有效解决我国农村公共物品供给问题的对策研究，本文主要内容关键词为：物品论文,农村论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村公共物品的含义及范围
按公共物品对农村社会、经济所起的作用来划分，农村公共物品应包括：①可持续发展类公共物品，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设，生态保护、民兵、计划生育、社会福利、基础教育等（注：计划生育和基础教育也可以归入农村经济发展类公共物品。）；②农村经济发展类公共物品，如道路、水利设施、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设、行政服务、治安等；③农村社会基础设施类公共物品，如饮水、文化设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等，这类公共物品供给水平的高低，直接反映了当地农民生活水平。
按是否同时具备消费的非排他性和非竞争性划分，可将公共物品分为农村纯公共物品和准公共物品，第一种分类方法中，第①和第②类基本上属于纯公共物品，第③类属于准公共物品。
二、现行农村公共物品供给机制的内在矛盾
1.需求与供给的矛盾
1978年，家庭联产承包责任制取代了政社合一的集体经济，这种自下而上的制度变迁极大地促进了农村经济的发展，农业产量在短短十几年的时间内增长了50％（Yergin and Stanislaw， 1998）（注：经济学家估计这种制度变迁对于中国农业生产力的贡献份额在20％到50％之间，有的学者的估计值甚至高达70％（张军、何寒熙，1996）。）。这种制度安排却没有为农村公共物品的有效提供起到推动作用，农村公共物品的提供模式还依旧沿袭着社队时期的做法：自上而下的供给决策机制，成本分摊按两种方式进行，物质成本由乡镇的制度外收入“三提五统”及“一事一议”的各项临时收费、摊派来分担；人力成本则是由农民的义务劳动来补偿（注：人民公社时期农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补（吴士健等，2002）。）。
这种自上而下的公共物品供给决策机制不能反映农村公共物品的需求状况。Hansmann（1980）指出，在许多公共服务领域，接受服务者做出决策的能力是相当有限的，常常不是实际的决策者，这就导致真正决策者做出的决定与真正需求者的需求之间存在矛盾，即“合约失灵”（Contract Failure）。农民急需的生产性公共物品供给不足，如农业新技术、灌溉设施、大型农用机械等；在经济落后的地区这种不足就更加严重，而那些与“政绩”、“利益”挂钩的非生产性公共物品供给膨胀，如各种达标工程、形象工程等。有限的公共资金不能合理使用，不足与过渡同时存在。晓晨（1999）分析了农村公共物品的需求特征和供给特征，指出自上而下的供给决策机制决定了农村公共物品供给的强制性（注：魏建（1998）也讨论了农村公共物品强制性供给问题。）、统一性、主观臆断和成本平摊；而随着社会与农村经济的发展，农民对于公共物品的需求表现出多样性、多层次性、实用性、安全性以及成本的可受性。由于随着人们收入水平的提高，私人物品的边际收益率在下降，而公共物品的边际收益率在上升，这也增加了对于公共物品的需求强度。与此同时，有限的农村公共资金在使用过程中还存在严重的浪费现象。
2.各级政府及村民组织之间权限不清，供给主体混乱
（1）农村社会的纯公共物品理应由政府来提供，但农民却成为真正的提供者。几乎世界上所有的国家都将基础教育作为纯公共物品，列入国家的财政支出预算。而中国农村的义务基础教育却几乎都是由农民自己来承担，农民交税了却享受不到政府提供的最基本的纯公共物品。据国务院发展研究中心的一项调查表明，我国九年义务教育的经费投入中，78％由乡镇负担，中央财政负担仅占2％不到，乡统筹中70％～80％的经费用于教育开支。中国城乡分治的传统格局以及中国农民的高忍耐性使得这个显失公平的现象存续了几十年，而且还不知道要持续多少年。“政府掏钱办企业，老百姓掏钱办教育”是现实的一个真实写照。另外教育经费分配不合理，相对于高等教育，基础教育具有更大的外部性，本应投入更多的资金，而现在的情况恰好相反。
