制度与腐败、反腐败的相关性分析，本文主要内容关键词为：相关性论文,腐败论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
腐败是目前中国社会肌体上的毒瘤，它不仅影响中国政治文明建设的步伐，而且严重威胁着整个社会的发展进程。腐败产生与蔓延的重要根源是制度不健全和制度执行不力。因此，必须加强反腐败的制度建设。为此党的十七大报告和十七大关于中央纪委工作报告的决议都明确强调，要大力加强反腐倡廉的制度建设，充分发挥制度在防治腐败中的治本作用。
一、制度的基本内涵
何为制度？国内外许多学者都给制度下过定义。美国学者塞缪尔·亨廷顿认为：“所谓制度，是指稳定的受到尊重的和不断出现的行为模式。”[1]德国学者柯武刚、史漫飞认为，制度就是指“各种带有惩罚性措施、能对人们的行为产生规范影响的规则。”[2]在道格拉斯·C·诺斯看来，制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性。国内有学者认为，制度是“体系的规则化或规则的体系化”，“以规范的制约所达成的边界”[3]。也有学者把制度定义为“关于人们(个人及组织)行为的规则，是关于人们的权力、义务和禁忌的规定”[4]。还有学者认为“制度是人们在社会政治、经济和思想文化生活中所遵循的规则和习惯的总和”[5]。
笔者认为，制度是约束人和组织行为的规则(系统)。一般的说，制度在常态上表现为一套规则体系，例如，宪法和法律中关于政治和社会生活的有关规则，国家关于经济运行的政策，社会生活中约定俗成的价值信念、伦理规范、道德观念等。制度具有明显的强制约束性、稳定性、经常性，因而具有根本性、可靠性等特征。
从结构看，制度有一系列正式制度、非正式制度和制度执行机制构成。
正式制度是为规范人们行为而有意识创造的一系列政策、法律制度。正规制度是一种外在的约束，它具有强制性，规定人们可以做什么，不可以做什么。当然，制度的强制性本身并不能保证杜绝一切违背规则行为的发生。
非正式制度包括价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等主要因素，它们同样起着规范人们行为的作用。同时，非正式制度对正式制度的实施效果具有重要影响，在不同的风俗习惯、价值观念、伦理道德、意识形态背景下，正式制度实施会产生截然不同的结果。需要指出的是，一些正式制度是可以借鉴甚至移植的，而非正式制度的借鉴则需要更加谨慎甚至难以借鉴。
制度执行机制。制度的效果是在实施过程中得以实现的。因此，在制度的设计和执行中，要包含实施机制，以使制度精神得以实现。没有实施机制的制度如同虚设。现实生活中许多事情并不是没有制度规定，关键是配套的执行机制不足，这将纵容人治，势必造成有法不依。在现实社会生活中，如果违规收益大于守规收益，必然会有人(组织)铤而走险。实施机制将使违规成本高于守规成本而对人的行为起到约束作用。
归根到底，制度是人的社会性需要，制度是人的创造物。人创造制度的目的在于，为人的社会化提供交往与合作关系的载体；而这种载体又必须能够保证这种交往与合作是互利的、有秩序的。因此，人创造了制度，又必须受制度的约束。
制度的内涵和本质决定了制度有如下功能。
首先，满足人的需求。制度是社会人的一种生活方式，是社会关系的集中表现形式，是人类社会生活的框架结构。从上述意义上说，制度是人取得社会性过程中相互之间的结合方式。人类社会生活离不开制度，制度的发展就是人的发展，制度的完善也就是社会的进步。因此，社会越发展，主宰人类生活的越不应该是以某个人或组织的主观意志为核心的“人治”，而应是以良善制度为核心的善治(或法治)。
其次，维护社会秩序。制度的最原初功能是维护和增进秩序。人的社会性决定人相互之间需要交往与合作，但个体人的动机与行为具有复杂性，存在着任意行为、机会主义行为，进而造成人之间行为关系的不确定性，由此影响了人际间关系和谐与社会有序运动。制度通过向人们提供一个稳定的行为约束准则系统，使复杂的人际交往过程变得可预见，社会变得可知、有序。
