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［中图分类号］D922.63 ［文献标志码］A ［文章编号］1673－9272（2010）03－0001－05
在环境资源法的实施中，法律解释的适用对环境资源利益的分配格局具有十分重要的影响，也关涉到环境资源法所蕴涵的环境公平与正义能否顺利实现。作为我国法律解释重要组成部分并且实质上规范着日常行政执法行为的行政解释，往往带有较为明显的权界扩张化和利益部门化特征。行政法规、部门规章和其他规范性文件也经常运用扩张性解释方法围绕上位法有关关键术语的规定做出扩大行政执法范围和有利于部门利益的解释。在法律实施过程中，不同利益主体基于自身利益的考虑会对环境资源法作出各种有利于自身的解释，而不会基于立法者的立法意图去解释法律。更有甚者，有一些概念很有可能是解释者的杜撰和有意创造，根本不存在于法律文本当中。因此，法律解释尤其是行政解释对于环境资源法的实施往往起着关键性的作用。本文试着以林业法的几个关键术语的解释为例，来具体讨论法律解释对环境资源法的实施具有何种影响。
一、技术性关键术语的法律解释与林业法的实施
林业法的关键术语中，有不少具有明显的技术特征的术语。因此，林业法解释具有浓厚的技术特征。运用林业科技知识对林业法的关键术语做出符合林业技术规范特征的科学解释，对林业法的正确实施是必不可少的。
以对幼树和苗木的法律解释为例，具体讨论对盗挖苗木案件的定性和管辖问题。
例如，某苗圃内的苗木连续在夜间被人盗挖，民警接到报案后在夜间潜伏苗圃将再次作案的盗挖苗木者抓获。在这一案件中，苗木在法律上属于何种财产，将直接决定案件的性质和案件管辖机关。
如果苗木属于幼树，那么，盗挖苗木就属于盗伐林木，将由林业主管部门按盗伐案件处理。按照国家林业局、公安部《关于森林和野生动物刑事案件管辖及立案标准》的规定，盗伐幼树100株以上为林业刑事案件，100株以下为林业行政案件。如果盗挖的苗木按幼树对待，那么，按照上述规定，100株是区分林业行政案件和林业刑事案件的界限[1]。
如果苗木属于种子，那么，盗挖苗木的行为属于盗窃行为，将由公安机关按盗窃案件处理。根据国家林业局、公安部《关于森林和野生动物刑事案件管辖及立案标准》的规定，盗窃案件中，“盗窃国家、集体、他人所有并已经伐倒的树木、偷砍他人房前屋后、自留地种植的零星树木、以谋取经济利益为目的非法实施采种、采脂、挖笋、掘根、剥树皮等以及盗窃国家重点保护陆生野生动物或其制品的案件”属于公安机关管辖案件。如果盗挖的苗木属于种子范畴，那么，上述规定中的“非法实施采种”应当包括盗挖苗木。
在这一案件中，苗木究竟属于幼树还是种子？苗木是具有根系和苗干的树苗，凡在苗圃中培育的树苗，不论年龄大小，在未出圃之前，都称苗木。苗木属于《种子法》规定的林木种子。根据《种子法》第2条的解释，种子是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实和根、茎、苗、芽、叶等。这一解释中的林木的种植材料，根据2006年国家林业局发布的《林木种子质量管理办法》第3条的解释，就是苗木。[2]而幼树是幼龄树木，属于林木的范畴。根据《森林法实施条例》第38、39条的规定，幼树属于林木。对于幼树的概念，原林业部进行过解释。根据原林业部1989年1月26日《关于确定盗伐滥伐林木、毁坏幼树数量计算方法的意见》（林检法［1989］1号）的解释，幼树是指生长在幼龄阶段的树木，在森林资源调查中，树木胸径在5cm以下的视为幼树，以“株”为单位进行统计。这一行政解释也被《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第17条的规定所采纳。[2]因此，苗木是苗圃环境中的种子，幼树是森林环境中的林木，两者在自然属性上存在本质区别。根据法律的规定，采伐树木需要经过行政主管部门的许可，幼树属于幼龄树木，采伐幼树当然也需要经过行政主管部门的许可。而采挖苗木的行为，法律没有做出禁止性或者限制性的规定，因此苗木属于一般性质的财产。偷盗幼树的行为同时侵犯了林木所有权和国家林业管理制度，而偷盗苗木的行为仅仅侵犯了苗圃所有人的财产权。本案中的盗挖苗木行为显然属于盗窃行为，应由公安机关按治安处罚案件处理。