在提供诸如大江大河的治理、防治污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设，生态保护、计划生育，民兵等农村纯公共物品时，国家财政只提供了部分资金，要求地方政府提供相应的配套资金，在地方财政主要满足“吃饭”的现状下，这些配套资金会以不同的形式转稼到了农民的身上。这几年就在全国各地的沙尘暴频频出现时，城市居民埋怨农民乱砍乱伐，而又有多少人想到这是由于国家对于农村广大地区纯公共物品提供严重不足的结果（注：这几年虽然国家加大了这些方面的治理力度和投资力度，如退耕还林、防治沙化，救火等方面的投资，但由于以前国家欠农民、农村公共物品太多，所以这种现象还得持续很长时间。）。
（2）农村发展准公共物品，同样也是由农民自己来分摊成本。在财政分权体制下，地方政府有足够的激励来发展本地经济，但主要集中在城市，重工轻农的传统思想使得对于广大农村经济的发展注意力度不够。一般认为，农村公共物品的收益范围小，规模效应小，受益仅仅局限于当地农民，应属于准公共物品。理论上讲，公共物品可以按照谁受益、谁出钱的方法，由农民自己筹集资金来提供，但对于落后地区的农村，一方面集体经济没有保证，另一方面农民收入低，乡村没有能力提供生产生活所急需的公共物品。在此情况下，如果硬要让乡或村提供公共物品，向农民伸手要钱就是唯一的方式。
（3）村民委员会只是一级村民自治组织，不是一级政府，没有征税权。然而现实中，村民委员会成了“准政府”。在村民的眼里，村民委员会就是当地的政府，村民与村干部的对立已经被认为是和政府的对立。
3.权利与义务的矛盾
农民的义务：缴纳各种农业税，包括农牧业税、契税、农业特产税、耕地占用税。除此外，农民还得负担“三提五统”以及其它“一事一议”的公益事业的集资，每年每人提供5～10个义务工，10～20个积累工。2000年农民交纳的税合计465.31亿元，比上年增长9.87％，是1990年的5.3倍。根据农业部《农村合作经济统计资料》计算，1994年至1997年农民人均直接负担的国家税收年均数是1993年的2.41倍，其中农业特产税是1993年的2.99倍。相比之下，1994年至1997年农民人均纯收入是1993年的1.91倍，税收增长速度快于收入的增长速度。1998年国家统计局在对典型地区的调查数据显示，村提留、乡统筹的总额比80年代中期增加了10倍多，年均增长13.9％；农民直接负担的行政事业性收费，集资摊派，1994至1997年的平均数是1993年的2倍以上；其中集资摊派更是达到了3.38倍，均高于同期农民纯收入的增长幅度。2000年农村劳动力承担的两工也在逐年上升，义务工和积累工由16.4个上升至18.2个，个别年份达到23个以上，折合现金人均负担增加到89.3元，是1994年的2.3倍；仅1997年农民提供的劳务积累价值达817亿元，而农民收入的增长速度从1996年已经开始连续下滑。
农民的权利：享受政府提供的公共物品和准公共物品。从量上来看，国家财政对于农业的投入的增长率在不断下降。1999年国家财政用于农业的支出只是1990年支出的3.53倍；在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8.32亿元，而集体供给为23.386亿元；从1983年以后，国家财政用于农业的支出占财政总支出的比例，基本处于10％以下，具体情况如图1所示。1978～1998年，国家的农业基本建设投资总额仅为994亿元，占同期国民经济各行业基本建设投资的1.5％。图2反映了国家财政用于农业基本建设的支出情况。现在农村的村提留基本上用于支付村干部的工资、补助、管理费用以及各种招待费，而用于农田水利建设、购置生产性固定资产及集体福利的资金少得可怜。在调查中，很多农民说，在过去生产队时期，隔三差五地还能在村大队部里看个电影，现在这个事就别想（注：根据作者在陕西省合阳县几个乡镇的调查。）。从质上来看，政府有时提供的公共物品不仅没有促进农业的发展，反而使农民受害。假种子、假农药、假化肥等坑农事件时有发生。