第三，促进伦理教化。制度必然以一定价值为导向(非正式制度本身就表现为价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等价值)，其所倡导的社会伦理、价值观念，直接规定和促进着社会的整体伦理状况或精神文明发展。
二、腐败与制度的关系理析
社会是人的社会，社会中的一切行为归根到底都是人的行为，人的行为起因于个人的本性、目的和偏好。
关于人性问题，古今中外的论者各执其辞、各有所论。但无论如何，人的本性是善与恶的统一。善是人的本性，人的生存和发展需要合作、互助和利他，需要正义和道德，因为人的社会性决定了每个人的生存和发展，实际上是以其他人的生存和发展为前提的；恶也是人的本性，这是由人的生存和发展过程中资源的有限性(储藏或开发不足)所决定的。关键是如何建立一种激励机制，弘扬人性中向善的方面，抑制纵欲无度(本质是恶)。人类行为的一般规律一再表明，如果人的“恶”性得不到抑制，“向善”只能是抽象存在的人性而决非实践中的人性。原因在于，一方面，就个人而言，物质永远是精神的基础和决定力量；另一方面，就群体而言，由于前者，社会上的非正义、不道德的行为是不可避免的，如果一部分人的非正义、不道德的行为得不到抑制和惩罚，既会危及社会秩序，又会成为榜样。换句话说，社会上的善性(行)需要保护，恶(性)行需要遏制，而对后者的遏制恰恰是对前者的弘扬。扬善止恶的基本途径，就是建立和完善制度。
腐败是公职人员利用掌握的公共权力和公共资源谋取私利的行为。它是部分公职人员和那些参与腐败交易的人，在追求个体利益最大化的自利动机驱使下，经过成本和收益计算后，所做出的一种合乎理性的选择，而制度通过影响人对成本和收益的计算而最终影响人的选择。
公职人员是人，所以具有人性的两面性，具有腐败的动机，腐败者与廉政者都是如此；公职人员又是掌握并行使公共权力的特定职业的人，由于权力的特性与功能，公职人员具有腐败的机会和条件；公职人员是在不同岗位、不同职务上因而拥有权力大小不同的人，因此腐败的条件和机会是不同的。
所以可以按如下逻辑分析腐败的发生机制：腐败的动机、腐败的条件、腐败的机会。公职人员有腐败的动机——自利的需要；公职人员具有腐败的条件——执掌公共权力；公职人员有腐败的机会——腐败的条件发生作用。
在这个机制中，自利是人的本性、人的动机，是人的主观因素，教化、惩戒只能降低人的自利程度，却无法彻底消弭之。确切地说，动机既不是行为也不是结果，无法通过外力的强制予以根除。公共权力是客观存在，是社会治理的必需品，腐败不是权力的腐败，而是权力主体的腐败。公共权力及行使是腐败的必要条件而不是充分条件。由此看来，前两者对于腐败来说，虽然不可缺少，但既无法消除，也不是腐败发生的决定性因素。因此，腐败发生机制中的关键因素是腐败的条件发生作用。腐败的条件如何发生作用？概括地说，公共权力及其行使没有限制或限制不够。因此对公共权力的行使加以约束，是防止腐败发生的关键环节，腐败蔓延及其治理也是同一个逻辑。
既然约束公共权力的行使是防止腐败发生及蔓延的关键环节，那么，约束的途径如何？究其途径，无非是自律与他律。
自律，是指人主动约束自己的思想行为，使之符合良善要求。个人自我约束能力的大小，主要是由社会教化所决定。因此，在反腐倡廉建设过程中，加强廉洁教育是十分必要的，也是治本之策。因为腐败是人的行为，必须从人的行为的内因寻找解决问题的办法，这个办法从道理上说是教育教化。但实践证明，教育教化之于防治腐败只是必要条件，而不是解决腐败问题的充分条件，而且通过教化来实现人的自律是何等困难。
有这样一个事实：多数腐败官员特别是高官们在身陷囹圄后，都不约而同地表达一种“忏悔”：不该放松世界观、价值观和人生观改造。其实，关于世界观、人生观、价值观以及由此决定和引申出来的地位观、权力观、利益观的教育，贯穿了我国各级各类干部成长过程的始终。不夸张地说，党和政府在对官员们进行教育方面所耗费的资源，在世界各国中可能是绝无仅有的。但事实是，在利欲面前，“三观”教育的作用是何等的苍白无力。
