新型矛盾解决机制的创新与发展
——以行业性、专业性调解的改革为例
盛舒弘
（广东司法警官职业学院法律系，广东广州510520）
摘 要： 习近平总书记指出，“社会主要矛盾已经发生转化”。与之相伴的各种新型矛盾，呈现出复杂性、多样性、专业性和行业性的特点。行业性专业性调解是新时代需要的新型矛盾解决机制，但其发展现状并不十分理想，亟需一场改革以提高其社会化、法治化、智能化、专业化水平。
关键词： 新型矛盾;行业性专业性调解;改革发展
在我国经济快速发展，人民生活水平日益提高的新时代，习近平总书记指出，“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。与之伴生的是社会形势的变化——我国已进入社会转型期、矛盾凸显期、利益调整期、改革攻坚期、增长速度换挡期、结构调整阵痛期，我们面临的矛盾更加复杂，老问题与新问题交织，不同领域矛盾相互叠加[1]。阶段性矛盾呈现出复杂性、多样性、专业性和行业性的特点，且数量呈上升趋势，易转化为群体性事件，已经成为影响社会和谐稳定的难点、热点问题。这对我们党和政府的社会治理智慧提出了新的挑战。创新与发展新型的社会矛盾解决机制是做好基层社会综合治理的必然要求，更是实现社会稳定的迫切需求。本文谨就社会矛盾化解机制中对阶段性纠纷颇有针对性疗效的行业性专业性调解的改革与发展谈几点意见，但求抛砖引玉。
截至2018年底，联盟网站共发布各类新闻300余条，联盟微信公众平台总用户数为9434人。发布2013～2017年《联盟年报》共5期，《联盟简报》共17期，《联盟海外BIM简讯》共11期；联盟每年发布年报1期，每季度定期发布简报及海外BIM简讯各1期，介绍联盟工作情况及国内外BIM最新资讯动态、科研进展、应用实践等。
1 行业性专业性调解组织是新时代需要的新型矛盾化解机制
目前，我国民间纠纷解决机制主要包括民事诉讼、仲裁、调解这三大类。相较而言，诉讼最具权威性，判决书具有强制执行效力。但诉讼成本高昂、效率低下，且由于诉讼遵循以法律为准绳的基本原则，而法律本身又存在相对僵化的局限性，因而难免欠缺灵活性；仲裁裁决虽具有强制执行效力，但仲裁适用范围有限，能够解决的纠纷类型不多；调解又可分为四大类：诉讼调解、行政调解、仲裁调解、人民调解。前两者分别在司法机关、行政机关的主持下进行，在大部分基层司法、行政单位已然超负荷运转的前提下，大范围推广是不现实的。仲裁调解具有与仲裁同样的缺陷——适用范围过于局限。人民调解在不违法的原则下，可以对法理情进行权衡，具有灵活、便捷、高效的优势，但往往不具有强制执行力，且人民调解制度设计本身立足于处理传统型纠纷，面对新型社会矛盾，如医患、交通、物业、旅游等，传统的调解机构往往有些力不从心。
近年来，行业性专业性调解组织开始进入地方政府与许多行业协会的视野。它既具有传统人民调解的优势，又比传统的调解组织更具专业性、且具有一定的行业背景。其面对新型社会矛盾时所表现出的专业性、灵活性、高效性使之受到社会各界的青睐。“……司法部高度重视行业性专业性人民调解工作，在2014年制定下发《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》的基础上，2016年又会同中央综治办、最高人民法院、民政部联合印发了《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》，就进一步加强行业性专业性人民调解工作提出明确要求。”[2]可见，新时期化解新型社会矛盾迫切需要行业性专业性调解的改革与发展。
2 行业性专业性调解组织发展现状及其成因
已建成的行业性专业性调解组织化解疑难复杂案件成效明显，为党和政府加强和创新社会治理提供低成本解决问题的重要手段和工作平台，有效避免和减少了影响社会稳定的群体性事件、民转刑案件的发生[3]。社会各界已经意识到了发展行业性专业性调解的重要性与迫切性，但其发展状况依然不算十分理想：
2.1 行业性专业性调解组织数量不够多