又以对幼树和苗木的解释为例，具体讨论对采挖和移栽国家重点保护植物的幼苗的行为的定性问题。
在擅自采挖国家重点保护植物的情况下，区分幼树和苗木可能涉及行为人是否构成犯罪的问题，因此对案件的定性具有至关重要的影响。
例如，某村村民听说国家保护植物红豆杉、榧树的木材价格很高，因此从集体所有的森林中采挖了国家一级保护植物红豆杉幼苗8株、国家二级保护植物榧树幼苗11株，并移栽到了自留山上。对于村民的行为如何定性，取决于如何对幼苗进行解释。
红豆杉、榧树分别是国家一级、二级重点保护野生植物，同时也属于珍贵树木。《森林法》第40条规定，非法采伐、毁坏珍贵树木，依法追究刑事责任。如果森林环境中的国家保护植物的幼苗属于幼树，那么，根据《刑法》第344条和《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条第（一）项的规定，某村村民的行为已涉嫌构成非法采伐、毁坏珍贵树木或者国家重点保护的其他植物罪，且属情节严重，依法应当追究刑事责任。对于非法采挖珍贵树木幼苗的行为，是否属于非法采挖珍贵树木？这取决于对珍贵树木的幼苗的解释。
《森林法》、《刑法》及其《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，均未将珍贵树木的幼树排除在珍贵树木之外。而且，《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条明确规定，具有下列情形之一的，属于非法采伐、毁坏珍贵树木行为“情节严重”：（一）非法采伐珍贵树木二株以上或者毁坏珍贵树木致使珍贵树木死亡三株以上的；（二）非法采伐珍贵树木二立方米以上的；（三）为首组织、策划、指挥非法采伐或者毁坏珍贵树木的；（四）其他情节严重的情形。[2]上述规定中的第（一）、（二）项，是分别从珍贵树木的株数和立木材积两个方面，对非法采伐、毁坏珍贵树木的情节作出的规定。而幼树一般都是以株数来确定的。由此也可以看出，珍贵树木包括珍贵树木的幼树在内[1]。
但是，森林环境中的珍贵树木的幼苗是否属于幼树？根据原林业部1989年1月26日《关于确定盗伐滥伐林木、毁坏幼树数量计算方法的意见》的解释，幼树是森林环境中树木胸径在5cm以下的树木，以“株”为单位进行统计。这一解释中，只规定了树木胸径的上限，而并未规定其下限。那么，无论其胸径小到何种程度，只要是生长在森林环境中，而且胸径在5cm以下的树木，就被视为幼树。也无论其是否真正意义上的苗木，只要不是苗圃环境中的苗木，就不能被视为种子法意义上的林木种子。
根据上述理解，某村村民从集体所有的森林中采挖了国家一级保护植物红豆杉幼苗8株、国家二级保护植物榧树幼苗11株，并移栽到了自留山上，尽管这些幼苗属于实质意义上的苗木，但是，从法律意义上看，森林环境中的幼苗是幼树而非苗木，村民的行为仍然构成了犯罪。
通过对上述讨论可以看出，如果根据现有解释对村民从自己所在的集体经济组织所有的森林里采挖和移栽国家重点保护植物幼苗的行为进行定罪，显然是有点过分了。将集体所有的植物纳入国家重点保护植物范围并没有错；但是，国家一旦将集体所有的林木纳入国家重点保护植物和珍贵树木的范围，就意味着国家出于公共利益的需要征收了集体所有的林木，该受到保护的珍贵树木的所有权应当归属于国家。在国家并未征收该珍贵树木、并设立重点保护标志的情况下，其是否已经成为刑法所保护的珍贵树木？这是值得探究的。
二、行业性关键术语的法律解释与林业法的实施
林业法的关键术语中，有不少具有明显的行业特征的术语。因此，林业法解释具有浓厚的行业特征。结合行业管理的特点对林业法的关键术语做出适应—行业管理特殊需要的解释，有利于林业法的正确实施。
