与时俱进：公共领域的领导发展——从行政领导到公共领导，本文主要内容关键词为：领导论文,与时俱进论文,领域论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共领导的含义
习惯上我们对在公共领域中以提供具有共享性的公共产品和公共服务为宗旨的领导活动，归类在行政领导学的研究范围，属于行政领导学研究的问题。因为在现实生活和实践中，行政机关历来是我国公共领域各项服务和公共产品的提供者，是公共领域的领导主体。行政领导学的研究，注重的往往是构成行政领导活动的要素、体制、过程、方式、文化和效率等问题。但是这种研究习惯面临着越来越大的转换压力，因为随着社会主义市场经济越来越完善和成熟，社会的发展要求对公共领域的领导活动提出了新的要求。公共领域领导的复杂性，需要我们改变传统的单向思维方式，创造一种新的领导模式，即一种多元的、生态的和权变的公共领导模式。
什么是公共领导？公共领导是一个区别于私域领导的概念，同时，它也是区别于公共领域其他某种领导的概念。我们大体可以给它做这样的基本界定：它是指社会公共组织协调统一地在公共领域，为实现社会共享性利益的有效维护、合理分享和可持续增长，组织提供公共服务或公共产品，并且为此进行战略、规范的确定，以及相应的资源配置和调控的领导活动。
对于公共领导的基本特征，即其公共性，也就有两个方面的理解。第一，公共性是作为公共领导区别于私人领域领导的基本特征，就在于它的对象性关系、主客体关系意义上的“公”，即社会共同利益的共同拥有和共同分享；这种领导活动的领域是公共领域，而不是私人领域；公共领导是一种代表社会的共同利益，对公共产品和公共服务的提供实施的领导，是为实现社会共享性利益的有效维护、合理分享和可持续增长而实施的领导。第二，公共性是作为公共领导区别于公共领域的其他领导的基本特征，就在于它的行为意义上的“共”，即大家共同协商和行动；公共领导主体在对公共产品和公共服务的提供方面实施的领导过程中，在为实现社会共享性利益的有效维护、合理分享和可持续增长而实施的领导过程中的共同协商和行动，表现为公共领域各个不同领导主体之间的分工协作，形成高度协同、统一，形成合力的领导。
公共领导不是指公共领域的某一个、某一种领导，比如政党领导、政府领导等，而是指公共组织群体在公共领域的协同一致领导，它是一个综合性的总体性的概念，而不是单一的概念。从总体性的观点来看，公共领导是一个有机的整体，它的总体性存在于公共领导的每一个具体的方面，并且通过公共领导的一切具体的方面体现出来。所以，理解公共领导的任何构成因素，都需要尽可能地从它所属的公共领导的总体来加以把握。
二、公共领域领导发展的时代依据
公共领域的领导从行政领导向公共领导的转换，是随着公共领域领导职能、领导权力结构和领导能力构成的变化而形成的。这些变化的出现又是由一定的社会历史条件决定的，主要表现在三个方面：
第一，社会发展的市场化、全球化、信息化趋势，导致公共领域领导职能构成的转换。公共领域领导职能的确定和转换都是依据社会形势发展需要产生的，而市场化、全球化、信息化代表了当今时代发展的总趋势。社会的三维发展趋势对公共领域的领导职能构成形成转换的压力和提出了要求。当代社会发展出现的复杂性、动态性及多元性的环境，使得单一的国家治理日益困难，必须依靠与民众、企业、非赢利部门共同治理与共同管理。因此，政党、政权、社会和公民的共治已成为当代重要的治理模式，社会和公民在公共领域的领导活动中也日益承担其不可或缺的责任，使公共领域出现和形成新的领导职能构成。不仅如此，新的形势发展还要求在公共领域的领导过程中，区分和明确界定党、政、民三者职能分界，厘清国家与社会的分界及其相应的不同领导职能，限制政治权力向政治领域之外其他领域非理性扩展。另外，随着经济和社会政治的发展，公共领域越来越多的职能向社会转移，一方面，国家逐步地将公共领导的一部分职能，主要是经济职能、文化职能、社会职能，通过社会转移或委托代理等方式，交由社会组织，如由企业、社会团体、群众组织、社会中介组织承担。另一方面，国家逐步地将公共领导的一部分政治职能向社会转移，通过切实加强基层政权建设和群众自治组织的建设，不断扩大基层民主，普遍推行政务公开制度，使广大人民群众对身边的政治、经济、文化和社会事务能真正有效地实行民主决策、民主管理、民主监督。
