险的制度设计和政策制定不宜(也无法)千篇一律、整齐划一，善于因“类”而异、分层设计才能更有利于情况不同的各类农民工对号入座参保、实现有“保”无类。据此，对于在城里居有定所、就业地相对固定的农民工，应尽可能地将他们悉数纳入失业保险体系，让他们与城镇职工一样同享权利、共尽义务；对于那些无固定就业地(如街头摊贩等)、无固定雇主(如劳务小时工、家政服务等)、就业变动性流动性大、有的还常常徘徊于就业与非就业之间的农民工，较为切合实际的做法是在完善覆盖全国农民工社会保险网络信息系统的基础上，统一为他们发放“社会保险卡”，将每个人的“社会保险卡”与其个人身份证号码一起绑定，农民工个人的失业、医疗、工伤、生育保险账户通用，而且如同“全国粮票”一样随处可用，不管参保的农民工在何处缴费，个人的“社会保险卡”一律“认账”；而对于那些并未离乡离土、主要以农业收入为生活来源但农闲期间又就近从事帮工或家庭来料加工营生的季节性农民工，则让他们享受农村社会保障待遇。
(二)从实际出发为农民工“量身定做”缴费基数和缴费比例
根据权利与义务对等的原则，投保失业险的农民工个人应按比例缴交保险费，这不仅仅是权利与义务对等的体现，还有助于增强农民工个人保险意识、兼顾政府、用工单位、当事人三方的利益。然而，农民工缴费的基数、比例应如何确定呢？从实践经验看，以当地最低工资或以上年度当地职工平均工资作为缴费基数均难以同时做到既顾及农民工所在单位的承受能力、又实现农民工所在单位对农民工的无差别待遇，相比之下，以农民工所在单位上年度职工平均工资作为缴费基数似乎更为妥当。至于缴费比例，可以推广个别省市以往的做法，单位按2%的比例缴费，个人按1%的比例缴费。即农民工所在的单位以本单位上年度职工平均工资的2%为农民工缴交失业保险费，农民工则按照个人收入的1%缴交失业保险费(政府为农民工缴费的比例与农民工个人的缴费比例一样)。不过，由于农民工经济承受力的参差不齐，有必要在农民工缴费比例的0～1%之间加设0.5%一档，实行梯度缴费率，为农民工留有更大的选择余地，由他们根据自身的负担能力和实际需求量力而行、量入为出自主自愿地选择合适的缴费率，确保缴费能力较弱的农民工有机会“低门槛”进入，既有利于调动农民工的参保积极性，也有利于促进失业保险制度“公平”与“效率”的统一。
(三)以有助于再就业动力的“增益”为取向确定失业保险金的支付方式和领取期限
为参保的失业者支付失业保险金的期限太短了难以起到失业保险应有的作用，太长了容易导致待业者技术技能的生疏和心理懈怠，对促进失业人员的再就业并无大益。而从我国的实际情况看，失业保险金的支付期限以12个月为宜，《失业保险条例》规定的24个月明显太长：一方面，目前国际上大多数国家失业保险金的支付期限大致为26～52周，发达国家规定1年以内的居多，其中，美国也只有26周；欠发达国家一般为6个月左右，甚至有的仅90天，即使在失业率较高、再就业非常困难的情况下，自动延长期也不超过13周。另一方面，在我国，农民工失业后1年内实现再就业的现象已属常见，就连经历过2008年金融海啸的农民工也不例外。据统计，因2008年金融海啸而失业的农民工次年就陆陆续续回了城，至2009年8月底，回城的农民工中实现再就业的比例已高达97%左右，失业周期约略12个月。
失业保险金的支付方式同样需要有针对性地加以取舍，较之于一次性支付和按月支付，选择失业保险金与再就业奖金相结合更有利于调动失业农民工实现再就业的积极性和主动性。正如刘渝琳、李俊强所主张的，在保障失业农民工基本生活的基础上，失业保险金和再就业奖金均实行递减支付，这样一来，争取尽早实现再就业者，可能获得的就业奖金就越多，越推迟再就业的，所能领取的失业保险金和再就业奖金就越少。显然，类似这种做法的失业保险金支付方式可以在保障失业农民工基本生活的同时，有效激励、鞭策失业农民工积极化压力为动力，尽可能地利用各种机会实现再就业，一举而多得。
(四)“还”促进再就业功能于失业保险制度
