构建国有资产管理新体制，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建新的国有资产管理体制，既关系到政企分开，又关系到政府职能转换，是建立社会主义市场经济体制的关键环节之一。江泽民在十六大报告中指出，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务，要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相统一的国有资产管理体制。沿着这一思路，本文分析新的国有资产管理体制的基本框架。
一、基本理论分析
从理论上讲，适宜的国有资产管理体制应该满足三个条件：
第一，能够使国有资产的功能得以充分发挥。国有资产存在的理由是，现实经济生活中有一些领域，或者由于其重要性不能让非国有资本控制，或者由于其盈利性差、风险大，非国有资本不愿进入或进入不足，这些领域是国有资产的功能性领域。适宜的国有资产管理体制应该能够保证有足够的国有资本进入到这些领域，发挥弥补市场缺陷的功能。
第二，能够保证国有资产的安全。安全性是任何类型资产的基本要求，国有资产也不例外。要保证资产的安全，资产的所有者就必须对资产实施严格的控制，否则，资产及收益的流失就难以避免。适宜的国有资产管理体制要能够保证政府作为出资人代表对国有资产实施有效控制。这里有必要澄清一个似是而非的观点，即为了实现政企分开，必须“驾空”政府。但是，如果把政府“驾空”了，又如何保证国有资产的安全呢？
第三，提高国有资产的运营效率。国有资产作为一种资产，也有追求保值增值的内在要求，经营性国有资产更是如此。对国有资产而言，效率与安全是有矛盾的，表现在，为了安全，政府必须强化对国有资产的控制，但这会导致国有资产经营灵活性的损失；反之，为了提高国有资产经营的灵活性，就必须放松对国有资产的控制，但这又会损失资产的安全性。适宜的国有资产管理体制要能够妥善处理好效率与安全的关系，或者说经营灵活性与政府有效控制的关系。
构建国有资产管理体制的真正困难在于，国有资产具有不同于其他类型资产的特征。国有资产具有关心整体利益、克服外在性等方面的优势，但也有自己的缺陷，那就是，国有资产的真正所有者（最终所有者），即全国人民，不能直接发挥所有者的功能，是一个“消极”的所有者。在其他类型资产场合，资产的所有者会象爱护自己的眼睛一样爱护自己的资产，但从总体上看，这种情况不太可能持久发生在国有资产场合。世界各国的通行作法是，由政府作为国有资产的产权代表或出资人来管理国有资产。可见，国有资产在进入市场之前就存在“全民”与“政府”之间的委托代理关系，以及随之而来的政府机构之间的委托代理关系。不过，这些委托代理关系是通过政治程序完成的，其有效性取决于政治体制的完善程度。既然政府是国有资产所有权代表，它就要实施对国有资产的有效控制，否则，国有资产失控现象就不可避免。而一旦实施这种控制，往往又会形成政企不分难题。不过，也存在问题的另一方面，即一旦政府加入到国有资产的委托代理链条之中，这种委托代理链条往往就会搞得过长，从而弱化“所有权约束”。因此，应尽可能缩短国有资产管理中的委托代理链条，特别是政府之间的委托代理链条。
二、国外经验
市场经济发达国家也有国有资产。发达国家的国有经济存在以下两个突出特点：一是，国有资产总量不大，一般不超过社会总资产的10％；二是，国有资产主要分布在政府功能领域，即主要分布在公共基础设施、公用事业和自然垄断部门，如供水、供电、铁道、机场、公路、邮电通讯、区域开发，以及一些关系国防安全的战略性行业，如宇航、军工。
由于国有资产是用纳税人的钱形成的，发达国家一般都对国有资产实行非常严格的管理。从国有资产管理体制上看，有两种基本类型：一是政府部门直接管理国有资产。国有企业较少的国家，公益性较强和自然垄断部门中的国有企业，一般采用这种体制。在美国，国会对国有企业进行直接监管，每成立一家政府企业，国会就要通过一个专门法律，政府有关部门以及根据国会决议设置的专门委员会也要对国有企业实行监管。德国财政部是国有企业监管体制的核心，负责审批企业的成立、解散、合并等决策事项，以股东身份负责选聘企业监事会、董事会成员等。澳大利亚联邦政府和各州政府先后投资建立了200多个公营企业， 主要涉及铁路、港口、航空、电讯、能源等基础产业和关系国家经济命脉的产业。这类企业的设立、运行与解散，不在澳大利亚《公司法》的规范之内，它们的设立，首先由联邦议会或州议会讨论，列入政府财政预算，并专门立法。我国台湾省的公营企业由有关“政府机构”直接监管，各企业每年必须向“立法院”报告预算和决算，由“立法院”批准执行。