第二，市场经济的发展和成熟，导致公共服务领域领导权力结构的变化。在我国公共领导职能构成改变以后，公共领导权力结构必然发生变化和重组，以适应社会的政治、经济发展的需要。在很长时期里，人们对公共领导权的理解局限于党权和政权，将党权和政权当作公共领导的惟一合法权力，否定党权和政权之外其他权力的合法性或对社会发展的积极意义。但是，随着民主和科学的发展使国家的阶级镇压职能逐渐衰退，社会管理职能逐渐增强；随着市场经济的发展推动了社会多元化格局的形成，民主政治制度的建设，人们利益的分化，社会上出现了多元化、多层次的复杂利益群体，它们纷纷要求自己的政治利益得到保障，促使一部分国家权力向社会组织的转移；随着经济全球化的发展趋势加剧，超国家组织及其国家权力的作用日益扩大。现代社会经济制度和政治格局的急剧变化，打破了原先以国家权力为统治社会惟一权力的格局，使得居于社会统治层面上的权力在类别上呈现多元化的状态，即除了国家权力之外，还有与之并存的社会权力和超越其上的超国家权力。这样，在计划经济体制下形成的高度集中的权力结构开始解体，迫切要求建立新的权力体系。正是在这样的背景下，各公共领导主体权力发生弱化、分化、转化、强化、净化和法制化，形成全方位重构。除了国家机关及其机构居于支配社会生活的主导地位外，人民群众、非政府组织和国际组织的权力也加入到公共领域的领导力量之中，成为公共领导权的重要组成部分。
第三，市场经济的发展和成熟，全球化的趋势，导致公共服务领域领导能力构成的变化。在我国计划经济时期，国家行政机关在公共服务领域掌握和垄断着重要信息，几乎具有向社会提供一切所需社会共享性产品的能力。但是，改革开放后，随着市场经济的发展和完善，技术进步使得信息、知识不断更新，社会所需要的公共产品和公共服务越来越多样化。政府社会服务能力的有限性则日显突出，如果还要求它提供社会所需的所有公共产品力，已经不现实了。而且，政府根据自己所掌握的信息来预计社会的需求和偏好也会出现偏误，导致其在公共领域的领导活动有失效的时候。特别是在全球化背景下，公共领域的领导效能成了构成国家竞争力的一个十分重要因素，而传统的以行政部门为单一公共服务主体的领导体制，也无法完全提供这种应对全球挑战的能力。在市场经济不断发展的今天，公共领域的领导还越来越需要有卓越的远见和正确的战略决策能力，越来越需要有健全运作的法治体系的依法治理能力。因此，社会发展对执政党的执政能力提出新的要求，这集中反映在江泽民在十六大报告中所提出的几个方面：加强党的执政能力建设，不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。社会发展也要求不断地强化参政党的参政能力，以及国家司法机关的司法能力；并且，随着现代信息社会发展，公众不仅可以掌握更多的信息和知识，社会政治素质也在不断提高，参政意识和参与社会公共领域服务能力在逐渐增强。进入90年代以后，公共服务领域社会中介组织广泛兴起，是反映现代公共领导能力构成变化新特点、新趋向的一个侧面。公共领域领导能力构成的变化，要求领导学的研究不能仅仅把行政领导作为公共领域的主要的甚至是惟一的研究对象。
三、从行政领导到公共领导的创新和发展
公共领导不同于行政领导，它顺应社会发展的趋势，具有一系列创新之处：
（一）公共领导服务的创新。公共领导的宗旨是服务：无论是张闻天、邓小平曾经明确提出过的领导就是服务思想，邓小平提出“三个有利于”的标准，还是江泽民提出的“三个代表”重要思想，贯穿其中的中心思想，就是强调领导的根本宗旨是为人民服务。新的历史时期，公共领域的领导同样以为人民服务为根本宗旨。但是，公共领导的服务与行政领导和其他领导相比，又有其新的特点，主要是：第一，公共服务产品的多元化。公共领导过程的结果，是为社会提供比行政领导更为多元化的公共产品和公共服务，不仅提供政务性的公共产品和服务，而且，还提供政治性的和事务性的公共产品和服务。第二，公共服务方式的多样化。公共领导的服务方式，也由于领导主体的多元化，而更为形式多样。公共领导意味着把领导主体扩大到非政府公共组织，打破传统的由政府垄断的方式，在公共领导体系内部以及向社会提供的公共服务领域，更多地引入多元领导方式。运用授权、委托、代理等方式，使私人部门和非政府组织也承担公共责任，调动更多的公共组织参与公共服务。在为社会提供高效的公共服务过程中，不断探索实行公私合作的新途径，更多地采用多中心化的公共治理方式。第三，公共服务的市场化。公共领导主体在为社会提供公共产品和服务的过程中，更多地引入市场竞争机制，引入投入、产出、成本、效益等重要概念，强调资金运用的市场效率，即用市场上相对最低的成本生产市场上所需要的最优质量的公共产品与公共服务。
