台湾公营企业民营化的股权处置方式，本文主要内容关键词为：台湾论文,股权论文,民营化论文,方式论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
台湾经济发展在二战后取得了举世瞩目的成绩，造就这一“经济奇迹”的原因是多方面的，其中，公营企业作为台湾政府控制社会资源、主导经济发展、维护政局安定、巩固领导权力的重要手段，贡献卓越。
公有企业在台湾国民经济中的地位
台湾公营企业在工业生产中曾经居于主导地位，发挥了重要作用。
但是，台湾公营企业在发展过程中也普遍出现了一般公有企业的通病：竞争力下降、效益低下，成为政府的沉重负担。早在20世纪50年代台湾就曾将部分公营企业民营化。20世纪80年代，在经济自由化思潮和世界上公有企业民营化的潮流下，台湾也正式开始了公营企业民营化的改革。尤其是20世纪90年代以后，台湾公有企业民营化加速，并专门成立了“公营企业民营化专案小组”，制定一系列政策，首批确定22家公司为第一阶段民营化的对象；1997年又宣布将岛内最大的三家商业银行的国有股份全部卖出。截至2000年底，台湾已经完成民营化和关闭的公有企业约占全部需进行民营化改造的企业的1/3。
台湾公营企业改革中，关于股权处置的一些做法，以及相关的经验和教训，对祖国大陆当前的国有股减持政策有很强的借鉴意义。
台湾公营企业民营化中的股权处置方式
根据台湾1991年6月19日公布的《公营事业移转民营条例》及其实施细则中的有关规定，台湾公有企业民营化可采取的方式主要有以下两类：一、出售股权限；二、标售资产。2000年11月颁布实施的《公营事业移转民营条例施行细则》，将公有企业移转民营的方式扩大为5种：一、出售股权；二、标售资产；三、以资产作价与民间合资成立民营公司；四、公司合并，且存续企业属民营企业；五、办理现金增资。由于新颁布的条例实施时间较短，新增加的方式使用较少。下面主要来看台湾关于公营企业股权处置的方式：
1.出售股权
1991年台湾《公营事业移转民营条例》第5条第1款规定了移转民营可采取“一次或分次出售股权”的办法，在《施行细则》中进一步明确说明，出售股权，是指下列情形之一：
(1)股票上市或上柜前公开销售公股
这种方式对符合公开发行公司条件的企业单位是较佳的选择。因为如果将来能够上市，则股票容易变现，所以民间承接的意愿较好，有助于实现股权的转移。根据公司法及证券法的规定，对公开发行公司大股东严格限制，只要按规定于释股前向主管机关申报即可。
(2)对非特定人公开召募出售公股
将公股售予非特定人，通常都以公开承销的方式。根据台湾“发行人募集与发行有价证券处理准则”的规定，公开召募需先向证券管理委员会申报，经同意后方可进行。
(3)在集中交易市场出售公股
单个交易日转让股数超过1万股的大股东须在释股前向证管会申报，才可于三日后在集中市场以普通交易或巨额交易的方式转让。普通交易指按市场价卖出，这种方法在公股数量庞大时极易导致市场价格大幅下滑，所以难以在短时间中释出足够公股以达民营化的目的。巨额交易指事先与特定人完成价格与数量的协议，再根据巨额证券买卖办法完成交易。这种办法可以一次完成巨额股权的转移，但出于转让价格必须依据市场交易价，所以在市场价格过高或过低时，就不易达成交易目的。
(4)在海外销售公股
将政府持有的公股拿到海外市场出售，既可以吸收国际资本，又可以减小本国证券市场筹码集中出售的压力，对于规模较大的公有企业，不失为一个好的释股办法。
(5)对非特定人员标售或拍卖公股
指对公股实行不限对象的竞标、拍卖等方式，以期一次完成大额转让，实现民营化的目的。
(6)以协议方式转让股权
这种方式就是将公股权以协议方式转让给特定对象。所谓“特定对象”，根据“实施细则”规定，是指公有企业移转民营时，为达到目的引进技术，行销经验，改善经营或其他目的，经该企业主管机关评定合格，报请行政院得到核准的自然人或法人。转让方式包括公开标售及公开拍卖等方法。
(7)全民释股
为争取民众支持，减少民营化阻力，1997年1月25日，台湾“行政院经济建设委员会”颁布了《全民优惠释股方案》。全民释股可以增加社会大众对公有企业民营化的支持，加速民营化进程。