在国有企业较多，分布领域较广的市场经济国家，如意大利、奥地利，有一部分国有资产处于竞争性领域，对于这一部分国有资产，政府通常采取“国有控股公司”体制。这种体制包括三层结构：最上一层是代行国有资产所有权职责的政府主管机构。在奥地利，这一机构1996年以前是公共经济与交通部，之后是财政部；在意大利，1994年以前是国家参与部，之后是国库部。政府主管机构主要通过人事管理、重大事项审批来控制“国有控股公司”和行使所有者（出资者）职能，但不直接干预所属控股公司、次级控股公司以及国有资产参与企业的经营活动。
第二层是“国有控股公司”，它是国有资产的产权经营机构，代表政府运营国有资产。国家控股公司的最高领导机构是公司董事会或监事会，成员由政府主管机构任命，一般由政府机构代表、企业管理人员和专家组成。控股公司与持股企业的关系由公司法规范，即控股公司依据出资额对持股企业行使股东权力。
根据世界银行的一份研究报告，利用国有控股公司对国有资产进行管理的主要好处是：可以缓冲政府干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理人才，提高企业管理水平；可以得到合作的规模效益。国有控股公司能够起到政企分开的作用，这一点对我国尤其具有参考意义。
第三层是国有资产参与企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有控股公司之间存在产权关系，它接受国有控股公司对自己行使股东权力，但不接受政府部门的行政权力。政府与企业实际上是在这一层次上分开的。
意大利的国有控股公司具有典型意义。意大利目前有三家国有控股公司，即工业复兴公司，简称伊里公司（IRI）、国有烃化物公司（ENI）、国家电力公司（ENEL）。伊里公司成立于1933年，开始时是为了挽救20世纪30年代大危机期间企业大破产、主要银行面临倒闭、国家经济行将崩溃的局面；20世纪60年代至80年代，国有控股公司被作为解决国有企业政企不分、宏观管理失控和企业经营管理不善的手段；80年代末90年代初以来，国有控股公司则成为政府私有化政策的具体执行机构，私有化的计划、方案及实施，均由国有控股公司来操作。在意大利，主管国有控股公司的政府机构过去是国家参与部、工业部和部际委员会，私有化以后是国库部和工业部。政府对国有控股公司行使所有者权利，包括：任命控股公司董事会和监事会；提出控股公司的发展方针、目标，审批公司计划。启动私有化进程后，政府还对控股公司提出私有化要求；收取部分股息、红利和私有化收入；进行其他方面的管理，如价格管理。
国有控股公司与持股企业的关系完全按照公司法和民法的规定执行，控股公司主要依据其股份份额参与持股企业的管理。不过，由于控股公司持有的股份常超过股票控制额，它实际拥有对持股企业的绝对控制权：任命企业董事、董事长、总经理，选择企业组织和管理结构；审批企业的生产经营、投资和长期发展计划；监督和审核企业年度报告。
在新加坡，竞争性国有资产也是采用“国有控股公司”体制管理与运营的。其三层结构是：设在财政部内的财长公司是国有资产所有者的最高代表机构，财长公司通过董事任命委员会具体履行所有者职能，董事任命委员会由各部的部长和专家组成，财政部长任主席；财长公司下辖三大控股公司，即淡马锡控股公司、国家发展控股公司和新加坡保健有限公司；三大控股公司通过独资、控股和参股形式形成对营运企业的持股关系。为了体现所有者意志，董事任命委员会牢牢控制住控股公司的人事权，但不干预控股公司的日常经营活动。1991年以前，董事任命委员会只选定控股公司的董事，从1991年开始，人事控制进一步强化，董事任命委员会不仅选定控股公司董事，还要选定控股公司向其子公司派出的董事长。控股公司实行董事会下的总经理负责制，有的控股公司还有一位副董事长或常务董事参与经营管理。控股公司基于持股数量对持股企业实施股东管理，包括推荐或任命持股企业的董事和总裁、参与决定利润分配方案和获取股息、对资金变更、资产重组、项目投资提出意见或实施控制等等。在控股公司行使股东权力的基础上，持股企业享有充分的经营自主权，它不接受超出股东权力的行政权力。