不同行业法律的行业管理特点，可能会导致对同一解释对象的基于行业特殊需要的不同解释。对土地类型的行业解释就存在这一问题。例如，“经济林”林地属于林地还是园地，历来在国土部门和林业部门之间存在很大分歧。但是，对园地与林地的不同行政解释的适用，直接影响到对某些行为是否具有合法性的判定。
例如，某开发区经国土资源部门批准后，成片开发某村土地，其中涉及一块山地梨园。在国土资源部门的土地利用总体规划中，这块梨园被界定为“园地”；在林业主管部门的林地保护利用规划中，又被界定为经济林地。我国法律对于林地征占用实施严格的审核审批管理制度。《森林法》、《土地管理法》以及《刑法》都明确规定征用林地应当经过林业主管部门的前置审核，违反法定审批程序的，应当予以行政处罚，构成犯罪的应当追究刑事责任。由于征占用经济林“园地”需要经过林业主管部门的批准，因此，对于开发区占用梨园进行开发的行为，是否属于林业行政违法，取决于对园地与林地的法律解释。
从土地规划的权限划分这一角度来看，某开发区已经国土资源部门批准，而且这块梨园在国土资源部门的土地利用总体规划地类中属于“园地”，“园地”的征占用是不需要经过林业部门的前置审核的。国土资源部门的土地利用总体规划是各类土地利用的总规划，林地的保护利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，土地利用总体规划的效力高于林地保护利用规划，当两个规划的地类划分产生矛盾时，林地保护利用规划应当服从土地利用总体规划。
2007年，中国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类》是目前土地利用总体规划的国家标准。[3]《土地利用现状分类》将土地共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商业用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。《土地利用现状分类》将园地和林地列为同级地类，并进行单独分类。
但是，仔细考察《土地管理法》的法律文本就会发现，“园地”这一对本案至关重要的法律术语根本就不存在。《土地管理法》第4条第3款规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，没有“园地”这一地类。而《森林法》第4条明确规定，以生产果品、食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木属于经济林。“园地”是有关部门根据土地调查技术规程确定的国家标准，属于技术规范，而且，该技术规范并未得到法律法规的明确认可，不属于强制性规范。从法律效力上看，《森林法》的效力明显高于《土地利用现状分类》，《土地利用现状分类》与《森林法》相矛盾时，应当适用《森林法》的规定。因此，本案中的山地梨园是以生产梨为目的的，这片梨园当然属于森林法意义上的经济林地。在改变土地用途时，应当依照《森林法》的规定经过林业主管部门的前置审核。
从不同行业对园地与林地的法律性质的不同解释来看，我国的行政解释明显带有行业特征。明显与《土地管理法》、《森林法》的规定相左的《土地利用现状分类》以国家标准发布，其合法性值得怀疑。
三、综合性关键术语的法律解释与林业法的实施
林业法属于林业行业法律，具有综合性，涉及多个部门法的规范。林业法的关键术语中，有不少综合性很强的术语。因此，林业法解释也具有综合性。通过林业法解释实现不同部门法之间的沟通，对林业法的正确实施也是至关重要的。
不同的部门法有着各自的立法目的，对同一解释对象会做出不同的规定。例如，对森林、林木、林地、森林资源等综合性关键术语的解释，是一个十分复杂的问题。从物权法的角度来看，如何解释这些术语，直接决定着林权的具体内容和权利人的权利范围。