坦白地说，做到坚持正确的“三观”乃至“六观”，对少数人来说容易，对多数人来说并不容易。而这少数人群体与作为人群中的少数的官员群体之间，并不是像我们期冀的那样是重合的，而是呈交集状态。在“三观”及其衍生出的权力观、地位观、利益观的教育过程中，存在两个基本事实上的前提：一方面，作为教育主体的党和政府所确定的观念和价值，并不一定就是作为教育对象的公务人员所固有的观念和价值。原因在于，公务人员并非是以空白的观念状态进入到“三观”及其次级观念层面的教育情景之中的。在多年的社会生活和从政生活经历中，他们世界观的基本格局已经形成，由此决定的对权力、地位、利益的认识和观念也随之形成。另一方面，教育教化是非强制性的。因此，教育是必需的，但不是万能的。
他律是指通过具有强制性的外在力量和手段，规定公职人员应该做什么和不能做什么，否则将受到相应处罚的约束机制。而制度以其本身所具有的刚性特质，成为他律的主要力量。
由此可以得出结论，制度是防止腐败发生及蔓延的主要途径。
论及于此，可能会产生一个无法回避的问题：腐败者与未腐败者面对的是相同制度环境，为什么会形成两种截然的不同行为后果？这是否证伪了本文提出的上述观点？
大部分公职人员没有腐败(至少没有被发现)，原因十分复杂，笔者认为大致有如下原因。
一是制度约束减少了多数人腐败的机会。经过党和政府多年的不懈努力，已经建立和不断完善的反腐败的制度环境和具体制度，正在发挥积极作用。对于多数公职人员来说，制度约束带来的腐败成本具有相当的威慑力，用失却公职、丧失人身自由乃至生命的代价来换取腐败收益是非常得不偿失的。
二是多数公职人员职务不高、岗位不热、公共权力不足，缺乏腐败资源。而少数人能在相同的制度下发生了腐败行为，有铤而走险的因素，更可能是由于制度的漏洞而降低了腐败成本。对制度漏洞也要做具体分析，制度漏洞“漏”在何处？从目前腐败呈现出的新的特征看，制度漏洞对于多数公职人员来说可能不是漏洞，而对于位居特殊岗位(腐败资源丰富的实权岗位)、高层主要领导职务(高级干部、一把手)的公职人员来说却有腐败机会。原因在于职务高、岗位热、公共权力充足，腐败资源丰富，加上对这些岗位的监督严重不足，制度本身的约束力自然下降。
三是不腐败者比腐败者的政治素质和道德修养更高。这个结论是从没有腐败的结果推导出来的，但无法证明。而且，我们没有任何理由相信，高级领导干部、“一把手”的政治素质和道德修养比一般的公务人员的低。况且，目前腐败现象“前腐后继”的势头，使我们很难相信该结论的说服力。
还需要说明的是，大部分的公职人员没有腐败，是一个定性的表述。腐败没有被发现或查实，即腐败黑数是客观存在的。
对于普遍出现的问题，还是应该从制度上寻找原因。既然腐败的发生与制度密切相关，防治腐败也须从制度着眼、着手，即依靠制度防治腐败。
依靠制度防治腐败，简称制度反腐，是指在一定的规则系统指导下对腐败现象的防范和惩戒。制度反腐中的“反”，包括两个方面的内容，一是通过制度严厉打击、惩治腐败，二是通过制度从源头上预防腐败。制度反腐中的“制度”，不简单等同于反腐败的具体制度，其外延更宽，至少涵盖两类制度：一是作为反腐败生态环境而存在的制度；二是为反腐败制定的具体制度。
与用权力反腐败相比，靠制度反腐败是一种进步。用权力反腐，强调的是按照公共权力机关的层级和领导人职务的高低，自上而下地实施监督，对下级机关及其成员的腐败行为进行预防和查处。这种反腐模式的发展结果，必然是从反腐败战略方针的制定，到具体腐败案件的处理，都根据上级领导机关和领导人的主观意愿决定。因此，靠权力反腐可能在某一时期或某一案件的处理上是有效的，但从理性的角度看，权力反腐是不稳定也是不可靠的。世界上其他国家和地区反腐败的成功经验，也证明了制度是从源头上遏制腐败的最佳方式。
三、制度漏洞与制度建设
(一)反腐倡廉制度建设成绩斐然
改革开放以来，党的历代领导集体都高度重视反腐败的制度建设。早在1980年邓小平就指出：“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[6]