淡马锡控股公司是新加坡最大的国有控股公司，成立于1974年，是财政部的全资注册公司，直接向财政部负责。公司董事会由10名董事组成（1994年），其中8人是政府有关部门的代表，2名来自私人企业，董事长由财政部常务秘书（相当于副部长）担任。新加坡金融管理局局长、财政部总会计师、新加坡贸易发展局局长都担任该公司的董事。虽然淡马锡控股公司的大多数董事由政府官员兼任，但他们兼职不兼薪，薪金仍由政府支付。淡马锡控股公司下辖43家子公司，43家子公司又分别通过产权投资建立了各自的子（孙）公司，从而形成7层600多家公司。淡马锡控股公司在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权，不受财政部约束，但承担国有资产保值增值责任，它每半年要向财政部递交一份有关下属子公司经营状况的报告，财政部长每两年则要到各公司视察一次。除非重大问题，淡马锡控股公司从不干预直属子公司的日常经营活动，它对子公司的管理和控制，都是基于产权关系的。
三、国有资产管理体制的基本框架
基于以上分析，我国国有资产管理新体制的基本框架包括以下四个方面：
第一，按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则，变国有资产的“统一所有、分级管理”为“分级所有、分级管理”。
现行的国有资产管理体制实行“国家统一所有，政府分级管理（监管）”。中央享有所有国有资产的所有权，但仅仅管理部分国有资产，大部分国有资产由省、地、县三级地方政府管理。地方政府虽然不拥有名义上的所有权，但“管理权”却相当大。例如，地方政府掌握了所属国有企业的人事任免权、收益权、资产处置权在内的所有者基本权能，实际上，地方政府的“管理权”已经延伸到了“所有权”。但在这种形式下享有的所有权，肯定是不完整的。因为现代企业制度中的所有权含义不仅包含“占有、使用、收益、处分”等项权利，而且是“责、权、利”三者的统一体。也就是说，所有者在享受各项权利的同时，还要对资产的保值增值负责。然而，目前的地方政府在实际享有上述权利的同时，并不承担相应的责任，责权利不对称的情况非常普遍，并导致许多严重后果。（1）由于地方政府不拥有国有资产的所有权， 它们在运用国有资产进行投资时往往只考虑高收益，不考虑或很少考虑高风险，争投资、铺摊子、上项目，忽略对老企业的技术改造，如此等等。而一旦投资项目出了问题，又把债务偿还、职工安置等责任推向上一级政府。这实际上助长了地方政府滥用国有资产的行为。（2 ）国有资产流失严重。这主要体现在国有企业改制过程中。由于地方政府并不是国有资产的真正所有者，因此地方政府在国有企业改制时所关心的是如何通过改制卸掉包袱，而不是如何在改制时维护资产所有者利益。在地方政府的干预下，国有企业被租赁或拍卖时，资产价格经常被低估；国有企业在破产兼并时，经常通过各种方式（如企业分立，非法转移、处置破产财产等）逃废、拖欠国有银行的债务。由此而造成的国有资产流失，尽管损害了国家和中央政府的所有者权益，但并未直接损害地方政府的利益。（3）地方政府缺乏增值国有资产的积极性。
地方政府的上述行为，与目前国有资产“统一所有，分级管理”的体制有很大关系。地方政府虽不是真正的国有资产所有者，但却掌握了占有、使用、收益、处分国有资产的权力。这种责权利不对称的情况，必然诱使地方政府在力图争取国有资产所带来的收益的同时，逃避承担国有资产所有者的责任，从而造成地方政府对中央政府的“搭便车”行为。要解决这个问题，必须改变地方政府的责、权、利不对称状况，使地方政府既享受国有资产所有者权利，又承担相应的责任，即让地方政府成为所辖国有资产的真正所有者。沿着这一思路，应把目前国有资产的“统一所有，分级管理”变为“分级所有，分级管理”。
第二，设立独立的国有资产所有者机构，把它与其他行使社会经济管理职能的政府机构分开，让其独立行使国有资产所有者（出资者）职责。
目前，我国国有资产产权机构的设置存在两大问题：一是产权机构与行政机构合一，这样，同一个政府机构既行使行政职能，又行使国有资产所有权职能，造成政资不分、政企不分；二是，国有资产所有者的各项权能被彼此分割，交由不同的政府行政部门行使。例如，收益权由财政部门行使、投资决策权由计划部门行使、人事权由人事部门行使、监督权由经贸委和主管部门行使。国有资产所有权权能的分割必然导致相关政府部门争抢利益和推诿责任，致使“所有者约束”软化。在其他政府部门之外设立独立的国有资产产权部门，集中行使国有资产出资者权能，有利于政资分开，形成较强的“所有者约束”。
第三，对不同类型的国有资产实施不同的管理体制。