在我国森林法上，既有“森林”的概念，也有“森林资源”的概念，还将森林、林木、林地三个概念并列于同一个位阶。这在一定程度上造成了法律概念的混乱。如果单从法律的名称上来看，《森林法》、《森林法实施条例》显然使用的是“森林”这一概念；但是，从《森林法》、《森林法实施条例》的具体条文来看，法律名称中所指的“森林”，实际上和“森林资源”的内涵与外延基本一致，即森林资源可以等同于森林。
导致法律概念混乱的，主要源于《森林法实施条例》第2条的规定。这一规定将“森林”包含在“森林资源”概念中。根据《森林法实施条例》第2条的规定，森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物，森林包括乔木林和竹林，林木包括树木和竹子，林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。《森林法实施条例》第2条所定义的“森林资源”概念，可以看做生态学意义上的“森林生态系统”，与全国科学技术名词审定委员会公布的生态系统、森林生态系统概念相吻合，即生态系统是“在一定空间范围内，植物、动物、真菌、微生物群落与其非生命环境，通过能量流动和物质循环而形成的相互作用、相互依存的动态复合体”，森林生态系统是“具有一定郁闭度的、乔木为其外貌特征的生态系统”[4]。但是，结合《森林法》及其实施条例的全部条文可以看出，我国的森林法其实是森林资源保护与利用法，而并不是森林生物多样性保护与可持续利用法。尽管《森林法实施条例》第2条定义的“森林资源”概念中包括了森林中的野生动物、野生植物和微生物，但是，有关野生动植物和微生物的保护，在《森林法》及其实施条例中却找不到具体规定。那么，森林立法中规定“森林资源”这一概念的本意是什么呢？
对“森林资源”这一概念，需要运用生态学的方法进行解释。根据生态学原理，“森林资源”具有以下几个方面的特点：
第一，森林资源各要素之间是相互依存的。在森林生态系统中，森林、林木、林地是相互联系的整体。森林以林木为基础，森林、林木也无法离开林地而存在。因此，森林、林木、林地三者之间彼此关联，互为存在的条件。从物权法的角度来看，森林、林木、林地作为物权的客体，可以得出这样几点结论：（1）森林属于集合物，是林木和林地的集合；林木被包含在森林当中，是森林的组成部分；（2）林木生长于土地之上，是土地的附着物，森林其实就是林地，而林地是土地的一个具体类型，其用途只能用于林业生产；（3）微生物属于林地或者林木的衍生物，不能独立存在；（4）非人工种植的林木当然属于野生植物，而野生植物还包括林木以外的天然生长的植物；（5）野生动物的生存依托于森林生态系统，但其生长、繁殖、栖息是土地权利人所无法控制的，难以成为某一特定的林地权利人的财产；当其被控制时，已经不再属于森林资源要素和森林生态系统的组成部分，而成为了人力控制下的其他意义上的动物，如动物园的观赏动物、马戏团的表演动物、实验室的实验动物、养殖场的驯养动物等。
第二，森林资源的功能具有多样性，且不可替代。以林木为基础的森林及其所依附的林地发挥着多种功能，为人类社会提供了多样化的服务，归纳起来主要有两个方面：一方面，森林资源提供人类社会所需要的各种林产品，充分体现了其财产性，具有使用价值和交换价值，可作为物权的客体；而另一方面，森林作为陆地生态系统的主体，具有巨大的生态服务功能，是自然界中功能最完善的资源库、基因库、蓄水库、碳贮库和能源库，对改善生态环境、维护生态平衡起着决定性作用。具体来说，森林资源可以防风固沙，在风沙严重地区可以保护农田；涵养水源，平衡水流量；保持水土，减轻水土侵蚀；改善林内或附近微观气候环境；吸收某些有毒气体，起到净化空气的作用；滤尘滤音，清新空气，降低噪音；具有观赏价值，森林旅游令人赏心悦目，林内空气清新、润泽、沁人心脾，林木可遮荫避日等。此外，森林资源组成的生态系统蕴含了世界上最大的陆地物种基因库。因此，将森林资源的生态服务功能作为物权的客体是不现实的。