本文研究和应用的人工免疫故障诊断及预警算法主要包括3部分: 系统初始化，包括正常抗体库和故障抗体库的初始化；系统自学习，包括正常抗体库和故障抗体库的更新；在线故障诊断，包括故障检测和故障类别诊断。实际的在线故障诊断流程如图5所示[12-13]。
2.2 行业性专业性调解组织调解员队伍整体专业素质不够好
行业性专业性调解组织所解决的新型矛盾的性质，决定了仅依靠司法行政部门或者居委会、村委会的组织力量，远不能满足中国社会对新型矛盾解决机制之需求。医患、交通、物业、旅游等纠纷均涉及相关行业的专业知识，其解决对于相关行政管理部门或行业协会的行政管理权力有一定的依赖性；当然，相关的行政管理部门或行业协会也同样期待行业性专业性调解组织的建立，以便行政管理工作的开展，减轻政府不必要的负担。
行业性专业性调解组织的运营，在现阶段是参照传统调解组织的运营模式进行的。调解的免费性质决定了调解组织的运营资金只能来源于政府补贴及社会资金注入。而行业性专业性调解委员会的社会化程度也明显不足，这就必然导致运营资金的紧张，调解员的工资待遇无法保障。
再加上调解员的职务与待遇层级扁平化，缺乏梯队式组织架构，职业晋升渠道不畅通，就业前景不明朗，调委会难以吸引专业人才加入。即使吸引到一些专业人才，也很难留住他们，这对调委会队伍建设非常不利[4]。
2.3 行业性专业性调解协议效力不够高
3.2.3 相关行政管理部门及行业协会指导调解组织业务工作
2002年司法部出台的《人民调解工作若干规定》对于行业性专业性调解组织的设立及委员的产生作出了规定，但对于其如何运行并未作出针对性的说明。2011年开始施行的《中华人民共和国人民调解法》也没有作出涉及行业性专业性调解组织的规定。因此，这类调解组织的运行事实上是在传统人民调解组织运行模式的大框架下发生的，其调解协议书仅具有合同效力。
（4）阳离子树脂柱的制备及样品处理。将25mL酸式滴定管洗净,在底层加入5～10mm高的玻璃棉,再放入经洗净处理好的阳离子交换树脂,高度150～200mm。水面应略高于树脂,防止气泡进入而降低柱效。先用去离子水洗涤一下,在上口端放一小玻璃漏斗,下端放1个50mL小烧杯,即可自上端加入样品溶液进行交换处理,最初流出的30mL溶液弃去不用,然后将滤液收集在容量瓶中待测。
（二）教学内容单一。当前应试教育体制下，对于中国传统文化内容在教材中的编排存在“同质化、不深入、低重视、不合理”等问题，且相关内容在考试中所占分数不高，因而很多学校、教师、学生都认为对高中生进行传统文化素养培育意义不大。从教材对传统文化内容的体现上来说，现行的语文课本大多通过古诗词及文言文引入来完成，而这些内容往往是语言十分凝练、意味十分深远的。
行业性专业性调解组织往往是在相关的行政机关（如交通管理部门、文化旅游局）或行业协会（如医疗行业协会、物业管理行业协会）的推动下建立的，其专业性也有一定的保障，但调解的结果却仅具有合同效力，没有途径实现与其设立者所享有的公权力的对接，这不符合寻求帮助的老百姓的预期，也不匹配设立行业性专业性调解组织的成本，以与传统人民调解组织相同的方式来运行行业性专业性调解委员会大大桎梏了新型矛盾解决机制的发展。
2.4 行业性专业性调解组织构建形式不够灵活
在实践中，有些行业性专业性调解委员会探索了社会力量（如保险公司）参与的新路径。比如一些医患纠纷调解委员会，由向医院提供医疗责任保险的保险公司投资运营，从医院缴纳的保险金中按一定比例提取资金，用于调解委员会聘请医疗、法律专家，雇佣专职的调解员，以及调委会的日常运营。这种构建形式保障了调解组织运营资金的稳定来源，因此维持组织的专业水平成为可能。但毕竟这些投资者与纠纷存在一定的利益相关性，其调解的公正性屡受质疑，成功经验难以推广。这需要法律制度对调解流程进行监管，以避免调解过程与结果可能产生的不公。
各级司法行政机关负责规范培训、例会、讯息报送、人员管理及晋升等具体的组织运行制度建设，拓宽社会力量参与渠道，整合司法资源为调解组织输送法律专业人才等。
(4)科学管理指标。科学管理指标主要用于对矿山开采过程中的定性调查，对矿山运营管理规范进行评估。对矿山开采企业而言应建立科学的组织管理体系，实行生产责任制，定期对员工进行生产培训，实施人性化管理模式，完善管理制度。