1993年8月21日，江泽民在中纪委第二次全体会议上的讲话中指出：惩治腐败，要作为一个系统工程来抓，标本兼治，综合治理，持之以恒。最基本的，要靠教育、靠法制……要抓住最容易产生腐败问题的部位和环节，总结实践经验，严格纪律，建立和完善内部管理制度，建立和完善监督制约机制，建立和完善各项政策法规。对已经制定的法律法规，要严格执行；对需要修改的，要抓紧修改、完善。要根据新的情况，尽快研究制定新的法律法规。在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中，江泽民进一步指出：反腐败要“坚持标本兼治、综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度……要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。”[7]
党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一代中央领导集体根据反腐败斗争的实际需要，进一步强调反腐倡廉建设中制度的重要性。在十七届中央纪委二次全会上，胡锦涛明确指出：反腐败要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点，强化权力的制约和监督，深化改革和创新体制，拓展从源头上防治腐败工作领域，努力形成拒腐防变的教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，切实提高反腐倡廉建设成效。
十六大以来，党中央先后制定了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》等重要制度规范。2007年初，我国签署了《联合国反腐败公约》，积极参与世界各国反腐败方面的合作等。
据统计，党的十六大至十七大召开前的五年间，在制度建设方面，中央纪委、国家监察部共制定或修改法规和规范性文件160多件，会同有关部门起草制定40多件，地方和部门起草1 000多件。从2002年开始，中央纪委、监察部会同有关单位将现行有效的1 100余件党风廉政和反腐败法规制度进行汇编，为正确适用和全面规划法规制度建设提供了依据。全面清理了改革开放以来1 500余件党风廉政建设法规和规范性文件，废止了115件，审议规范性文件600余件。
(二)反腐倡廉制度建设的重点是堵塞制度漏洞
笔者认为，建立和制定新的反腐倡廉制度是反腐倡廉制度建设的组成部分，但已经不是制度建设的重点所在。上述所列反腐倡廉制度建设的数据表明，我国已经建立起反腐倡廉制度体系的基本框架。从现在到将来的一个时期，在深入探究腐败根源、腐败表现的新形式、新特征的基础上，重点做好堵塞制度漏洞工作。
笔者以为，目前的制度漏洞主要表现在两个制度层面。
1.反腐倡廉的制度生态环境存在漏洞
反腐倡廉的制度生态环境涉及的要素很多，如经济全球化的相关制度、市场经济体制、政治体制等。政治体制又包括党政领导体制、党内民主制度、干部人事制度、司法管理体制、行政管理体制等。这些制度是作为反腐败的制度环境存在并发挥巨大作用的。在反腐败斗争中，如果没有良好的反腐倡廉的制度生态环境，反腐的实效性会受到严重影响，甚至难以成功。
受篇幅所限，本文只就政治体制中对反腐倡廉影响巨大的几个体制漏洞加以分析。
(1)公共权力配置失当。权力过分集中于个人特别是“一把手”，权力、权利、责任关系倒置，权力不为责任负责。据统计，目前在领导干部腐败案件中，党、政“一把手”的案件约占总数的1/3甚至更高[8]。公共权力配置上的缺陷，造成了权力集中、主要领导随机自由处理权垄断、问责制度缺失的局面，这些条件集中在一起，腐败就是必然的。从众多高官腐败的案例可见，高官腐败犯罪有一个共同点：在“一把手”位置上犯罪高发，即高官腐败与职务高低非正相关，而与职位呈正相关关系，原因很简单，没有对一把手的位置进行严格监督的制度规定。