第三，森林资源具有稀缺性。森林资源的稀缺性主要表现在林地供给的稀缺性。林地作为土地资源的一种，是长期的自然力作用的结果。以人类目前所拥有的科技能力而言，还无法复制出包含自然界全部信息的自然状态的林地。因此，林地的数量在平面空间上是有限的，林地数量受到地球表面可用于培育林木资源的土地面积的限制，人类不能在这些土地之外创造出新的林地。同理，森林、林木的数量也是受到限制的，具有稀缺性。因此，森林资源的最基本、最主要的客体是林地。
第四，森林资源具有增值性。一般来说，自然资源的增值性有两种情形：一是在资源开发的过程中因有效投入使其经济价值增长，一是具有再生产能力的生物性资源通过本身的生命运动使其增值，而适宜的气候、立地条件往往使生物资源的这种增值很明显。森林、林木、林地的增值性，也表现在这两种情形之中，既可通过有效投入而增值，也可依靠自然力的自身生长发育而增值。
第五，森林资源提供的生态服务具有公共性。尤其是公益林，主要发挥森林资源的生态效益，而且这种生态效益不必经过市场交易就能为公众所共同享有。通常情况下，某个人享有森林资源的生态效益，并不会妨碍其他人同时享有这种效益。例如，清新的空气、宁静的环境、优美的景观等，可以同时被许多人共享。因此，难以成为物权客体。
《物权法》规定的林权，是指林权证上记载的权利人依法对特定的森林、林木和林地享有的直接支配和排他的权利，包括森林、林木、林地的所有权、用益物权和担保物权。在《物权法》中，“林地”出现了4次（第124条、第125条、第126条），“森林”出现了3次（第48条、第58条、第60条），“林木”出现了1次（第126条），“林权证”出现了1次（第127条）。结合物权法的其他规定，可以看出林权属于一个独立的物权种类。
“林权”作为一个专用名词出现在规范性文件中，最早可见于两个部门规章。一是1996年9月26日由林业部发布、1996年10月14日实施的《林木林地权属争议处理办法》，该办法第2条将“森林、林木、林地的所有权或者使用权争议”简称为“林权争议”；二是2000年12月31日由国家林业局发布、自发布之日起实施的《林木和林地权属登记管理办法》，该办法第1条将“森林、林木和林地的所有权或者使用权”简称为“林权”。[2]从中可以看出，林业部门使用的“林权”概念，就是森林、林木和林地的所有权和使用权的简称。这一“林权”概念，是对《森林法》第3条所表述的“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”的高度概括。《物权法》第127条规定了“林权证”，应当理解为是对《森林法》第3条中体现的林权进行了物权法上的确认。
目前，我国正在通过集体林权制度改革，全面确立农民的林权主体地位，使农民成为《物权法》意义上的林权主体。这一改革，是“按照林业的特点和农民的要求，把以家庭承包为基础、统分结合的农村基本经营制度落到实处。通过均山、均股、均利等形式，将林地的承包经营权和林木的所有权平等落实到户，确保集体经济组织内部成员平等享有集体山林的权益。”[5]落实了农民的林权主体地位以后，我国将继续从五个方面推进集体林权制度配套改革：一是改革森林经营管理制度，落实经营主体对林木的处置权，特别要探索林权制度改革后森林资源采伐管理的新模式、新举措，实行采伐限额公示制度，依法保障林农平等获得采伐的权利；二是规范森林、林木和林地使用权流转，建立林木流转交易市场，健全林木林地资源资产评估制度，采取措施防止林农失山失地的情况发生；三是建立政策性森林保险制度，学习借鉴国际上较为成熟的林业保险经验，通过试点探索建立中国的政策性森林保险制度；四是完善公益林补偿制度，在财力允许的前提下，进一步提高补偿标准，探索分类补偿办法，同时拓展多渠道补偿的途径；五是扶持农民林业合作组织的发展，推进林业规模化、产业化、标准化、集约化经营。[6]在这一改革过程中，政府将转变职能，改革森林经营管理制度，规范森林、林木和林地流转制度，完善公益林补偿制度，进一步保障农民林权的实现。集体林权制度改革完成以后，在广大的农村地区将实现“明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”的改革目标，农民的林权将得到全面保障。