2.5 行业性专业性调解组织运转不够独立
税收执法部门有一定的裁定权，税收筹划能否真正地得到实施，还需要考虑当地税收部门的意见。因此，税收筹划人员在做税收筹划的过程中，应当加强与税务部门的交流，及时获取有用的税收信息，加强对征管的具体要求和限制的了解，可以降低税收筹划的违规风险。
归根结底，行业性专业性调解现存的问题，主要来源于相关法律制度的缺位。行业性专业性调解组织的设立、组建、运营、管理、协议效力、监督等一系列问题，都亟需法律予以明确。调解组织与相关行政机关的联结，对社会力量的借助，也都需要法律来搭建平台。
3 行业性专业性调解组织改革的方向与措施
对于行业性专业性调解制度的革新方向，十九大报告已经作出了科学的指引——打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的矛盾解决体制，提高新型矛盾解决机制的社会化、法治化、智能化、专业化水平，以加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。
行业性专业性调解制度，必须打破传统调解组织的管理模式，依托智能化手段，实现多部门联动、社会高度协同、监督保障到位、人才输送及时可持续。
3.1 运用信息化手段实现行业性专业性调解组织的智能化
随着中国法网的全面推广，我国特别是一些经济较发达省份的司法行政领域，已经具备了相当高的信息化水平，行业性专业性调解完全可以依托中国法网，打破时间与空间的疆界，促进各部门联动，实现调解远程互联。信息化手段可以大大提高调解效率，实现人才、讯息、资源共享，构建线上线下大调解格局；还可以提供线上调解的延伸性服务，如申请专家线上答疑、专家参与调解、回访、投诉、司法确认（或行政确认）、司法鉴定等。
不仅如此，中国法网在信息化的基础上还可以进一步实现智能化：
首先，对于司法行政机关而言，可以直接利用大数据统计整合解析纠纷类型、纠纷发生率、纠纷发生趋势，有效预防纠纷发生发展。当系统预测到某地区群体性事件发生概率达到一定标准时，可自动及时向相关调解组织和司法行政机关发出警报提醒。
其次，对于调解组织而言，可以在系统上寻求其他调解组织的帮助与协作。在中国法网与法院、检察院、各政府部门官方网站全面融通后，还可以在系统上实现政府部门的联动。
第三，对于案件当事人而言，在系统上通过打字或语音输入纠纷内容后，系统可根据当事人的所在地、纠纷类型、语言特点等匹配合适的调解组织，向当事人推送一个或多个调解组织的信息，供当事人选择。当然，当事人也可以通过系统发起对调解员或调解组织的投诉、建议、表扬等。
3.2 建立行业性专业性调解的政府部门联动机制
行业性专业性调解组织与传统人民调解组织最本质的区别，就是专业性程度的差异。因此行业性专业性调解组织对调解人员的专业水平要求比较高，高水平人才的招募是维持新型调解组织运营的必备条件。
然而在实践中，却往往出现这样的情况：由司法行政部门主导建立起来的调解组织难以获得相关行政管理部门或行业协会的支持（原因不一定是管理部门不积极配合，有时是因为参与无名、无从入手），相关行政管理部门或行业协会没有能力组建调解组织，一部分有需要又有意愿解决行业纠纷的单位只能指定本单位的某一部门或某一部分工作人员承担调解职能[5]。双方对接不上，各自的需求无法实现。
普通教室难以满足微格教学的要求，需要在操作教室旁配备一个空教室，以便评论学生不当着操作者面给出客观的建议，同时有利于操作者在安静的环境中观看自己操作录像的回放。
司法行政机关作为法定的调解组织指导部门，与新型矛盾相关的行政管理部门或行业协会，应当科学分工，形成合力。法律制度应当搭建起双方联动协作的平台，规范各部门的联动方式：