我们从传统体制下继承了数量庞大、各种类型的国有资产。据初步估算，国有企业资产占社会总资产的比重为52.9％。在这些国有资产中，有些是非经营性资产，如分布在政府机构、事业单位的国有资产，有些是经营性国有资产，如分布在工商领域的国有资产；在经营性资产中，有些分布在一般性工商领域，有些则分布在公共品领域。从总体上看，目前国有资产的分布领域可分为两大类：一类是政府功能领域，包括国家安全领域、公共品领域、自然垄断领域和国民经济支柱、主导产业；再一类是竞争性领域，如一般工商业领域。对不同领域的国有资产，管理目标是不一样的。分布于政府功能领域的国有资产，社会目标居于优先地位，盈利目标处于次要地位，政府对这一领域的投资，在一定程度上可以视为提高社会整体福利的支出；分布于一般竞争性领域的国有资产，盈利目标和资产安全则居首要地位。可见，这两类国有资产很难按统一的规则进行运作。而且，把这两类性质不同的国有资产混在一起，也不利于政府对国有资产的经营业绩进行准确考核。因此，对这两类不同的国有资产，应该实施两种不同的管理体制。
第四，建立商业性国有资产经营机构，独立运营国有资产，提高国有资产的利用效率。
在我国国有资产总量中，竞争性资产的比例相当高，这些资产以盈利性为基本目标，应通过建立商业性资产经营机构来具体运作这一块国有资产。国有资产经营机构能够起到两方面的作用：一方面，受国有资产所有者机构委托，经营国有资产，使所有者从产权经营事务中摆脱出来，专门行使所有者职能。由于国有资产经营机构是专业化机构，拥有人才和信息优势，以盈利为目标，因此能够有效配置国有资产，提高利用效率；另一方面，国有资产经营机构能够把政府行政机构、国有资产所有者机构与国有资产参与企业隔开，真正达到政企分开的目的。
如何具体构建国有资产管理新体制呢？对分布于政府功能领域的国有资产（如机场、港口、地铁、环保、煤气、供水等），实行政府直接管理。直接管理的方式可以多种多样，如直接经营，承包经营，特许经营。这类企业以公共服务为基本目标，盈利性差，主要靠政府融资，对其实施直接管理符合经济理论与国际经验。
真正面对的挑战是如何建立竞争性国有资产的管理体制。依据理论分析、国际经验和上海、深圳等地的试点经验，采用国有控股公司体制具有可行性。这种体制在结构上包括三个基本层次：
第一层次：代行国有资产所有者职责的国有资产管理委员会。国有资产管理委员会本身是一个政府机构，但独立于政府行政部门，以国有资产的保值增值为工作宗旨。通过设立国有资产管理委员会，实现政府经济、社会管理职能与国有资本所有者职能分离。
国有资产管理委员会成员由政府任命，可以是政府部门的主要领导，也可以是经济理才专家，设立常设办事机构。上海的作法是，由市委、市政府领导任国有资产管理委员会主任；在深圳，国有资产管理委员会由市体改办、财政局、国土局等政府部门组成，由市长任主任。国有资产管理委员会体现所有者意志，对国有控股公司实施所有者管理：一是任命国有控股公司的董事、董事长、总经理；二是制定国有控股公司的经营规则；三是审批国有控股公司的重大经营事项，如重大股权变更、重大投资活动、利润分配方案；四是对国有控股公司的财务状况进行审计；五是收取国资产收益和产权出售收入。
但国有资产管理委员会不干预国有控股公司的日常经营活动，更不干预国有资产参与企业的经营活动，它与国有控股公司之间是规范的委托代理关系。
第二层次：国有控股公司。国有控股公司是国有资产的产权经营机构，它受国有资产管理委员会的委托具体经营国有资产，其经营目标是国有资产收益的最大化。通过设立国有控股公司，实现国有资产所有权与经营权分开。
国有控股公司是新的国有资产管理体制的核心，处理好以下问题非常重要：
一是如何设置？上海的作法是，在原主管局的基础上组建国有控股公司。这个办法的好处是易于过渡，但由于体制惯性，这样的国有控股公司很容易变为翻牌的行政机构，不容易实现政企分开。应该在原有行政机构之外新设国有控股公司，其人员可以来自原政府主管局或部门，这样就较易蜕去行政色彩。
二是设立何种类型的国有控股公司。按不同标准，控股公司可分为纯粹型控股公司和混合型控股公司，行业性控股公司和综合性控股公司。从我国具体国情看，混合型控股公司和行业性控股公司行政色彩较浓，且容易形成行政垄断，不利于国有资产的自由流动和最佳配置，不利于展开竞争，也不利于国有经济的战略性重组。因此，应以纯粹型和综合性控股公司为主。
三是为了形成有效竞争局面，应设立多家国有控股公司。在竞争规律的支配下，国有资产在国有控股公司之间移动，它们的经营业绩相互对照，从而为国有资产管理委员会的监管活动提供准确信息。
国有控股公司与其参股、控股企业之间的关系由《公司法》规范，国有控股公司依出资额行使股东权力。
第三层次：国有资产参与企业，即从事生产经营活动的企业。它接受国有控股公司对自己行使股东权利，但不接受政府机构的行政权力。通过第三层次，实现出资人权利与企业法人财产权的分离。
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