但是，在集体林权制度改革中，使用了“集体林权”这个概念。“集体林权”究竟是谁的林权？是集体经济组织的林权，还是实行集体所有制的林地上的全部林权的总和？按照官方的解释，集体林权制度改革就是“按照林业的特点和农民的要求，把以家庭承包为基础、统分结合的农村基本经营制度落到实处。通过均山、均股、均利等形式，将林地的承包经营权和林木的所有权平等落实到户，确保集体经济组织内部成员平等享有集体山林的权益。”[5]“集体经济组织内部成员平等享有集体山林的权益”，很容易被理解为农村集体经济组织、农村集体经济组织内部成员对集体所有的森林、林木、林地等森林资源和对集体所有由农民个人承包经营的森林、林木、林地等森林资源所享有的直接支配和排他的权利的总合。换句话说，从集体林权制度改革的内容来看，“集体林权”实际上指的是实行集体所有制的农村地区的森林、林木、林地等森林资源的各种物权形式，包括了集体经济组织所享有的林权和集体经济组织成员所享有的林权。
我们需要结合《物权法》的规定，对“集体林权”这一概念进行解释。集体经济组织和集体经济组织成员，是两种不同的物权主体。从权利主体的角度来看，只有集体经济组织的林权才能被称为“集体林权”。农民个人所享有的林权，属于个人的林权，而不能被称为集体林权。从所有制的角度来看，集体林权属于公有制语境下的产物，个人林权属于私有制语境下的产物。农民通过集体林权制度改革所获得的集体林地使用权（林地承包经营权）和林木所有权，是从森林、林木、林地的集体所有权派生出来的，已经成为了农民个人所独立享有的林权，不再属于集体林权的范畴。
在我国农村，集体是指农村集体经济组织。因此，集体林权应当是指农村集体经济组织的林权。依照《物权法》第60条的规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，由乡镇集体经济组织、村集体经济组织、村内各集体经济组织、村民委员会、村民小组代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。按照这一规定，集体的森林、林木和林地所有权，由乡镇集体经济组织、村集体经济组织、村内各集体经济组织、村民委员会、村民小组代表集体行使所有权。
农民集体所有的林地，依法实行林地承包经营制度。林地承包经营权人依法对其承包经营的林地享有占有、使用和收益的权利，有权从事林业生产。农民依法获得的林地承包经营权，属于从集体所有权中派生出来的用益物权，即集体林权当中的使用权。但是，《物权法》将土地承包经营权规定为一种独立的用益物权形式，土地承包经营权中的林地承包经营权属于农民个人的林权。个人林权与集体林权的关系，在物权法上应当是一种平等关系，集体和个人都是《物权法》上的林权主体。因此，不能将农民的个人林权理解为集体林权的延伸，更不能将农民的个人林权理解为集体林权的一部分。
在集体所有的森林、林木、林地等森林资源“通过均山、均股、均利等形式，将林地的承包经营权和林木的所有权平等落实到户”[5]以后，集体经济组织丧失了对集体林地的占有权、使用权和收益权，丧失了集体林地上的林木的所有权。在这种情况下，集体林权的内容已经所剩无几，实际上已经成为所有制意义上的象征性权利。但是，由于农民的林地承包经营权、林木所有权等个人林权是从集体林权中派生出来的，并受到集体土地所有权的制约，因此，农民的个人林权始终无法脱离集体林权而独立存在。在这个意义上，仍然可以将农民的个人林权纳入集体林权制度体系当中。
［收稿日期］2010－05－10
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