图1 国家财政用于农业的支出占财政总支出的比例
资料来源：2001年《中国财政年鉴》。
说明：这里的农业支出包括支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，农业基本建设支出，农业科技三项费用，农村救济费及其他。从1998年开始，农业基本建设支出中包括增发国债安排的支出，1999年国家财政用于农业的支出比上年略有减少，主要是增发国债安排的农业基本建设支出减少所致。
图2 国家财政农业基本建设支出占财政总支出的比例
资料来源：根据2001年《中国财政年鉴》有关数据计算得出。
4.乡镇级财政事权与财权的矛盾
1983年，中国农村撤销人民公社，建立乡镇政府，位于五级行政层级中的最低一级。按《宪法》规定，乡级政权的职能是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作，由此可见，乡镇的职责范围几乎包括了农村社会生活的方方面面。
就在事权不断下放的过程中，乡镇一级的财权并没有相应的全部下放。由于国家财政没有足够的财力支持乡镇建设，划给乡镇的财力只满足乡镇政府实现其一部分职能，其余的所需资金由乡镇政府在所辖的社区内筹集。“五统”及其它各种名目的收费、集资、摊派有了存在的前提。目前我国农村乡镇制度外财政收入的来源主要有：乡镇企业上交利润和管理费；乡镇统筹资金，包括五项统筹和乡镇政府按照国家规定征收的其它收入；村提留中50％的上交；各种集资、捐赠收入；各种罚没收入、制度外自筹收入占乡镇财政总收入的比重逐年上升，到1995年，其占乡镇财政总收入的比例已从1986年的11.7％上升到27.3％（李富忠等，2002）。1994年的税制改革使乡镇一级政府的财政收入雪上加霜，增加了乡镇财政向上一级县财政上交的份额。事权与财权不相适应的局面不断加重。公共财政理论认为，财政收支范围必须与政府职能相联系，即财权与事权的统一。我国的《预算法》也规定，地方各级预算应按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，地方政府不允许发行债券。但为什么会出现乡镇政府的事权远远大于其所拥有的财权？其一，是由于国家财力有限，乡镇财政承担了大量应由中央或上级政府负责的事务（谭秋成，2002），为了完成上级部门交待下来的任务和实现在任政绩，乡镇的“制度创新”就层出不穷，受苦的将是农民。其二，更重要的理由是集权式政体和分权式经济体制之间的冲突，政治与经济权利不对称（周业安，2002）。其三，不重视农村经济的思想也难脱其咎，这是中国城乡分治，以农补工的传统思想所决定的。虽然中国是一个农业大国，9亿多人口在农村，占人口的70％，然而中国却选择了放弃大多数人利益的方式进行发展。中国经济建设取得了成绩，但应该清醒地看到中国经济的每一步发展，都是以农村、农民利益的牺牲为前提的。
5.农民负担的非累进机制——种地越多负担越重的矛盾
现行的农村公共物品成本分担中存在着严重的非累进机制，导致低收入者往往承担了更多的成本。农业大省成为财政穷省，农村公共物品水平越低。农业税的实质就是农村的个人所得税（熊巍，2002），但是城市居民的个人所得税有起征点，而农民的这个所得税是没有起征点的。农业税是以田亩数和常年产量为计税依据、按一定的比例计征的。这样的税制设计没有考虑到农民维持基本生活费用和基本生产投入的支出，全额按同一比例计算征收具有累退性。这就造成种地的有负担，不种地的无负担；地多的户负担重，地少的户负担轻，而往往地多的户正是收入水平较低的种田户。
三、对策设计
1.根据公共物品的层次性划分不同级别政府的权限，将“三提五统”纳入国家预算外财政体系，规范乡镇的预算制度，深化税费改革