目前，行业性专业性调解委员会的数量远远不能满足新型矛盾冲突解决的需求。2016年，全国人民调解委员会总数为783995个，行业性专业性人民调解组织45778个；2016年各类人民调解组织共调解纠纷9019050件，医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业管理、环境污染、消费纠纷等行业性专业性矛盾纠纷总数为1401920件[2]。也就是说，在2016年，已建成的行业性专业性调解组织仅占各类调解组织的5.84%，其调解解决的纠纷数量却达到了该年度调解纠纷总数的15.54%，可见行业性专业性调解组织的缺口还比较大。
3.2.1 司法行政机关与相关行政管理部门及行业协会共同组建行业性专业性调解组织
相关行政管理部门及行业协会应成立专门的业务处室或指定专人负责就行业性专业性调解组织设立问题与各级司法行政机关进行协调对接；负责专业人才的招聘遴选、行业专家库的组建。各级司法行政机关通过对社会矛盾进行汇总分类解析，整理社会需求，在与相关行政管理部门及行业协会充分沟通的基础上，主持成立行业性专业性调解委员会；负责资金筹集、办公地点选择、办公设备购置、日常事务管理人员指定、法律人才专家库的组建。
3.2.2 司法行政机关指导调解组织日常工作
1.3.2 烤房炉废气 废气中SO2、NO、NO2和CO均由贵州瑞恩环保检测有限公司进行测定。SO2，参照HJ/T57-2000的方法测定[7]；NO和NO2，参照《空气和废气监测分析方法》测定[8]；CO，参照GB/T16157-1996的方法测定[9]。
新时代呼唤行业性专业性调解委员会设立、运行、保障、监督制度的系统性革新。
就智能化而言，高斯（中国）为自己插上了一双帮助自己可以飞得更高的翅膀，一是公司推出的匯印e家印机管理平台，其以印刷设备为载体，从各类设备采集印刷状态实时数据，应用物联网、云计算、大数据分析等技术，为印刷企业构建全方面、多层次、全覆盖的印刷管理体系，并赋予印刷设备感知、思考及服务的能力；二是智能化的联线产品系统，其可以将印前、印刷和印后进行无缝连接。刘忠荣总工程师告诉我们，前不久，高斯（中国）就与青海日报社印刷厂就“匯印e家”智能化数据采集及控制进行了良好合作，并将把这样的样板效能推介到更多的印刷厂中。
行业性专业性调解委员会最大的价值就是它的专业性，而内容专业的调解协议并不具有与其专业性相适应的效力，行业性专业性调解组织的专业性投入与产出是不成正比的，这是对国家、社会资源的极大浪费。
当事人可以向法院申请对行业性专业性调解协议进行司法确认，赋予调解协议强制执行的效力，这项权利是受到《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国人民调解法》保护的。也就是说，行业性专业性调解组织在实质上接受法院的业务指导。在此基础上，可以参照现存的司法确认模式，通过立法赋予相关行政机关对调解协议进行行政确认的权力。各相关政府部门设立专门的业务处室或专人，依当事人申请对调解协议的效力进行评估，依法确认调解协议的行政效力。对于不履行已确认效力之协议的，依照行政处罚法及当事人的申请对不履行调解协议的一方予以行政处罚。
3.3 建立行业性专业性调解的社会协同机制
行业性专业性调解组织的设立和运行的成本相较于普通的调解组织而言，是非常高昂的。在现代社会治理理念中，完全可以引入社会协同机制，激发社会组织或公民个人的参与热情，拓宽社会力量的参与渠道，促进全社会齐抓共管的积极性，合理引导社会闲散资金，集合社会力量来处理社会矛盾。
行业性专业性调解委员会总体而言社会化程度不高，对行政机关的依附性很强，导致行政机关超负荷运转。现在已建成的行业性专业性调解组织绝大部分是在行业主管部门的推动下建立起来的，建成后，对于行业主管部门的依赖性非常强，甚至有一些完全由行业主管部门抽调公职人员兼职担任调解员[5]。虽然行业性专业性调解工作近些年来取得了不小的成就，但这一成就很大部分来源于行政机关的超负荷运转。人民调解工作作为基层社会治理的重要一环，未能调动社会力量参与，这与现代社会治理理念显然背道而驰[6]。而社会力量的参与程度受制于激励性法律制度的完善程度。
3.3.1 资金的筹集
3.3.1.1出售组织冠名权
（2）制定的绩效目标与实体经济不能量化。事业单位会计制度的改革要求会计政策和制度是按照支出进行合理的收取，以运营成本和核算成本反映其任务单位的绩效。