2.标售资产
所谓标售资产是指将公有企业的全部或部分资产进行出售。这种方式主要适用于经营绩效较差的企业，由于效益差而无法采用申请公开发行及上市等方式转让公股，因而只能将资产整体或切割出让。根据台湾《公营事业移转民营条例施行细则》，标售资产也可采取将公有企业的分支机构全部或部分资产折价入股，与民间公司合作设立新的民营公司（公股折合股权小于50%）。
台湾公营企业股权处置中的组织和制度配合
1.台湾民营化的组织与推动方式
由于台湾各公有企业都隶属不同的部门，为充分调动各有关部门的积极性和主动性，各企业单依民营化的具体方案、时间安排以及是否需民营化都由各主管部门负责拿出建议（若保持公营不变需拿出理由），交由“行政院公营事业民营化推动指导委员会”审核与统筹安排，该委员会是一个跨部门专项领导小组，下设“顾问小组”与“工作小组”两个募僚机构，进行专家咨询以及具体工作。2000年10月在立法委员和社会各界的支持与推动下，行政院对该委员会的职能进行了调整，增加了监督职能，并更名为“公营事业民营化推动与监督管理委员会”。
2.民营化过程中的法规建设
台湾为推进公有企业的民营化工作，在相关法规制订上做了不少工作。其中，《公营事业移转民营条例》、《公营事业移转民营条例施行细则》、《全民优惠释股股方案》、《公营事业民营化前转投资及民营化后公股股权管理要点》以及《XX部所属事业移转民营从业人员权益补偿办法》、《XX部所属事业移转民营从业人员优惠优先认购股办法》等六种法规构成了台湾公有企业民营化的主要法律依据和行为准则。
台湾公有企业股权处置中的主要困难
1.资本市场承受能力有限
台湾的公有企业民营化是以出售股票为主要方式进行的，因而资本市场的发育程度是民营化能否顺利进行的关键因素。台湾的民间资本经过几十年成长，虽已有相当实力，但由于种种原因其证券市场相当薄弱。而公营企业则大都规模庞大，资本雄厚。因此，股市难以承受公营企业持续抛售股票的冲击，使整个资本市场波动加剧。例如，1985年5月，台湾中钢释放出1.8亿余股，仅占中钢总股数的2.8%。但按当时的股价计算，总额约为38亿新台币，接近股市日交易最高峰的1/5。股市自然难以承受这种压力。中钢的股价很快从新台币21元左右跌到新台币19元左右。2000年台湾总统大选以后，民进党候选人陈水扁当选，由于其推行的台独政策令两岸关系日趋紧张，台湾的经济与社会的稳定和发展受到极大的负面影响，在短短一年的时间股市缩水一半，民众财富也随之大幅缩水。股市的持续低迷严重阻碍了公股的释出进程。
2.公营企业自身的问题
一是部分企业财务困难，无法筹措员工退休金等项支出。根据台湾1991年《公营事业移转民营条例》的有关规定，公有企业在移转民营时，必须由企业一次支付员工的年资结算金，导致许多亏困企业的民营化工作失败。二是部分企业民营化方式不具可操作性，导致民营化工作失败。三是部分行业法规出台缓慢，延误企业民营化进程。
此外，台湾公营企业民营化过程中来自个别利益集团和公营企业员工的压力也对台湾公营企业的股权处置带来了困难。
台湾公营企业民营化和股权处置政策反思
1.民营化宗旨不明确。
台湾政府在1989年提出民营化政策时，将“增进企业经营自主权，以提高经营绩效”、“筹措公共建设财源”、“抒解通货膨胀压力”、“增加资本市场筹码……健全资本市场发展”等共同列为民营化四大目的。
台湾政府提出的上述四大目的，特别是筹措公共财源、缓解通涨压力、增加资本市场筹码等都是为解决短期问题的短期目标，以此作为民营化宗旨来指导民营化工作，行政机关不可避免地把获取资金、缓解通胀等短期目的作为考虑的重点，而忽略了民营化更为本质的意义。而这种政策取向又必然会影响到民营化的具体操作过程，包括民营化对象与方式的选择等等，使民营化过程出现偏差，带有短期化行为的烙印。
2.股权处置方式过于单一。