政府间事权混乱是当前农村公共物品供给体制矛盾的症结所在，所以界定清楚中央、地方（市、县、乡镇）之间职责范围是解决问题的第一步。在此基础上，对不同政府的各种收入进行整理，重新界定乡村财政范围，将目前的“三提五统”纳入国家的财政体系，这就需要进一步加强农村税费改革。从2000年开始的费改税试点中，已经看到这样做的效果。费改税后，农业税和农林特产税之和的20％被作为农业税附加替代了村提留，并规定其比例不得超过正税的20％，资金实行乡管村用（注：虽然这些改革，很多经济学家指出其中有很多不妥当的地方，过渡性色彩很浓，但笔者认为，这种渐进式的改革毕竟有利于稳定农村公共物品的资金来源，减轻了农民的负担，减负一般在30％左右，甚至有些地方达到了60％。关于对这次费改税的评论，可以参阅朱钢（2002）、高洁、张奋勤（2002），赵阳（2001）。）。农村税费改革的实质是对农村公共物品筹资制度的重新安排。通过这次制度的重新安排，能够稳定农村公共物品的资金来源，同时从根本上解决农民负担过重、负担反弹等影响农民收入、农村社会稳定的问题。
2.撤乡并镇，减少吃饭财政
分析乡镇预算内各项支出的支出结构，可以发现乡镇财政预算内支出主要用于支付工资；在物质性公共物品形成方面的支出非常少，除支援农村生产支出外，乡镇预算内财政支出的94.1％用在了工资及福利费的支付上，用于购置、修缮等方面的费用很少。预算内财政支出主要用在了人头费上，具有明显的消费性（李富忠等，2002）。从这层意义上讲，加快乡镇政府职能改革，精简乡镇机构与人员，撤乡并镇，发展尽可能的规模效应，减少财政供养人员。
3.财政支出结构的调整，加大对农村公共物品的投资
改变现有的国家财政支出结构，将农村纯公共物品全部纳入预算支出范围，加大财政对于农村公共物品的投资。可供选择的方法是为农村公共物品发行国债。根据国家统计局农调队和北京大学中国经济研究中心在1999年12月对全国18796个农户所做的抽样调查和计量分析发现，农村电价每度调低0.1元，对彩色电视机需求的刺激作用相当于农村人均纯收入提高370元，对电冰箱的需求相当于农村人均纯收入提高667元，对洗衣机的需求相当于农村人均纯收入提高909元。由此可见，加强农村公共物品的投资对于拉动农村消费，进而启动国内市场是非常有利的。1998年国家加大国债投入后的效果就比较明显，所以加大国债对农村公共物品提供的支持是可行的。
4.加大城市支农、以工补农的力度
一直以来，以农补工、农工业产品价格的“剪刀差”支持着中国城市的发展。现在当中国城市化进程有了相当进展的情况下，国家应该不失时机的实行以工补农，加大城市支农的力度，改变重工轻农的思想。可以考虑在城市中大量引入市场力量来提供城市公共物品，将部分本来用于城市公共物品建设的财政资金用于农村公共物品建设；同时在城市工业税中设立一块反映城市对农村的支持。
5.完善转移支付制度，增加对于落后地区公共物品供给的转移支付
对于落后地区，由于农户收入低，乡镇政府的制度外收入——提留和统筹增长慢，满足不了刚性的财政支出要求，建立规范的财政转移支付体系几乎是唯一的选择。黎炳盛（2001）认为将现行转移支付方法使用的“基数法”应改为“因素法”，以精确地估计各地的财政能力，由此来决定各地应得到的转移份额。加强地区间财政能力的平衡，以保证自然、经济环境存在着差异的各个地区，人们可以享受到大体相同的公共服务，维护社会公民平等的生存权。
6.明晰产权，按照谁投资，谁受益的原则，引入公共物品提供的其它渠道
在作者的调查中发现，对于农村的人畜饮用水，很多地方采取了将机井承包给个人，村委会规定了水费，机井的完好率非常高。还有一部分农民联合起来购买大型的农机设施，如联合收割机、果树喷药机、播种机等，代为农民收割、喷药等，收取一定的费用（通常是按田亩多少来收费，如联合收割机每收一亩小麦50元，播种机每亩收费15元），很受农民欢迎。对于这些准公共物品，可以通过明晰产权，按谁投资，谁受益的原则，鼓励农民自己提供生产生活所需要的各种公共物品，通过收取一定的费用来取得投资回报。
7.改革现行的农村公共物品供给决策机制，引入农民的需求表达机制
自上而下的决策机制，很容易造成需求与供给的不均衡。在农村公共物品供给过程中，完全可以引入农民的意志表示。这是因为：①现行的财政分权体系已使得公共物品的供给决策可以在一个人数相对较少的环境中做出（Olsen 1965），现在一个乡镇平均有2万人，征求其关于公共物品提供的偏好是可行的；②同一个村子里的农民相互之间了解，可以有效的防止搭便车的行为；③农民的知识水平不断提高，已经有意识主动表达自己的要求。