行业性专业性调解组织设立后，可以利用行业性专业性调解组织的广告效应，出售调解组织的冠名权。每三至五年以招标形式决定冠名权的归属，结合信息化、智能化手段，利用大数据分析，审查投标企业或社会团体的资质、经济实力、口碑，以及其出资金额，最终选定冠名者。
3.3.1.2成立公益基金会，向社会公开募集捐款
捐款可以由个人或单位，以公开或匿名的方式进行。司法行政机关可以定期组织表彰大会，为捐款超过一定额度的个人或单位颁发荣誉证书，以表彰其对解决社会矛盾、促进社会和谐作出的贡献。出资者（含组织冠名者），不得干涉调解组织的运营管理。
3.3.2 专业人才的协同
行业性专业性调解组织的专业水平越高，就越令人信服，解决社会纠纷的数量和质量均会相应提高。但大量聘请高水平专家从运营成本角度而言是不现实的[6]。既要保证调解组织的专业性，又要尽可能节约成本，看似悖论，在现代信息化条件下却成为可能：设立多组织共用的专家库，采取信息化手段，使用远程视频对话、电子签名的方式，利用专家的碎片化时间，节省路途消耗成本。调解组织设立专项资金按服务时间、专家级别给专家发放一定的补贴。专家自愿加入该专家库，为调解提供专业咨询或鉴定，咨询与鉴定工作作为公益性社会实践，通过立法要求各单位将此项工作纳入绩效考核体系，在其个人绩效考核、职务（职称）晋升中发挥正向作用。
随着“生态文明”被写入政府报告，“绿水青山就是金山银山”生态理念的提出，地下水环境状况受到越来越多的关注，下一步应继续加强地下水监测工作，全面提升监测能力，更好地服务经济社会发展。
3.3.3 调解组织之间的协同
大调解框架下的调解组织，不应单打独斗，应当互相协作。行业性专业性调解组织应当以传统的村居调解组织为触角，深入群众中去发现问题，并且寻求村居调解组织的帮助，由村居调解组织去完成地域性强、工作量大、耗时多、对专业程度要求不高的跟踪回访等工作；村居调解组织在遇到专业性强、有行业特性的矛盾纠纷时，可以以就近、行业专业对口为原则，求助行业性专业性调解组织，行业性专业性调解组织在收到求助申请后，有义务提供咨询帮助或接手调解工作。双方协作中发生的申请帮助、案件移交、预约咨询、跟踪反馈等一系列工作都可以通过司法行政机关开发的公共法律服务系统中的人民调解版块开展（广东省在技术层面已完成开发工作）。
3.4 建立行业性专业性调解组织运行的监督机制
行业性专业性调解组织的运行监督，主要涉及到资金管理、队伍建设、业务水平、服务质量这四个方面。监督的主体主要有三种：司法行政机关对资金管理和职务晋升情况进行监督；相关行政机关及行业协会通过对调解协议进行审核及行政确认对调解组织的业务工作进行监督；群众通过登录公共法律服务平台对服务质量进行监督。对于每一项监督的内容都应当制定具体的监督标准，尽量量化监督的指标。
3.5 建立科学的队伍建设机制
在传统的调解组织中，很多调解员是兼职的，且工作性质对于专业性要求不高，队伍建设往往不太受重视。但行业性专业性调解组织不同，调解组织的专业性依赖于专业人才的培养与输送。科学的队伍建设机制是吸引人才、留住人才、培养人才的重要保证。现阶段，职务层级的扁平化使得很多调解组织只能吸引一些刚毕业的大学生，这些大学生往往也只把这份调解员的工作当成一个跳板，而非一份事业，缺乏职业认同与可持续的工作积极性。薪资水平较低、晋升空间小、工作业绩与待遇不成正比，这对于调解员的积极性损害是非常大的。行业性专业性调解组织必须建立更科学的队伍建设机制：第一，合理划分职务层级，根据学历、工作经验、服务水平，甚至设置职务晋升考试来确定调解员的职务层级；第二，拉大各层级调解员的薪资差距；第三，结合监督机制，明确规定降级聘用情形；第四，根据纠纷标的额及复杂程度，结合职务层级，细化调解员接案资格；第五，将工作量及工作难度系数与薪资待遇挂钩；第六，开展有针对性的学习培训，不同职务层级的人员开展不同内容的学习培训。
行业性专业性调解作为一种新型矛盾解决机制，需要打破传统行政管理实践中的各部门各自为政的陋习，用好社会各界的力量，吸收民间资本参与基层社会的治理，建立真正意义上的大调解格局。在新时代背景下，我们已经有条件有能力，也应当有信心实现这一新型矛盾解决机制的社会化、法治化、智能化、专业化。