根据台湾《公营事业移转民营条例》规定，民营化的方式仅有两种：第一，一次或分次出售股权；第二，一次或分次标售资产。至于国际上通行的转让经营权、外包劳务等方式均不在其中，民营化的方式显得非常单一。民营化方式的单一性规定，使一些企业难以制订出适合自身需要的民营化措施进而影响到民营化的进程。2000年11月最新修订的条例已对民营化方式做了增补，允许以现金增资、资产折价与人民合资成立公司等方式实行公有企业的民营化。但仍存在以下问题：一是对企业是否需民营化的标准模糊，且民营化的涉及面较窄。二是决策过程繁复冗长，缺乏权威机构统筹民营化工作。三是民营化后的公股比例过高，未能达成真正意义上的民营化。
3.关于财团化问题。
台湾在推动民营化政策的过程中，公股降至较低比例（20%以下）而由新东控制公司运营的现象被民意代表指责为财团化，这一方面也反映出主管部门不愿放弃对公有企业的控制力以及民众对民营化政策背景及宗旨的了解不够。将企业完全交由民间（当然亦包括私人财团）应正是民营化所希望达到的结果才对。因而，反对“财团化”，无异于支持“假民营”。
台湾公营企业股权处置的主要经验及借鉴
目前，祖国大陆也正在进行以国有股减持为主要手段的国有股权处置政策，在这个过程中遇到了许多困难，台湾的经验可以给我们提供有益的借鉴：
1.经济转型过程中的股份制改革应走一条立法在先、改革在后的规范后道路。
台湾在公有企业改革伊始，就推出了系列的政策和法规，作为指导公有企业民营化的纲领性文件，如“公营事业移转民营条例”及其“施行细则”、“国营事业管理法”等，且这些法规在实践的过程中不断完善。另外，对一些公用事业及具备自然垄断性质行业中的公营企业，台湾的改革通常都是先制定行业法，并反复修改，待法规较为完善后才进行相应的民营化改革。
2.祖国大陆国有企业改革不仅需要经济体制的配套改革，同时也需要政治体制的相应调整，经济体制改革和政治体制改革是相互联系、相互制约的。
台湾的政治民主化与经济自由化同步展开，甚至政治民主化超前于经济自由化，其对公有企业民营化进程的影响从总体上来说是积极的，特别是对民营化过程中因官员腐败、寻租、渎职等所导致的公有资产流失有积极的防范作用。祖国大陆改革涉及的面很广，邓小平曾指出：“改革是全面的改革，包括经济体制、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革”。而国有企业改革作为经济体制改革中的重中之重，牵涉的面比较广，受政治体制改革和其他各个领域改革的影响与制约的程度也比较深，目前祖国大陆政治体制改革和其他各个领域改革的影响与制约的程度也比较深化，在一定程度上制约了国有企业改革的进程。
3.根据现阶段祖国大陆国有经济的职能定位，对国有企业“进”、“退’的领域及方式进行认真研究、深入考虑，以保证国有企业改革的顺利进行。
由于台湾对企业是否转让民营的标准界定含糊，使一些主管部门为自身利益，总想将经营情况不好的企业转让民营而将利润丰厚的企业保留，这样，好的企业不愿放手，差的企业又难以转让成功，必然会影响民营化效率。在这一问题上，祖国大陆就应引以为戒。
祖国大陆颁布的《中共中央关于国有企业改革与发展若干重要问题的决定》指出，国有经济要“有进有退’、“有所为，有所不为’，并指出了国有经济需要控制的四个行业和领域，但对国有经济“有所不为”的领域却未做具体规定。
祖国大陆在计划经济时期，国有经济几乎无所不在，无所不包。改革开放以来，随着非国有经济发展，国有企业在某些竞争性产业领域出现了较大幅度的退出，而且市场在中有企业产业重组过程中的作用日益增大。但是，直到今天，可以说国有企业的产业分布状况仍然离市场要求相距甚远。国有企业大规模地从竞争性产业领域退出，进入社会公益性和自然垄断性产业领域的过程尚未真正开始。
4.国有企业改革的形式应该多样，股权处置方案也应该多样化。
台湾在公有企业股份处置过程中，通过资本市场释股成为主要手段，但是这种做法在股票市场容量有限或股市低迷的时候极大地阻碍着改革的进程。祖国大陆目前的国有股减持政策已经遇到了这样的问题，因此关于如何出售政府的股份，可以参考台湾的做法，比如通过上市实现国有股的退出或减持；在证券市场容量有限的情况下，向其他大企业转让国有股、全民释股等。同时，多样化的股权处置手段还可以给政策一个试错的空间，通过市场检验和选择，让企业选择最合适和有效的手段。