农民工之所以择业面窄、容易失业，主要原因不外乎技术技能的相对劣势，失业后，技术技能的劣势仍然是他们实现再就业的最大障碍。可见，农民工的失业保障光“输血”笃定是不够的，它无法从根本上解决失业农民工的出路问题，辅之以“造血”的失业保险才更富有生机活力、更积极、更具有可持续性。因此，在推进农民工失业保险制度建设的过程中，要坚持“输血”优先、兼顾“造血”的原则，既要“授人以鱼”，又要“授人以渔”，在保障失业人员基本生活的基础上，通过广泛、深入的挖潜，尽可能发挥失业保险制度在促进再就业方面的积极作用，切实有效“还”促进再就业功能于农民工失业保险制度。
首先，(社保部门)积极协同各相关部门根据经济社会发展的客观需求适量拓展市政园林、绿化环保、公共卫生、交通协管等就业空间，扩大正规、非正规就业容量，为失业农民工创造更多的再就业机会。
其次，借鉴德国的短工公司经验，多渠道缓解农民工失业压力。在德国，为了缓解无雇主一类的自谋职业农民工的失业压力，政府有关部门有针对性地成立了短工公司，如果无雇主的自谋职业农民工失业后尚未实现(正式的)再就业，可以先与短工公司、用工企业形成一种临时的、特殊形式的就业关系：即短工公司先把等待再就业的失业者招雇到公司里来，使之成为公司的“短工”，然后再有偿、有期限地把他们转借与需要“短工”的用工企业，这些“短工”们在用工企业“打短工”期间的劳动报酬仍由短工公司支付，“短工”与用工企业之间不存在直接的薪酬关系——此举的良苦用心在于最大限度缓解失业者实现正式再就业之前的各种压力，因为失业者一旦成为短工公司的雇员，则无论其是否已被公司派出去“打短工”，公司都得按照规定为他们发放工资，也许标准不会太高，但至少在实现正式再就业之前是旱涝保收的。
再次，完善失业农民工再就业培训的长效机制，尤其要合理、高效使用失业保险基金，除了确保失业农民工的基本生活需求外，尽量确保一定额度的失业保险基金投入再就业培训，充实、壮大再就业培训的后劲，力争“好钢用在刀刃上”。
(五)政府在监管和保障公共品供给等方面的强大后盾作用不可或缺、无可替代
1.循序渐进增加公共品投入
公共产品理论认为，由市场提供公共品往往是低效率甚至是零效率的，避免低效、无效的明智选择是改由政府“生产”公共品，从各国的实践经验中我们也不难看出，公共财政支持和推动的力度越大，农民工的社会保险就越完善。例如在英国，社会保障基金中的50%来自政府财政拨款，其余的50%由雇主和雇员平摊；而在瑞典，基本年金总额的55%由政府负担，雇主只缴纳工资总额4.7%的保险税，公民无需缴费；日本政府每年在社会保障上的财政投入也占了财政总支出的17.5%，等等。诚然，作为发展中国家，目前我国的公共财政还无力像英国、瑞典那样为参保者支付大头份额的保险费用，不能一步到位，只能量力而行、循序渐进。对此，当务之急是尽快建立健全财政拨款机制，通过立法的形式明确地方政府的责任以及地方财政对农民工失业保险投入的比重，并根据财力的发展壮大情况逐步增加投入。
2.加大监管力度
首先，提高农民工参保率、减少逃避义务行为均离不开政府有力的监管。只有在完善的监管制度下，用人单位才能不折不扣地为员工尽缴交失业保险金的义务；同样，少了政府的宣传、引导、敦促，也无益于农民工参保自觉性、积极性的充分调动，以往农民工失业保险之所以参保率普遍偏低，除了制度缺失等方面的原因外，政府或多或少负有宣传不到位、敦促不到位的责任。上述所提及的西安交通大学“中国人口结构变动与社会保障需求研究”课题组就得出了这样的问卷调查结果：在那些未投保失业险的农民工中，占44.9%的比例认为自己未参保的主要原因是不了解政策，只有占3.9%的比例认为无须参保。
其次，完善奖惩机制，充分发挥其积极有效的杠杆作用。通过嘉奖、宣传等形式肯定、表彰用人单位积极、主动、按时足额缴交农民工失业保险金的行为，对消极缴费、弄虚作假、少交、拖欠、甚至逃费的用人单位，一律视不同情节予以惩戒，不可姑息纵容。当然，要确保这一杠杆的有力、有“威”，还应有针对性地大幅度提高无意、有意、甚至恶意漠视、无视农民工合法权益的违规侵权成本，卓有成效地为完善农民工失业保险制度保驾护航。此外，政府还负有对失业保险基金管理的监督、核查责任，等等。
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