（二）公共领导格局的创新。公共领导格局创新，就在于公共领导是一种在共产党领导下，多党参与，以国家机关为核心并有社会中介组织和公众参与，综合运用各种领导资源和方式，对社会公共事务进行有效领导的不同重点和功能的构成。公共领导不同于行政领导，就在于它不局限于行政管理层面。它是多层次、多层面的，既有政治决策层面的领导，又有管理执行层面的领导，还有服务操作层面的领导。我国已经形成这样的公共领导格局，大致来说，依据各个领导主体在领导活动中的重点和主要作用不同及其相互关系，公共领导格局的构成是：党委领导，政协协商，人大决策，政府执行，社会中介和其他组织提供技术性服务。在政治决策层面，公共领导主体由党委，人大和政协构成，各政党和团体之间政治协商、肝胆相照、荣辱与共、互相监督；在管理执行层面，公共领导由政府和司法机关、也就是“一府两院”构成，他们之间齐抓共管、多管齐下、综合治理；在服务操作层面，公共领导主体由政府和非政府公共组织，包括各类公共事业组织、各级政府兴办的公益性企业组织、授权管理社会公共事务的各类社会中介组织以及社会自治组织等构成，各公共组织之间分工负责、相互协调和合作、兼顾公平和效率。
（三）公共领导的多向互动模式创新。在公共领域中，领导模式经历了从单向驱动到双向互动，再由双向互动到多向互动的演变过程。计划经济时期，传统的模式是以单一行政领导为主体的领导过程，往往单向驱动。在领导与被领导之间，一方是主动的，另一方是被动的。领导主体总是被假定为站在公共利益的立场，凭借公共权力进行管理；而被领导者则总是被假定为私人利益的体现，必须服从公共利益，也就是服从领导。单向驱动的领导模式往往会无视问题的存在，从而导致非正常解决。改革开放后，随着市场经济的形成和发展，在公共领域的领导活动中开始形成一种新的双向互动关系。新的互动关系打破传统领导思维模式，首先，正确认识公共利益与私人利益的关系。没有个体利益的公共利益只是一句空话；而且，就如麦迪逊所说的：“每个人的私人利益均是公共权利的监视者。”（转引自文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版，第162页）只有通过对话协商，公共领导才更能体现公众利益。其次，要求不是从领导主体的角度考虑如何管制被领导者，而是站在社会与民众的立场，要求公共领导的主体换位思考如何为公众服务，而且这种要求以法律和制度的形式确定下来。如以立法形式所确定的行政听证程序，是保障公众在公共政策制定和社会利益调整分配中表达利益要求，积极参与公共领导活动，实现公共领导双向互动的重要制度形式。随着改革开放的进一步发展和市场经济的成熟，在公共领导领域开始出现多向互动模式。不仅在领导主体和领导对象之间，而且在各个领导主体之间，形成了互动关系。在新的互动关系中，各公共领导主体之间可以通过制度化的途径消除不恰当的领导行为，形成新的权力制约关系。如作为公共组织的各种学术研究团体，通过为政府提供咨询和参谋，而对政府决策产生重要影响；律师事务所提供的法律服务对行政领导行为的制约；技术和评估专家在政府采购招标中对政府发包行为的制约等。
（四）公共领导的新的关注点。由于现代社会公共领域领导主体的多元化，公共领导在领导内容方面不同于以往的，就是强调不同领导主体之间、不同性质领导活动之间、不同层次领导活动之间，在促进公共领域实现社会共享性利益的有效维护、合理分享和可持续增长方面的协同性、一致性。公共领导不同于行政领导，它关注的重点不再是组织自身目标的确定和组织内部的资源配置协调，它以各种组织资源和社会公共资源的协调配置为主要内容，并且以整个公共领域的目标确定和不同组织目标的协调为关注的重点。在某种意义上说，公共领导也就是总体性领导。它的关注点在于：第一，公共领导寻求解决公共问题的多元化格局，将公共领导主体和主要的参与者整合到统一的制度框架之内；第二，公共领导在更广泛的公共性架构内，重新审视传统行政领导的局限性，寻求维护、增进和分配社会共享性利益新的模式；第三，公共领导关注在维护、增进和分配社会共享性利益过程中的政治价值导向。
总之，在公共领域，多元化、总体性的公共领导比传统的行政领导，是一种更有效、更富有创新意义的领导形式。当然，其有效运作也同时具有更大的难度。多元化的领导如果协调不好，就会形成多头领导。必须使公共领导的各个主体的活动相互衔接、形成“无缝隙”（seamless）的合作，这样，多元化的公共领导才能同时也是总体性的公共领导。在这方面，执政党起着至关重要的作用。
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