北方各少数民族性格多豪放直爽，乐府诗中也多以反映北方游牧生活为主，描绘草原的广阔与水草的丰泽。如斛律金《敕勒歌》：“敕勒川，阴山下。天似穹庐，笼盖四野。天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊。”语言直白，境界宏大，意境壮阔。也有表现对英雄豪侠的追求，如《李波小妹歌》：“李波小妹字雍容，褰裙逐马如卷蓬，左射右射必叠双。妇女尚如此，男子那可逢!”女中豪杰形象跃然纸上。更有直接描写战争对百姓造成的迫害，《企喻歌辞》：“男儿可怜虫，出门怀死忧。尸丧狭谷中，白骨无人收。”发自内心的悲吟，真实流露出战争带给百姓的悲惨命运。这些乐府诗语言质朴，情调坦率爽朗，风格刚健豪迈，与南朝民歌形成鲜明对比。
参考文献：
[1] 李毅,李清华.辩证看待当前的社会矛盾[J] .求是,2014(8):49-52.
[2] 司法部基层工作指导司人民调解工作指导处.2016年度人民调解工作发展报告[J] .人民调解,2017(6):19-23.
[3] 田亮,张敏,钮猛.四川行业性专业性人民调解工作调研报告[J] .中国司法,2018(4).
[4] 李建胜.关于构建行业性专业性人民调解机制的思考[J] .中国司法,2012(4):77-79.
[5] 卢延林.专业性行业性人民调解组织管理方法探析[J] .中国司法,2014(12):57-59.
[6] 刘金伟.社会组织参与基层社会治理的现实困境与路径选择[J] .人口与社会,2016,32(4):70-77.
Development and Innovation of Resolution Mechanism of New-typed Contradiction—Reform and Development of Industrial and Professional Mediation
SHENG Shuhong
(Department of law,Guangdong Justice Police Vocational College,Guangzhou 510520,China)
Abstract: General Secretary Xi Jinping pointed out,"The major social contradictions have been transformed".And then,newtype contradictions present the characteristics of the complexity,the diversity,the professionalism,and the industrialism.The industrial and professional mediation is a new-typed of contradiction resolution mechanism needed in the new era.However,its development status is not very satisfactory.A reform is urgently needed to improve its socialization,legalization,intellectualization and specialization.
Key words: New-typed contradiction,Industrial and professional mediation,Reform and development
中图分类号： D916.1
文献标识码： A
文章编号： 1674-4896（2019）04-058-05
收稿日期： 2019-02-20
作者简介： 盛舒弘（1984—），女，山东文登人，讲师，硕士，从事法学理论研究。
标签：新型矛盾论文; 行业性专业性调解论文; 改革发展论文; 广东司法警官职业学院法律系论文;