(2)公共权力监督体制失序。从目前腐败发生的原因和发展的态势看，加强监督制度和机制的建设是制度反腐的重中之重！监督的实质是对权力主体的监督。我国执掌和行使公共权力的主体主要有五个：执政党、人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院。根据公共权力必须受到监督的基本规律，这五个主体都既是被监督对象，又都是监督主体。围绕五个公共权力主体，法律和制度已经规定了基本的监督体制①。但在政治生活实践中，我国的公共权力监督体制存在的突出问题是：一是实质监督权过分集中在各级党委。二是由于政府及司法机关实际上直接对同级党委负责，致使权力机关对政府、司法机关的监督权弱化甚至虚置。三是对党组织及其主要负责人的监督主要体现为党内监督。四是公民对公共权力行使过程的监督缺少有效途径。上述监督体制的漏洞是造成“一把手”腐败、“行政权力滥用”的主要原因。
(3)干部选拔任用制度含有用人腐败的诱因。用人腐败是指领导者在公职人员选拔任用环节，依靠所执掌的公共权力，用公共(领导)职位换取私利(金钱、人际关系等物质和精神利益)的腐败现象，其基本表现形式是“卖官”。用人腐败的根本原因在于，干部的选拔任用权力集中在少数领导者甚至是“一把手”手中，而对“一把手”监督又是我国监督体制中的盲点。用人腐败是最大的腐败，是一切腐败之源，是腐败的“轮回”的根本原因。因为买官者在买取官位后，必定要千方百计收回买官的贿赂成本，从而形成新的各种腐败形式。
(4)司法制度与机制为司法腐败提供了可乘之机[9]。司法腐败指审判机关和检察机关及人员利用法律审判权和法律监督权谋取部门或个人利益的腐败行为。其典型表现就是“贪赃枉法”。司法腐败的根本原因同样是司法制度漏洞造成的。首先，法律的内容过于宏观，导致法律适用的变通性增强，法官的自由裁量权扩大。其次，司法隶属关系地方化倾向造成两个后果：一是地方党政机关及其领导人对司法活动的干预，增加了司法腐败的机会；二是容易形成腐败的地方保护主义。再次，司法管理体制行政化趋势增加了审判与法律监督过程中的行政命令成分，降低了依法司法的司法工作特质和基本原则。
2.反腐倡廉的具体制度存在漏洞。反腐倡廉的具体制度是指那些规范反腐倡廉基础工作和基本组织结构、基本工作原则，不因反腐倡廉阶段性任务的改变而改变的制度[10]。与《关于建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》的要求相对照，目前我国在反腐败的具体制度建设方面的缺口很大，漏洞较多。
首先，完善党内监督制度任务艰巨。虽然近年来在巡视制度、舆论监督制度、询问与质询制度、罢免或要求撤换及处理制度等方面的制度建设有所进展，但如何实现这些制度，特别是在党务公开制度、防止民主集中制蜕变为“一把手”集中制等制度建设方面，仍需深入探讨，大胆实践。
其次，反腐倡廉专项法律建设任务迫切。反腐倡廉建设取得实效需要以法律作为支撑和保障，以此增强反腐倡廉建设的权威性和威慑力。目前我国针对腐败方面的专项法律法规还很缺乏，没有专门的反腐败法，起重要作用的多以党法党规或党和政府文件形式出现。虽然公务员法、刑法、刑事诉讼法、行政监察法等法律在预防和惩治腐败中发挥了不可忽视的作用，但与腐败出现的新形式、新特点相比，还有许多需要修改完善之处。
最后，针对违纪违法行为的党纪政纪处分制度尚需配套。如党纪政纪处分过程中的责任认定制度、违纪违法的证据制度、违纪违法的惩戒程序制度以及受处分人的申诉制度等还需建立和完善。
针对上述的制度漏洞，需有针对性地加快制度建设的步伐。对此，笔者将另文探讨。
注释：
①根据宪法，执政党对其他四个国家政权机关负有领导因而进行监督的责任；“一府两院”由同级人民代表大会选举产生，对其负责，受其监督；各级人民政府在接受党的监督、权力机关监督、司法监督以及社会监督的同时，在政府内部实行以一般监督和专门监督为主的自我监督。——笔者注